COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 19 octobre 2020 au greffe de la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes, par laquelle le procureur financier près ladite chambre a élevé appel du jugement n° 2020-0008 du 22 septembre 2020 de cette juridiction qui a prononcé à l’encontre de M. X, comptable de la commune de Saint-Etienne, une somme non rémissible de 180 €, pour avoir payé des dépenses sur le fondement de pièces justificatives insuffisantes ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance, notamment le réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes n° 17-GP/2019 du 16 mai 2019 ;

Vu les observations produites par M. X par courrier du 24 novembre 2020, et ses observations pour l’audience en date du 13 septembre 2021 ; les observations produites par M. Y, maire de la commune de Saint-Etienne, par courrier du 8 décembre 2020 ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 84-53 du 24 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, notamment son article 88 ;

Vu le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 relatif à l’application du VI de l’article 60 modifié de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

Vu le rapport de M. Olivier FOMBARON, conseiller référendaire, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 348 du 28 juin 2021 et n° 485 du 14 septembre 2021 ;

Entendu lors de l’audience publique du 16 septembre 2021, M. Olivier FOMBARON, conseiller référendaire, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré Mme Sophie MOATI, présidente de chambre maintenue en activité, réviseure, en ses observations ;

1. Attendu que par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes a relevé qu’en payant des indemnités horaires pour travaux supplémentaires, M. X, comptable de la commune de Saint-Etienne, avait manqué à ses obligations de contrôle de la production de pièces justificatives telles que prévues par la nomenclature ; qu’elle a engagé la responsabilité pécuniaire et personnelle de ce comptable ; qu’elle a jugé que le manquement n’avait pas causé de préjudice financier à la commune, et qu’elle a mis à la charge de ce comptable une somme non rémissible de 180 € au titre de l’exercice 2016 ;

2. Attendu que, dans sa requête susvisée, l’appelant demande à la Cour d’annuler le jugement entrepris, qui serait entaché d’une part de deux vices de forme, d’autre part d’une erreur de droit sur l’appréciation du caractère non préjudiciable du manquement établi par la chambre ; qu’il demande à la Cour de juger que ce manquement est à l’origine d’un préjudice pour la commune à hauteur des versements indus, et en conséquence de prononcer un débet de 78 134,50 € à l’encontre de M. X ; de constater enfin que les paiements entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet d’un plan de contrôle non respecté ;

Sur la régularité du jugement

3. Attendu que l’appelant fait notamment valoir que le jugement entrepris ne discuterait pas l’un des arguments du ministère public qui, en ses conclusions, relevait l’absence de conformité de la délibération du 5 octobre 2009 au décret du 6 septembre 1991 susvisé, le jugement affirmant, sans le démontrer, que le fondement juridique de la dépense serait le décret du 14 janvier 2002 susvisé ; que le jugement aurait ainsi manqué aux dispositions de l’article R. 242-13 du code des juridictions financières et à la norme professionnelle II.70 des juridictions financières ;

4. Attendu que le comptable estime que le ministère public n’a pas soulevé le moyen en cause dans son réquisitoire ; que, selon lui, en l’absence d’une disposition réglementaire prévoyant expressément que la régularité de la motivation impose que le juge réponde aux conclusions du ministère public, le moyen tiré du défaut de motivation résultant d’un défaut de discussion des conclusions du ministère public ne saurait être retenu ; qu’il considère que les normes professionnelles des juridictions financières, sans portée normative, ne sauraient être invoquées pour ajouter d’autres obligations de motivation à celles découlant du code des juridictions financières ;

5. Attendu, d’une part, que l’article R. 242-13 du code des juridictions financières applicable au moment du jugement prévoit : « Le jugement, motivé, statue sur chacun des griefs du réquisitoire et sur les observations des parties auxquelles il a été notifié » ; que le ministère public est partie à l’instance ; que la norme professionnelle II. 70 des juridictions financières, définie par arrêté du Premier président n° 19-1022 du 3 janvier 2020, rappelle que « L’arrêt ou le jugement rendu par la formation délibérante statue sur les conclusions du ministère public et les observations des autres parties à l’instance pour chaque charge soulevée par le réquisitoire » ; d’autre part, que l’article L. 220-5 du code des juridictions financières prévoit : « Les membres des chambres régionales des comptes et les rapporteurs prévus à l'article L. 212-7 sont tenus de se conformer, dans l'exercice de leurs attributions, aux normes professionnelles fixées par le Premier président de la Cour des comptes, après avis du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes » ; qu’il en résulte que les parties sont fondées à invoquer ces normes ; que dès lors, comme le soutient l’appelant, les arguments qui figurent dans les conclusions du ministère public doivent être, au moins succinctement, discutés par le jugement, que ceux-ci aient ou non été présents dès le réquisitoire ;

6. Attendu que le comptable estime que le jugement entrepris aurait discuté la question du fondement juridique de la délibération du 5 octobre 2009 en mentionnant que le décret du 14 janvier 2002 constituait le fondement de la dépense ; qu’ainsi le moyen du défaut de motivation résultant d’un défaut de discussion des conclusions du ministère public manquerait en fait ;

7. Attendu à cet égard que le jugement entrepris ne discute pas, même indirectement, l’argumentation du ministère public tenant à l’effet du décret du 6 septembre 1991 sur l’existence d’un préjudice ;

8. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que faute d’avoir discuté, même succinctement, un argument des conclusions du ministère public relatif au fondement juridique de la dépense, le jugement entrepris se trouve entaché de vice de forme ; qu’il y a donc lieu, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen d’annulation invoqué, d’annuler ce jugement en ses dispositions relatives à l’existence d’un préjudice financier ;

9. Attendu que l’affaire est en état d’être jugée ; qu’il y a lieu de l’évoquer et de statuer au fond ;

Sur le fond

Sur le droit applicable

10. Attendu qu’aux termes du I. – 1° de l’article 2 du décret du 14 janvier 2002 susvisé, « les indemnités horaires pour travaux supplémentaires peuvent être versées, dès lors qu'ils exercent des fonctions ou appartiennent à des corps, grades ou emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires, aux fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires de catégorie B » ;

11. Attendu qu’aux termes de l’article 1 ^er du 6 septembre 1991 susvisé « Le régime indemnitaire fixé par les assemblées délibérantes des collectivités territoriales et les conseils d'administration de leurs établissements publics pour les différentes catégories de fonctionnaires territoriaux ne doit pas être plus favorable que celui dont bénéficient les fonctionnaires de l'Etat exerçant des fonctions équivalentes (…) » ; qu’aux termes de l’article 2 du même texte « L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1 ^er , la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. L'organe compétent fixe, notamment, la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires versées dans les conditions prévues pour leur corps de référence figurant en annexe au présent décret (…) » ;

12. Attendu que selon le point 210224 de l’annexe I du code général des collectivités territoriales, les pièces venant à l’appui du paiement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires comprennent une « délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires (…) » ;

Sur les dispositions non contestées du jugement de première instance

13. Attendu que selon les dispositions non contestées du jugement entrepris, en payant des indemnités horaires pour travaux supplémentaires, pour un total 78 134,50 €, en l’absence d’une délibération du conseil municipal fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires, le comptable a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de dette, contrôle qui comprend celui de la production des justificatifs ; que sa responsabilité se trouve engagée au titre de l’exercice 2016 ;

Sur l’existence d’un préjudice pour la commune de Saint-Etienne

14. Attendu que l’appelant fait valoir que si le décret du 14 janvier 2002, dont les dispositions de l’article 2 sont rappelées au point 10 ci-dessus, crée les indemnités horaires pour travaux supplémentaires, ce texte ne suffit pas à fonder la dépense exposée à ce titre par la commune de Saint-Etienne ; qu’en effet l’ordonnateur n’a pas compétence liée pour attribuer automatiquement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires aux agents territoriaux ; que le fondement juridique de la dépense aurait dû consister en une délibération du conseil municipal conforme aux dispositions du décret du 6 septembre 1991 et de la nomenclature, dont les dispositions sont respectivement rappelées au points 11 et 12 ci-dessus ; que la délibération du conseil municipal de Saint-Etienne du 5 octobre 2009 ne fixant pas la liste des emplois ouvrant droit au versement d’indemnités horaires pour travaux supplémentaires dans les conditions prévues par les textes, elle ne pouvait fonder juridiquement les dépenses en cause ; qu’ainsi le manquement du comptable a causé un préjudice à la commune de Saint-Etienne ;

15. Attendu que le comptable fait valoir que la délibération du 5 octobre 2009, même imprécise, qui a reçu force exécutoire et sur laquelle le contrôle de légalité n’a fait aucune observation, fixe la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de la commune et constitue le fondement juridique de la dépense ; qu’elle arrête en effet, en application du décret du 14 janvier 2002 précité, les grades bénéficiant du régime des heures supplémentaires et qu’elle apporte des éléments complémentaires quant au champ et aux modalités d’application ; qu’il estime que « l’appartenance à un grade (ou emploi) » dans les conditions prévues par l’article 2 du décret précité, semble une précision suffisante pour déterminer l’application de l’indemnité aux emplois éligibles ; que la délibération fait référence à ce décret et aux arrêtés pris pour son application à des cadres et catégories d’emplois auxquels appartiennent les personnels de la commune qui en bénéficient ; que la liste d’événements, fixés par le conseil municipal, susceptibles d’entraîner un grand nombre d’heures donne une idée assez précise des emplois concernés par les heures supplémentaires ; qu’il fait enfin valoir que les indemnités horaires
pour travaux supplémentaires en cause n’ont été versées qu’à des personnels qui exerçaient des missions et fonctions éligibles ; qu’il en conclut que la collectivité n’a pas subi de préjudice financier ;

16. Attendu que le maire de Saint-Etienne fait valoir que le contrôle de légalité n’a fait aucune observation sur la délibération en cause ; que la volonté de la commune était de rémunérer les heures supplémentaires mises en paiement par le comptable ; que ces heures supplémentaires ont été effectivement réalisées et payées après service fait ; qu’il estime ainsi que la commune de Saint-Etienne n’a pas subi de préjudice financier ; qu’il indique au surplus que, consécutivement au jugement de la chambre régionale, une nouvelle délibération du conseil municipal du 16 novembre 2020 précise désormais la liste des cadres d’emplois, grades et métiers éligibles au bénéfice des heures supplémentaires et les règles de compensation de celles-ci ;

17. Attendu que le défaut de contrôle de la validité de la dette au regard de la production des pièces justificatives requises constitue un manquement qui doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense reposait sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

18. Attendu qu’au cas d’espèce, ni la volonté de l’ordonnateur, ni l’existence du service fait ne sont en cause ;

19. Attendu que les arrêtés invoqués par le comptable sont ceux qui fixent, pour chaque département ministériel, la liste des corps, grades, emplois et fonctions ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires ; qu’ils ne s’appliquent donc pas aux agents des collectivités territoriales ;

20. Attendu que la circonstance, à la supposer établie, que le contrôle de légalité n’aurait fait aucune observation sur la délibération du 5 octobre 2009 serait sans influence sur le fondement juridique de la dépense et l’office du juge des comptes ;

21. Attendu que le juge des comptes n’est pas tenu par une déclaration de l’organe délibérant ou de l’ordonnateur, quelle qu’en soit la forme, indiquant que l’organisme concerné n’aurait pas subi de préjudice financier ; qu’ainsi la réitération de cette affirmation par le maire de Saint-Etienne dans son courrier susvisé du 8 décembre 2020, est sans effet sur l’appréciation qu’il convient de porter sur l’existence ou non d’un préjudice, et de son imputabilité au manquement du comptable ;

22. Attendu que le conseil municipal n’a pas conféré de portée rétroactive à la délibération du 16 novembre 2020 ; que celle-ci ne peut donc fonder juridiquement la dépense ;

23. Attendu toutefois, d’une part, que si la délibération du 5 octobre 2009, en contradiction avec l’article 2 du décret du 6 septembre 1991, ne fixe pas explicitement et directement la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires ouvrant droit aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires, elle arrête le principe du versement de cette indemnité aux agents éligibles en application de l’article 2 du décret du 14 janvier 2002 ; que, d’autre part, il résulte du dossier que les indemnités ont été versées à des agents dont les missions impliquaient la réalisation effective d’heures supplémentaires ; que dans ces conditions, en l’espèce, la dépense n’était pas dépourvue des fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence ; qu’ainsi le manquement de celui-ci n’a pas causé de préjudice à la commune de Saint-Etienne ;

24. Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable […] n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

25. Attendu que le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré pour l’exercice 2016 est fixé à 245 000 € ; qu’ainsi le montant maximum de la somme susceptible d’être mise à la charge de M. X s’élève à 367,50 € ;

26. Attendu que la transformation en communauté urbaine de la communauté d’agglomération Saint-Etienne Métropole entraînait alors une augmentation de la charge de travail de l’agence comptable ; que toutefois il n’est pas contesté que le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense pour 2016 ne faisant pas mention des indemnités horaires pour travaux supplémentaires, le paiement de ces indemnités devait faire l’objet d’un contrôle exhaustif ; qu’eu égard à ces circonstances, il y a lieu d’arrêter cette somme à 300 € ;

Par ces motifs,

DECIDE  :

Article 1 ^er . – Le jugement n° 2020-0008 du 22 septembre 2020 de la chambre régionale des comptes Auvergne-Rhône-Alpes est annulé en ses dispositions relatives à l’existence d’un préjudice financier.

Article 2. – M. X devra s’acquitter, au titre de l’exercice 2016, d’une somme de 300 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Fait et jugé en la Cour des comptes, septième chambre, troisième section. Présents : MM. Jean-Yves BERTUCCI, président de chambre, président de séance, Philippe GEOFFROY, conseiller maître, président de section, Mme Sophie MOATI, présidente de chambre maintenue en activité, MM. Guy DUGUEPEROUX, Patrick BONNAUD et Claude LION, conseillers maîtres.

En présence de Mme Stéphanie MARION, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.