Cour de discipline budgétaire et financière

LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,

siégeant à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant :

Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1 ^er de son livre III relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;

Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles L. 221‑14 et R. 221‑16 ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu la loi n° 83‑634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

Vu la loi n° 84‑53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu le décret n° 2012‑1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le réquisitoire du 30 septembre 2019 par lequel la procureure générale a saisi le Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière de la Commune de Saint-Denis de La Réunion, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑1‑1 du code des juridictions financières ;

Vu la décision du 15 octobre 2019 par laquelle le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a désigné M. Guy Fialon, conseiller maître à la Cour des comptes, en qualité de rapporteur de l’affaire ;

Vu la lettre recommandée de la procureure générale du 13 mai 2020, ensemble l’avis de réception de cette lettre, par laquelle, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑5 du code des juridictions financières, a été mis en cause, au regard des faits de l’espèce, M. Gilbert X..., maire de la commune de Saint-Denis de la Réunion de 1989 à 1994 et de 2008 à 2020 ;

Vu la lettre du 14 janvier 2021 du président de la Cour de discipline budgétaire et financière transmettant au ministère public le dossier de l’affaire après le dépôt du rapport de M. Fialon, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;

Vu la décision du 26 mai 2021 de la procureure générale renvoyant M. X... devant la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;

Vu la lettre recommandée adressée par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X..., le 2 juin 2021, l’avisant qu’il pouvait produire un mémoire en défense dans les conditions prévues à l’article L. 314‑8 du code des juridictions financières et le citant à comparaître le 17 septembre 2021 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble l’avis de réception de cette lettre ;

Vu le mémoire en défense produit le 31 août 2021 par Maître Chevallier dans l’intérêt de M. X... ;

Vu la lettre du 9 septembre 2021 par laquelle le président de la Cour a autorisé, sur sa demande, M. Gilbert X... à ne pas comparaître personnellement à l’audience, en application de l’article R. 314-7 du code des juridictions financières ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu la représentante du ministère public, présentant la décision de renvoi, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;

Entendu la procureure générale en ses réquisitions, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;

Entendu en sa plaidoirie, Maître Chevallier, la défense ayant eu la parole en dernier ;

Après en avoir délibéré ;

Considérant ce qui suit :

Sur la saisine et la compétence de la Cour

1. Aux termes du I de l’article L. 312‑1 du code des juridictions financières, est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière  « (…) c) Tout représentant,administrateur ou agent des autres organismes qui sont soumis (...) au contrôle d’une chambre régionale des comptes (...)   » .

2. Aux termes du II de ce même article, «   (…) ne sont pas justiciables de la Cour à raison des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions (...) les maires (...)   » . Cependant, il est fait exception à cette disposition par l’article L. 312‑2 du code des juridictions financières lorsque  «   (…) les personnes mentionnées (...) ont engagé leur responsabilité propre à l’occasion d’un ordre de réquisition, conformément àl’article L. 233‑1, (ouvre un nouvel onglet)àl’article LO 253‑19 (ouvre un nouvel onglet), àl’article LO 264‑5 (ouvre un nouvel onglet)ou àl’article LO 274‑5 (ouvre un nouvel onglet)et enfreint les dispositions del’article L. 313‑6 (ouvre un nouvel onglet) .  » Cet article L. 313‑6 s’applique à «  Toute personne visée à l’articleL. 312‑1 (ouvre un nouvel onglet)qui, dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé (...). »

3. Par une décision du 26 mai 2021, le ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière a, en application de l’article L. 314‑6 du code de juridictions financières, renvoyé devant la Cour M. Gilbert X..., maire de la commune de Saint-Denis de La Réunion qui, par une décision du 9 décembre 2015, a adressé un ordre de réquisition au comptable public. Retenant que le paiement ainsi requis était dépourvu de tout fondement juridique, avait procuré un avantage injustifié et causé un préjudice à la commune, le ministère public a estimé que M. X... avait engagé sa responsabilité et était passible des sanctions prévues par l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières.

4. La commune de Saint-Denis de La Réunion est soumise au contrôle de la chambre régionale des comptes La Réunion. M. X..., en sa qualité de maire de cette commune, est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière en raison du double fait qu’il a procédé à la réquisition du comptable public dans les conditions rappelées au point précédent et qu’il lui est reproché d’avoir enfreint les dispositions de l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières.

Sur la prescription

5. Aux termes de l’article L. 314‑2 du code des juridictions financières «   La Cour ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre   » . Il en résulte que ne peuvent être valablement poursuivies et sanctionnées dans la présente affaire que les infractions commises moins de cinq ans avant la date à laquelle le président de la Cour des discipline budgétaire et financière a été saisi par réquisitoire de la procureure générale, soit les faits commis depuis le 30 septembre 2014.

Sur les faits, leur qualification juridique et l’imputation des responsabilités

En ce qui concerne la réquisition du comptable public par l’ordonnateur

6. Selon l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique alors en vigueur, «   (…) lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19, le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur. Ce dernier a alors la faculté de requérir par écrit le comptable public de payer. »  Aux termes de l’article L. 1617‑3 du code général des collectivités territoriales : «   lorsque le comptable de la commune, (...) notifie sa décision de suspendre le paiement d’une dépense, le maire (...) peut lui adresser un ordre de réquisition. (...) En cas de réquisition, l’ordonnateur engage sa responsabilité propre (…)   ».

7. Par un mandat collectif émis le 7 décembre 2015, pour un montant de 5 235 871,81 €, le maire de la commune de Saint-Denis de La Réunion a demandé au comptable public de payer la rémunération des agents non titulaires permanents de cette commune pour le mois de décembre 2015. Par un courrier du 9 décembre 2015, le comptable public a informé le maire qu’il suspendait le paiement des compléments de rémunération d’agents non titulaires de catégorie C, inclus dans la somme de 5 235 871,81 €, en faisant valoir que les justifications produites à l’appui du mandat, requises par l’annexe I de l’article D. 1617‑19 du code général des collectivités territoriales, étaient insuffisantes.

8. À la suite de cette suspension du paiement, le maire a adressé le 9 décembre 2015 au comptable public un ordre de réquisition de payer les dépenses en cause et émis un nouveau mandat se substituant au premier ; le comptable public s’y est conformé aussitôt, en application des dispositions de l’article L. 1617‑3 du code général des collectivités territoriales, et après avoir pris en charge le mandat, a payé les sommes prévues par celui-ci, qui incluaient des compléments de rémunération pour le mois de décembre 2015 à 1 812 agents non titulaires de catégorie C de la commune, d’un montant s’élevant à 2 907 705,40 €.

9. En réquisitionnant le comptable de la commune sur le mandat précité, M. X... a, en application de l’article L. 1617‑3 du code général des collectivités territoriales, engagé sa responsabilité propre en lieu et place de celle du comptable public.

En ce qui concerne l’infraction prévue à l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières

S’agissant de la méconnaissance des obligations qui s’imposent à l’ordonnateur au sens de l’article L. 313-6 du code des juridictions financières

10. La rubrique 210223 de l’annexe I de l’article D. 1617‑19 du code général des collectivités territoriales, relative aux primes et indemnités, dispose que leur paiement doit être justifié, d’une part par une décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités et, d’autre part par une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent.

11. M. X... soutient que la délibération du 12 novembre 2008 du conseil municipal de la commune de Saint-Denis tendant à l’amélioration du pouvoir d’achat de ces agents justifiait le paiement en décembre 2015 du complément de rémunération aux agents non titulaires permanents de catégorie C de la commune, et que ce mandat faisait suite à ceux déjà émis les années précédentes. Cette délibération prévoyait d’étendre aux agents non titulaires permanents de catégorie C, le régime indemnitaire des agents titulaires en créant un complément de rémunération qui devait leur être versé « sur la base des primes et indemnités suivantes, dans la limite des taux maximaux : / - l’indemnité d’administration et de technicité (IAT) pour les filières administrative, technique, sanitaire et sociale, culturelle, sportive et animation (décret n° 2002‑61 du 14 janvier 2002) ; / - l’indemnité d’exercice des missions (IEM) pour les filières administrative, technique, sanitaire et sociale, sportive et animation (décret n° 97‑1223 du 26 décembre1997) ; / - l’indemnité de sujétions spéciales (ISS), la prime de service et la prime forfaitaire mensuelle des auxiliaires de puériculture et de soins (décret n° 98‑1057 du 16 novembre 1998).   »

12. Il résulte toutefois de l’instruction, et il n’est d’ailleurs pas sérieusement contesté par M. X..., que les agents non titulaires permanents de catégorie C de la commune ont non seulement perçu les primes et indemnités prévues par cette délibération mais également un « complément de rémunération » correspondant à un « treizième mois de salaire ». Aucune délibération de l’assemblée générale n’a cependant été produite instituant ce complément de rémunération et fixant ses modalités d’attribution et de calcul. De plus, les paiements n’ont pas été appuyés de décisions individuelles du maire de la commune pour chacun des intéressés.

13. Il résulte des points précédents que le versement d’un complément de rémunération aux agents non titulaires permanents de catégorie C, sans respecter les règles applicables en matière de justification de la dépense, constitue une méconnaissance de ses obligations par l’ordonnateur.

S’agissant de l’octroi d’un avantage injustifié au sens de l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières

14. Aux termes du premier alinéa de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 précité : «   Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire   » . Aux termes de l’article 136 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : «   Les agents non titulaires (...) sont régis notamment par les mêmes dispositions que celles auxquelles sont soumis les fonctionnaires en application des articles (...) 20, premier et deuxième alinéas (...) du titre 1er du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales   » . Les agents non titulaires des collectivités territoriales ont ainsi vocation, en application de ces dispositions, à bénéficier d’indemnités pour autant qu’elles aient été instituées par un texte législatif ou réglementaire. Enfin, aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 précitée alors en vigueur : «   L’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d’administration d’un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’État (…)   ».

15. Il appartient donc à l’autorité territoriale de fixer, sous le contrôle du juge, la rémunération des agents non titulaires recrutés sur des emplois pour lesquels une correspondance étroite avec la fonction publique d’État ne peut être trouvée, en prenant en compte, notamment, les fonctions occupées et la qualification de l’agent. Par ailleurs, les collectivités territoriales ne peuvent attribuer à leurs agents titulaires ou non titulaires des rémunérations qui excéderaient celles auxquelles peuvent prétendre des agents de l’Etat occupant des fonctions et ayant des qualifications équivalentes.

16. M. X..., qui ne disposait en sa qualité de maire d’aucun pouvoir propre pour prononcer l’attribution des compléments de rémunération en cause aux agents concernés, n’a produit aucune délibération du conseil municipal justifiant leur versement. En outre, l’attribution, aux agents non titulaires de catégorie C employés par la commune, d’un complément de rémunération s’apparentant à un « treizième mois » méconnaît le principe de parité rappelé au point précédent. Dans ces conditions, ce versement constitue un avantage injustifié.

S’agissant du caractère préjudiciable pour la commune de l’octroi de l’avantage injustifié au sens de l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières

17. Du fait de l’absence de tout fondement légal, le versement du complément de rémunération a causé un préjudice financier à la commune de Saint-Denis à hauteur des sommes versées, soit 2 907 705,40 €. M. X... ne peut utilement se prévaloir, d’une part de ce que cette mesure était d’un coût plus supportable pour la collectivité que celle résultant d’une éventuelle titularisation de l’ensemble des agents de catégorie C concernés et, d’autre part, de ce qu’en adoptant le 25 juin 2016 une nouvelle délibération, la commune aurait mis fin pour l’avenir à de tels versements.

18. L’infraction prévue à l’article L. 313‑6 du code des juridictions financières n’exige pas que l’agent mis en cause ait eu l’intention de procurer à autrui un avantage injustifié ayant causé un préjudice, mais seulement que les décisions prises par cet agent, en méconnaissance de ses obligations, aient abouti à un tel résultat.

19. Il résulte de ce qui précède que M. X..., maire de la commune de Saint-Denis, a enfreint les dispositions L. 313‑6 du code des juridictions financières.

Sur les circonstances

20. Alors même que, depuis la délibération du 12 novembre 2008, la commune versait chaque année un complément de rémunération aux agents non titulaires, le comptable public en a poursuivi le paiement jusqu’à ce qu’il décide d’en suspendre le versement au titre du mois de décembre 2015. Par ailleurs, ce n’est que le 25 février 2016, soit postérieurement à l’ordre de réquisition signé par M. X..., que la cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé que la délibération du 12 novembre 2008 ne pouvait fournir de fondement légal à de tels compléments. Ces deux éléments sont de nature à constituer des circonstances atténuantes.

Sur l’amende

21. Il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de l’espèce en infligeant à M. X... une amende de quatre mille euros.

Sur la publication de l’arrêt

22. Il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française, selon les modalités prévues par les articles L. 221‑14 et R. 221‑16 du code des relations entre le public et l’administration, et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour, en application de l’article L. 313‑15 du code des juridictions financières. Il y a lieu également de mettre en place un lien entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.

ARRÊTE :

Article 1 ^er : M. Gilbert X... est condamné à une amende de 4 000 € (quatre mille euros).

Article 2  : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour. Un lien sera créé entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.

Copie en sera adressée au ministère des Outre-mer.

Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, première section, le 17 septembre deux-mille-vingt-et-un par M. Moscovici, Premier président de la Cour des comptes, président ; MM. Dacosta et Yeznikian, conseillers d’État ; M. Geoffroy et Mme Pittet, conseillers maîtres à la Cour des comptes.

Notifié le 30 septembre 2021.

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce requis de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président de la Cour et la greffière.

Le président,                                                           La greffière,

Pierre MOSCOVICI                                               Isabelle REYT