Chargement en cours…
15 novembre 2021
Cartographie jurisprudentielle
LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,
siégeant à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant :
Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1 er de son livre III relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles L. 221‑14 et R. 221‑16 ;
Vu le code général des collectivités territoriales ;
Vu la loi 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
Vu le décret n° 2012‑1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;
Vu l’arrêté du 24 décembre 2012 portant application des articles 25, 26, 32, 34, 35, 39 et 43 du décret n° 2012‑1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique et énumérant les moyens de règlement des dépenses publiques et les moyens d’encaissement des recettes publiques ;
Vu l’instruction du 22 juillet 2013 relative aux modalités de gestion des moyens de paiement et des activités bancaires du secteur public ;
Vu la communication en date du 29 juin 2018, enregistrée le 9 juillet 2018 au parquet général, ainsi que les communications complémentaires en date du 21 décembre 2018 et du 5 avril 2019, enregistrées au parquet général les 26 décembre 2018 et 11 avril 2019, par lesquelles le procureur financier près la chambre régionale des comptes Île-de-France a informé le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière de l’établissement public de coopération culturelle « Commission du film d’Île-de-France », conformément aux dispositions de l’article L. 314‑1 du code des juridictions financières ;
Vu le réquisitoire du 25 juillet 2019 par lequel la procureure générale a saisi de cette affaire le Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑1‑1 du code des juridictions financières ;
Vu la décision du 2 septembre 2019 par laquelle le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a désigné Mme Audrey Macaud, présidente de tribunal administratif et de cour administrative d’appel, en qualité de rapporteure de l’affaire ;
Vu la lettre recommandée de la procureure générale du 27 janvier 2020, ensemble l’avis de réception de cette lettre, par laquelle, conformément aux dispositions de l’article L. 314‑5 du code des juridictions financières, a été mis en cause, au regard des faits de l’espèce, M. Olivier-René X..., directeur de la Commission du film d’Île-de-France du 17 mars 2004 au 1 er février 2017 ;
Vu la lettre du 26 janvier 2021 du président de la Cour de discipline budgétaire et financière transmettant au ministère public le dossier de l’affaire après le dépôt du rapport de Mme Macaud, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;
Vu la décision du 12 avril 2021 de la procureure générale renvoyant M. X... devant la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l’article L. 314‑6 du code des juridictions financières ;
Vu la lettre recommandée adressée par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X..., le 15 avril 2021, l’avisant qu’il pouvait produire un mémoire en défense dans les conditions prévues à l’article L. 314‑8 du code des juridictions financières et le citant à comparaître le 25 juin 2021 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble l’avis de réception de cette lettre ;
Vu le mémoire en défense produit le 15 juin 2021 par Maître Goutal dans l’intérêt de M. X..., ensemble les pièces à l’appui ;
Vu le courriel du 23 juin 2021 de Maîtres Goutal et Rotivel, conseils de M. X..., sollicitant du président de la Cour de discipline budgétaire et financière le report de l’audience prévue le 25 juin 2021 ;
Vu la lettre du 24 juin 2021 du président de la formation de jugement à Maîtres Goutal et Rotivel accédant à la demande de report de l’audience ;
Vu la lettre recommandée adressée par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X..., le 13 septembre 2021, le citant à comparaître le 22 octobre 2021 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble l’avis de réception de cette lettre ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Entendu le représentant du ministère public, présentant la décision de renvoi, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;
Entendu la procureure générale en ses réquisitions, en application de l’article L. 314‑12 du code des juridictions financières ;
Entendu en sa plaidoirie Maître Goutal, M. X... ayant été invité à présenter ses explications et observations, la défense ayant eu la parole en dernier ;
Après en avoir délibéré ;
Considérant ce qui suit :
Sur la compétence de la Cour
1. En application du b) du I de l’article L. 312‑1 du code des juridictions financières, la Cour de discipline budgétaire et financière est compétente pour connaître des infractions susceptibles d’avoir été commises dans l’exercice de leurs fonctions par « Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics […] » . La Commission du film d’Île-de-France étant un établissement public de coopération culturelle relevant des dispositions du titre III du livre IV de la première partie du code général des collectivités territoriales, il en résulte que le directeur de l’établissement est justiciable de la Cour de discipline budgétaire et financière.
Sur la prescription
2. Aux termes de l’article L. 314‑2 du code des juridictions financières « La Cour ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre » . Il en résulte que ne peuvent être valablement poursuivies et sanctionnées dans la présente affaire que les infractions commises moins de cinq ans avant la date à laquelle ont été déférées au parquet général les communications susvisées du ministère public près la chambre régionale des comptes Île-de-France y faisant référence, soit les faits relatifs aux rémunérations commis depuis le 9 juillet 2013 et les faits relatifs aux paiements par carte « affaires » depuis le 26 décembre 2013.
Sur les faits, leur qualification juridique et l’imputation des responsabilités
En ce qui concerne les compléments de rémunération attribués aux agents de l’établissement
3. La Commission du film d’Île-de-France est un établissement public de coopération culturelle à caractère industriel et commercial régi par les articles L. 1431‑2 et suivants et R. 1431‑1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT).
4. En application des articles L. 1431‑3, L. 1431‑4 et R. 1431‑7 du CGCT, un établissement public de coopération culturelle est administré par son conseil d’administration qui délibère sur toutes les questions relatives au fonctionnement de l’établissement, et notamment sur les créations, transformations et suppressions d’emplois permanents et le règlement intérieur.
5. L’article 8 des statuts de la Commission du film d’Île-de-France dispose que le conseil d’administration « délibère sur toutes les questions relatives au fonctionnement de l’établissement et notamment sur : - les orientations générales de la politique de l’établissement […] ; - le budget et ses modifications ; - les comptes et l’affectation des résultats de l’exercice ; - les créations, transformations et suppressions d’emplois permanents ; […] ; - les conditions générales de passation des contrats, conventions et marchés […]. » Le dernier alinéa de l’article 8 prévoit également que le conseil d’administration « détermine les catégories de contrats, conventions et transactions qui, en raison de leur nature ou du montant financier engagé, doivent lui être soumises pour approbation et celles dont il délègue la responsabilité au directeur ».
6. L’article 10 desdits statuts énumère les missions du directeur de l’établissement qui « assure la direction de l’établissement public de coopération culturelle » . À ce titre, il est notamment « ordonnateur des recettes et des dépenses » , il « prépare le budget et ses décisions modificatives et en assure l’exécution » , il « assure la direction de l’ensemble des services » , il « passe tous actes, contrats et marchés dans les conditions définies par le conseil d’administration » , il « recrute et nomme aux emplois de l’établissement » .
7. Par deux délibérations du 14 juin 2004 et du 5 mars 2007, le conseil d’administration a donné pouvoir au directeur de l’établissement « de passer les actes, contrats et marchés correspondant à l’article 8 des statuts de l’établissement dont le montant unitaire n’excède pas 50 000 euros » (délibération de 2004), puis « 90 000 euros HT » (délibération de 2007).
8. Depuis 2004, tous les agents de l’établissement ont bénéficié chaque année d’une « prime exceptionnelle » versée au mois de décembre, équivalant à un 13 ème et 14 ème mois de salaire. Sur la période non prescrite, le montant total des sommes payées au titre de cette « prime » s’est élevé à 176 666,42 € pour les exercices 2013 à 2016. Aucun des versements effectués à ce titre n’a atteint le plafond de 90 000 €, qu’il s’agisse de la totalité des primes d’une année ou des sommes versées à un même agent au cours de la période.
9. Il ressort de l’instruction que les contrats de travail, modifiés le cas échéant par avenants, des agents de l’établissement, salariés de droit privé, ne prévoyaient ni le versement d’une telle prime annuelle ni le bénéfice d’un 13 ème et 14 ème mois sous forme d’une prime exceptionnelle versée en fin d’année ou à tout autre moment. Les primes étaient versées chaque année, sur simple « attestation » signée par le directeur.
10. Il résulte des dispositions rappelées aux points 5 à 7, qu’en raison du champ d’application très large de ces deux délégations de compétence consenties par le conseil d’administration au directeur, et dès lors que l’octroi de ces primes s’inscrivait dans le cadre des relations contractuelles entre les agents et l’établissement, le directeur était en droit d’accorder ces indemnités aux agents, leurs montants n’excédant pas les limites du plafond prévu par les délibérations précitées.
11. En conséquence, les éléments constitutifs des infractions prévues aux articles L. 313‑3 et L. 313‑4 du code des juridictions financières ne sont pas réunis en l’espèce.
En ce qui concerne les compléments de rémunération attribués au directeur de l’établissement
12. En application de l’article L. 1431‑6 du CGCT, le directeur d’un établissement public de coopération culturelle à caractère industriel et commercial est un agent contractuel de droit public soumis aux dispositions de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. En application de l’article L. 1431‑7 du CGCT, les dispositions du titre III du livre Ier de la troisième partie du CGCT relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes sont applicables aux établissements publics de coopération culturelle. Il en résulte que les droits à rémunération, primes et émoluments du directeur sont explicitement et limitativement fixés par le contrat de droit public conclu entre ce dernier et le président du conseil d’administration, représentant régulièrement l’établissement public, chaque contrat étant visé par le contrôle de légalité.
13. Le contrat du directeur général de l’établissement en date du 18 janvier 2011, visé par le contrôle de légalité le 3 mars 2011, fixe une rémunération mensuelle brute de 7 800 € pour la durée du contrat, jusqu’au 17 février 2014. Le contrat du 4 février 2014, visé par le contrôle de légalité le 5 mars 2014, fixe une rémunération mensuelle brute de 8 318 € pour la durée du contrat, du 18 février 2014 au 17 février 2017. L’article 4 des deux contrats de travail du directeur, en vigueur entre 2013 et 2016, établit une rémunération mensuelle brute fixée à un montant déterminé pour l’exécution du contrat. Aucune stipulation ne prévoit ni d’indexation de la rémunération, ni le bénéfice de primes additionnelles.
14. Il ressort cependant de l’instruction qu’entre 2013 et 2016, le directeur général a bénéficié chaque année de primes « exceptionnelles » versées au mois de décembre, d’un montant fixe équivalant par principe et de façon automatique à deux mois de salaire pour un montant total de 66 718,54 € sur quatre ans. Ces versements étaient effectués sur la base d’une simple attestation signée par le directeur lui-même, à son propre bénéfice.
15. Le fait de s’être octroyé des compléments de rémunération alors que les contrats de travail successifs ne le prévoyaient pas et qu’aucune décision du conseil d’administration de l’établissement n’avait été prise en ce sens, est constitutif des infractions prévues aux articles L. 313‑3 et L. 313‑4 du code des juridictions financières.
16. Ces manquements sont imputables à M. X..., directeur de l’établissement, ordonnateur des recettes et des dépenses qui a signé les « attestations » annuelles ayant justifié le versement des rémunérations litigieuses à son bénéfice.
En ce qui concerne le règlement de dépenses par carte « affaires » dite carte « corporate »
17. En application de l’article 2 de l’arrêté du 24 décembre 2012 susvisé, pris en application des articles 25 et 34 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, les dépenses publiques peuvent être réglées par des cartes de paiement autres qu’une carte bancaire établie au nom d’un agent comptable ou qu’une carte achat, sur autorisation préalable du directeur général des finances publiques.
18. L’établissement, représenté par son directeur, a souscrit le 4 septembre 2008 un contrat avec la société Y... pour bénéficier d’une carte de paiement dite « corporate » ou carte « affaires ». Ce contrat, conclu sans limite de durée, est resté en vigueur jusqu’à sa résiliation par l’établissement début 2017.
19. Il ressort de l’instruction qu’entre 2014 et 2016, l’établissement a réglé, au moyen de cette carte Y..., des dépenses d’un montant total de 176 725,85 €. Contrairement à ce que soutient la défense de M. X..., la décision de renvoi de la procureure générale mentionne explicitement, pour chacune des trois années, les dépenses concernées, soit 77 842,70 € en 2014, 71 457,68 € en 2015 et 27 425,47 € en 2016 et renvoie pour le détail de ces sommes aux pièces jointes 1.16 à 1.17 ; qu’ainsi M. X... était bien en mesure de connaître et de contester ces montants.
20. Il résulte des seules dispositions combinées du décret du 7 novembre 2012 et de l’arrêté du 24 décembre 2012 précités, que l’utilisation de ce type de carte de paiement devait, à compter de l’entrée en vigueur des dispositions réglementaires précitées, être autorisée par le directeur général des finances publiques. Or, il n’est pas contesté que l’établissement ne s’est jamais mis en conformité avec ces nouvelles dispositions qui s’appliquaient au contrat en cours, cette autorisation n’ayant jamais été sollicitée, et alors que l’article 7 du contrat de 2008 prévoyait, avant l’expiration de la période de validité de la carte, la possibilité, pour le titulaire de la carte, d’y renoncer.
21. Il résulte de ce qui précède que les paiements opérés par l’établissement entre 2014 et 2016, à hauteur de 176 725,85 €, au moyen d’une carte « affaires » Y... fonctionnant selon les modalités contractuelles précitées, ont méconnu les règles relatives aux moyens de paiement s’appliquant à l’établissement. Ces faits sont constitutifs de l’infraction prévue à l’article L. 313‑4 du code des juridictions financières.
22. Ces manquements sont imputables à M. X..., directeur de l’établissement, ordonnateur des recettes et des dépenses.
Sur les circonstances
23. M. X... s’est octroyé à lui-même des compléments de rémunération pour un montant significatif représentant plus de 66 000 € entre 2013 et 2016 ce qui constitue un manquement particulièrement grave aux devoirs qui incombent à quiconque participe à la gestion de deniers publics. Ces faits sont de nature à constituer des circonstances aggravantes de responsabilité pour M. X....
Sur l’amende
24. Il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de l’espèce en infligeant à M. X..., une amende de cinq mille euros.
Sur la publication de l’arrêt
25. Il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française, selon les modalités prévues par les articles L. 221‑14 et R. 221‑16 du code des relations entre le public et l’administration, et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour, en application de l’article L. 313‑15 du code des juridictions financières. Il y a lieu également de mettre en place un lien entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.
ARRÊTE :
Article 1 er : M. Olivier-René X... est condamné à une amende de 5 000 € (cinq mille euros).
Article 2 : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française et, sous forme anonymisée, sur le site internet de la Cour. Un lien sera créé entre le site internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.
Copie en sera adressée à la présidente de la région Île-de-France.
Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, seconde section, le 22 octobre deux-mille-vingt-et-un par Mme Vergnet, conseillère maître à la Cour des comptes, présidente ; M. Quencez, conseiller d’État ; Mme Coudurier et M. Miller, conseillers maîtres à la Cour des comptes.
Notifié le 15 novembre 2021.
En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce requis de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par la présidente de la Cour et la greffière.
La présidente, La greffière,
Sylvie VERGNET Isabelle REYT