COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire en date du 18 mars 2021, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la Cour de quatre charges soulevées à l’encontre de Mme X, comptable du Conseil départemental de l’accès au droit (CDAD) du Pas-de-Calais, au titre des exercices 2014 à 2016 et 2018, notifié à l’intéressée le 23 mars 2021 ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable du CDAD du Pas-de-Calais par Mme X, du 1 ^er janvier 2014 au 31 décembre 2018 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code des juridictions financières et notamment son article L. 111-1 ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu les lois et règlements applicables au CDAD du Pas-de-Calais, constitué sous la forme d’un groupement d’intérêt public national, notamment la loi n° 91 467 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, le décret n° 2012-91 du 26 janvier 2012 relatif aux groupements d’intérêt public et la convention constitutive du CDAD du Pas-de-Calais du 15 mai 2013 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’instruction codificatrice, dite M91, portant règlementation financière et comptable des établissements publics nationaux à caractère administratif, dans sa version en vigueur au moment des faits ;

Vu le rapport à fin d’arrêt n° R-2021-1260-1 du 16 novembre 2021 de M. Jérôme-Michel MAIRAL, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 037 de la Procureure générale du 3 février 2022 ;

Vu la note produite, après clôture de l’instruction, par Mme X le 4 février 2022 ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 10 février 2022, M. Jérôme-Michel MAIRAL, conseiller maître, en son rapport, M. Pierre VAN HERZELE, avocat général, en les conclusions du ministère public, les autres parties informées de l’audience n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Jean-Michel CHAMPOMIER, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur le droit applicable aux charges n° 1 et n° 2 relatives à des justifications de soldes

1. Attendu qu’en application du premier alinéa de l’article 60 modifié de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique  » ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics «  se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

2. Attendu qu’aux termes des articles 17,18, 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent  » ; que le comptable public est seul chargé dans le poste comptable qu’il dirige, notamment «  de la tenue de la comptabilité générale  ; […] de la prise en charge des ordres de recouvrer et de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs ; du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ; […]  de la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité  » ;

Sur la charge n° 1 soulevée à l’encontre de Mme X au titre de l’exercice 2018

3. Attendu que par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X au motif qu’au 31 décembre 2018, le bilan du CDAD du Pas-de-Calais comporte une ligne « créances sur l’État » et une ligne « dépenses à régulariser »d’un montant respectif de 5 678,34 € et 37 949,58 €, qui n’aurait pas été justifié par un état récapitulatif détaillé ou tout autre justificatif ; que l’absence de justification de ces soldes, pouvant être constitutive d’un manquant en caisse ou en valeur, serait présomptive d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X à hauteur de 43 627,92 € au titre de l’exercice 2018 ;

Sur le droit applicable

4. Attendu qu’aux termes de l’instruction codificatrice M91 susvisée, le compte 443 « opérations particulières avec l’ État, les collectivités publiques et les organismes internationaux » enregistre « les écritures concernant les produits ou les charges résultant d'avantages accordés ou de sujétions imposées par l'État, les collectivités publiques et les organismes internationaux  » ;

5. Attendu qu’aux termes de la même instruction, le compte transitoire 4728 « autres dépenses à régulariser » enregistre les dépenses «  dont le règlement est différé par la suite d’erreur ou d’insuffisance de justification  » ;

Sur les éléments apportés à décharge par la comptable

6. Attendu que Mme X a transmis, en cours d’instruction, les états de développement de soldes des comptes 443 et 4728 au 31 décembre 2018 ;

Sur les faits

7. Attendu que, s’agissant du compte 443, l’état de développement du solde transmis comporte cinq créances pour un montant total de 5 678,34 €, correspondant au solde figurant au bilan au 31 décembre 2018 ; que si deux des créances concernent des établissements publics, les trois autres ont été émises à l’encontre d’organismes privés ;

8. Attendu que pour le compte 4728, l’état de développement du solde transmis détaille les dépenses en attente imputées à ce compte pour un montant total de 37 949,58 €, égal à celui figurant au bilan au 31 décembre 2018 ; que ces dépenses, qui concernent principalement des prélèvements au bénéfice de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf), des créances de prestataires divers et diverses régularisations de salaires, sont bien des dépenses ordonnancées, mais non réglées en raison d’erreurs ou d’insuffisances de justifications ;

Sur l’existence d’un manquement

9. Attendu que les montants de 5 678,34 € et 37 949,58 € figurant au bilan du CDAD du Pas-de-Calais au 31 décembre 2018 ont été totalement justifiés ; que si trois créances à l’encontre de débiteurs privés ont été imputées à tort au compte 443, cette irrégularité ne peut donner lieu à la mise en jeu de la responsabilité de l’agent comptable, l’erreur d’imputation n’étant pas un grief soulevé par le réquisitoire susvisé ;

10. Attenduqu’il résulte de cequi précède qu’il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de Mme X à raison de la charge n° 1 au titre de de l’exercice 2018 ;

Sur la charge n° 2 soulevée à l’encontre de Mme X au titre de l’exercice 2016

11. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X du fait que les mandats imputés aux comptes d’investissement 2053, 2183 et 21832 représentent un total de 1 956,72 € alors que la balance générale des comptes de l’exercice 2016 fait apparaître un total de 2 586,96 €, soit un écart de 630,24 € auquel ne correspondrait aucun mandat de paiement ; que l’absence de justification de cette somme, pouvant être constitutive d’un manquant en caisse ou en valeur, serait présomptive d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X à hauteur de 630,24 € au titre de l’exercice 2016 ;

Sur les éléments apportés à décharge par la comptable

12. Attendu que Mme X a transmis, en cours d’instruction, une fiche récapitulative des mandats émis en investissement en 2016 à savoir les mandats n° 41 pour 324,98 € ; n° 52 pour 206,21 € ; n° 56 pour 527,38 € ; n° 132 pour 254,79 € ; n° 135 pour 643,36 € et n° 138 pour 630,24 €, soit un montant total de 2 586,96 € ;

13. Attendu que Mme X fait valoir que le montant total de 2 586,96 € de la fiche récapitulative est égal à celui figurant à la balance générale des comptes et au bilan ; qu’elle reconnaît que le mandat n° 48 de 213,66 € a fait l’objet d’une imputation erronée en investissement (compte 21832) alors qu’il relève du compte de charges 6257, mais que le bordereau qui reprend ledit mandat indique une imputation correcte de ce dernier ; qu’une copie de ces pièces a été transmise à l’appui de la réponse ;

Sur l’existence d’un manquement

14. Attendu que le montant de 2 586,96 € figurant à la balance générale des comptes de l’exercice 2016 a été totalement justifié par la production des mandats correspondants ; que l’erreur affectant l’un de ces mandats, imputé à tort en investissement, est sans incidence sur la justification des opérations ;qu’il n’y a donc pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de Mme X à raison de la charge n° 2 au titre de l’exercice 2016 ;

Sur le droit applicable aux charges n° 3 et 4 relatives à des dépenses

15. Attendu qu’en application de l’article 60 modifié de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée, «  les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables […] du paiement des dépenses  » ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics «  se trouve engagée dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée  » ;

16. Attendu qu’au terme des articles 17 et 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent  » ; que les comptables publics sont seuls chargés «  de la prise en charge des ordres […] de payer qui [leur] sont remis par les ordonnateurs ; […] du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative  » ; qu’aux termes de l’article 19 de ce même décret, les comptables sont notamment tenus d’exercer le contrôle «  de l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; […] ;de la validité de la dette et du caractère libératoire du paiement » ; qu’aux termes de l’article 20 de ce même décret, le contrôle de la validité de la dette porte notamment sur la certification du service fait, l’exactitude de la liquidation, la production des pièces justificatives, l’application des règles de prescription et de déchéance ;

17. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, «  lorsque […] le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur  » ; qu’aux termes de l’article 50, «  les opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie doivent être justifiées par des pièces prévues dans des nomenclatures établies […] par arrêté du ministre chargé du budget […]. Lorsqu’une opération de dépense n’a pas été prévue par une nomenclature mentionnée ci-dessus, doivent être produites des pièces justificatives permettant au comptable d’opérer les contrôles mentionnés aux articles 19 et 20  » ;

Sur la charge n° 3 soulevée à l’encontre de Mme X au titre des exercices 2014, 2015, 2016 et 2018

18. Attendu que par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X du fait qu’au cours des exercices 2014, 2015, 2016 et 2018, diverses dépenses ont été imputées en investissement alors que, eu égard à leur nature, elles relèveraient de dépenses de fonctionnement ; que le total des sommes concernées s’élève à 3 432,10 €, dont 1 492,98 € en 2014 (sept mandats), 1 586,89 € en 2015 (quatre mandats), 206,21 € en 2016 (un mandat) et 146,02 € en 2018 (trois mandats) ; que les paiements ainsi effectués sans vérifier si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature applicable avaient été fournies ni si ces pièces étaient complètes, précises et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée seraient présomptifs d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X à hauteur de 3 432,10 € au titre des exercices 2014, 2015, 2016 et 2018, pour défaut de contrôle de l’exacte imputation des dépenses ;

Sur le droit applicable

19. Attendu que les groupements d’intérêt public qui n’ont pas opté pour les règles budgétaires et comptables des collectivités territoriales, ce qui est le cas du CDAD du Pas-de-Calais, doivent appliquer les dispositions des titres I et III du décret du 7 novembre 2012 susvisé, dont notamment celles de l’article 178 selon lesquelles «  les crédits inscrits au budget sont présentés sous la forme de trois enveloppes regroupant 1° les dépenses de personnel[…] 2° les dépenses de fonctionnement et d’intervention ; 3° Les dépenses d’investissement  », avec la possibilité, «  surdécision de l’organe délibérant  », d’une enveloppe distincte pour les dépenses d’intervention ;

20. Attendu, cependant, que le CDAD du Pas-de-Calais a adopté une autre présentation en distinguant, comme le prévoit l’article 10 de sa convention constitutive du 15 mai 2013 susvisée, «  d’une part, les « crédits destinés au fonctionnement du groupement, et d’autre part,[…] ceux destinés à la réalisation du programme d’actions d’aide à l’accès au droit  » ; qu’ainsi les règles de spécialité applicables emportent une distinction non pas entre fonctionnement et investissement, mais entre crédits destinés en propre au CDAD et crédits d’intervention directement affectés aux actions d’aide à l’accès au droit ;

Sur les faits

21. Attendu que, parmi les mandats visés au réquisitoire tous imputés en investissement, seuls les mandats n° 143, 147 et 149, pris en charge au cours de l’exercice 2015 pour un montant global de 1 374,84 €, concernent l’achat de fournitures diverses relatives à un point d’accès au droit, et entrent donc dans la catégorie des dépenses d’intervention ; que tous les autres mandats pris en charge concernent des dépenses destinées en propre au CDAD du Pas-de-Calais ;

Sur l’existence d’un manquement

22. Attendu, ainsi que le reconnaissent les conclusions de la Procureure générale susvisées, que le non-respect de la distinction entre dépenses d’intervention et dépenses destinées en propre au CDAD du Pas-de-Calais ne correspond pas au grief soulevé par le réquisitoire, lequel ne traite que de la distinction entre dépenses d’investissement et dépenses de fonctionnement ; que le ministère public a le monopole des poursuites et qu’il n’appartient pas au juge de soulever de lui-même un grief nouveau ;

23. Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de Mme X à raison de la charge n° 3 au titre des exercices 2014, 2015, 2016 et 2018 ;

Sur la charge n° 4 soulevée à l’encontre de Mme X au titre de l’exercice 2015

24. Attendu que par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X du fait que le mandat n° 2015-4 émis le 15 janvier 2015 et imputé au compte 21832 pour un montant de 928 €, n’aurait pas été appuyé de pièces justificatives ; que le paiement ainsi effectué sans vérifier si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable avaient été fournies ni si ces pièces étaient complètes, précise et cohérentes au regard de la nature de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée, serait présomptif d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X à hauteur de 928 € au titre de l’exercice 2015, pour défaut de contrôle de la production des pièces justificatives ;

Sur les éléments apportés à décharge par la comptable

25. Attendu qu’après la clôture de l’instruction, par note du 4 février 2022 susvisée, Mme X a produit des justifications à l’appui du mandat n° 2015-4 émis le 15 janvier 2015 ; que ces justifications consistent en une facture émise le 18 décembre 2014 par un fournisseur à l’encontre du CDAD du Pas-de-Calais pour un montant de 928 €, et revêtue de la mention du service fait en date du 15 janvier 2015 et du numéro du mandat correspondant (n° 2015-4) ;

Sur l’existence d’un manquement

26. Attendu la dépense visée par le réquisitoire était justifiée par la pièce produite par la comptable ; qu’il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de Mme X à raison de la charge n° 4 au titre de l’exercice 2018 ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Au titre de l’exercice 2014 (charge n° 3)

Article 1 ^er . – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 3.

Au titre de l’exercice 2015 (charges n° 3 et n° 4)

Article 2. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 3.

Article 3. –Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 4.

Au titre de l’exercice 2016 (charges n° 2 et n° 3)

Article 4. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 2.

Article 5. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 3.

Au titre de l’exercice 2018 (charges n°1 et n° 3)

Article 6. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 1.

Article 7. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 3.

Décharge

Article 8. – Mme X est déchargée de sa gestion pour la période du 1 ^er janvier 2014 au 31 décembre 2016 et pour la période du 1 ^er janvier au 31 décembre 2018.

Fait et jugé par Mme Michèle COUDURIER, présidente de section, présidente de la formation ; MM. Gilles MILLER, Jacques BASSET, Patrick SITBON et Jean-Michel CHAMPOMIER, conseillers maîtres.

En présence de Mme Nadine BESSON, greffière de séance.

Rectifié le 21 mars 2022

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.