COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 29 novembre 2021 au greffe de la chambre régionale des comptes Île-de-France, par laquelle Mme X, comptable de la commune d’Arcueil, a élevé appel du jugement n° 2021-0032 J du 24 septembre 2021 de ladite chambre régionale des comptes qui, au titre de sa charge n° 2, l’a constituée débitrice envers la commune d’Arcueil de la somme de 813 009,72 € augmentée des intérêts de droit à compter du 3 mars 2020, pour avoir payé au cours de l’exercice 2017 une «  prime annuelle  » aux agents de la commune en méconnaissant ses obligations de contrôle de la validité de la dépense, notamment celles relatives au contrôle des pièces justificatives et de l’exactitude de la liquidation ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et, notamment, le réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale des comptes Île-de-France n° 2020-0043 du 25 février 2020 ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et notamment ses articles 87, 88 et 111 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport de M. Jérôme-Michel MAIRAL, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 346 du 8 juillet 2022 ;

Entendu lors de l’audience publique du 12 juillet 2022 M. MAIRAL, conseiller maître, en son rapport, M. Pierre VAN HERZELE, avocat général, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Claude LION, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu qu’au titre de la charge n° 2 du jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Île-de-France a constitué Mme X débitrice de la somme de 813 009,72 € augmentée des intérêts de droit pour avoir manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dépense, notamment celles relatives au contrôle des pièces justificatives et de l’exactitude de la liquidation ;

2. Attendu que, selon les premiers juges, Mme X a, au cours de l’exercice 2017, payé aux agents de la commune une «  prime annuelle  » constitutive d’un avantage collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée, sur la base d’une délibération du conseil municipal en date du 5 avril 1985 qui n’établirait pas le caractère pérenne de la prime et ne permettrait pas d’en connaître le montant et les modalités de versement ; que les pièces antérieures à la loi de 1984 précitée fournies par la comptable au cours de l’instruction n’éclairaient pas suffisamment cette délibération ; qu’il s’ensuivrait qu’en payant les sommes en litige sans disposer d’une délibération prévoyant le versement de la prime annuelle en 2017 et en fixant le montant et les conditions d’attribution, et sans disposer des décisions d’attribution individuelles, Mme X aurait manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dépense, notamment celles relatives au contrôle des pièces justificatives et de l’exactitude de la liquidation ; qu’en l’absence de la délibération instituant cette indemnité et en fixant le taux et des arrêtés définissant les montants individuels, les paiements en cause auraient été dépourvus du fondement juridique dont il appartenait à la comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature ; qu’ainsi les dépenses afférentes auraient été indues et qu’elles auraient causé un préjudice financier à la commune ;

3. Attendu que l’appelante demande l’infirmation du jugement de la chambre régionale des comptes Île-de-France en ce qu’il a retenu un manquement ayant causé un préjudice ;

Sur le fond

4. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée, «  Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière[…]de dépenses[…]dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique  », et «  La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors[…]qu’une dépense a été irrégulièrement payée  » ; qu’aux termes du VI de l’article 60 de la même loi, «  Lorsque le manquement du comptable[…]a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné[…] , le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante  » ; qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la même loi, «  Les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics  » ;

5. Attendu que pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que les manquements du comptable à ses obligations de contrôle des pièces justificatives requises ou de la certification du service fait, doivent être regardés comme n’ayant, en principe, pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence, que l’ordonnateur a voulu l’exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait ;

Sur l’existence d’un fondement juridique à la dépense

6. Attendu que dans sa requête susvisée, la comptable, qui ne conteste pas le manquement, remet en cause le caractère préjudiciel en tout ou en partie de celui-ci ; qu’elle fait valoir qu’en considérant que la délibération de 1985 ne constituait pas le fondement juridique de la dépense en ce qu’elle ne semblerait pas pérenne, la chambre régionale des comptes Île-de-France a commis une erreur de droit ; qu’elle soutient que l’examen de cette délibération montre qu’elle satisfait à l’obligation faite aux collectivités territoriales d’inclure dans leur ordonnancement juridique le principe de paiement direct des avantages collectivement acquis avant l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ; que cette délibération instituait l’indemnité litigieuse en prévoyant l’imputation au budget communal de la subvention auparavant versée au comité des œuvres sociales et en fixant un taux à 100 % au moyen d’un montant à valeur unique ; que la délibération précitée du 5 avril 1985 respectait ainsi les principes posés par la loi du 26 janvier 1984, et notamment son article 111 ;

7. Attendu que la requérante fait en outre valoir qu’en tant que décision exécutoire du conseil municipal, la délibération litigieuse s’imposait au comptable qui ne pouvait en contester la légalité interne ; que, contrairement à ce qu’affirme le jugement attaqué, elle avait un caractère pérenne, ce qui la rendait applicable à l’exercice 2017 ; qu’à cet égard, tous les documents antérieurs à 1985 qu’elle a transmis à la juridiction de première instance attestent la volonté communale de pérenniser, comme la loi l’y autorisait, le paiement sur le budget général de la prime annuelle en cause ; que rien ne permettait raisonnablement d’estimer que cette délibération ne valait que pour 1985 ;

8. Attendu à cet égard que la délibération du 5 avril 1985 manifeste clairement la volonté du conseil municipal d’imputer au budget communal la prime annuelle antérieurement versée par l’intermédiaire du comité des œuvres sociales ; qu’elle fixe l’ensemble des modalités techniques en permettant le versement ; qu’aucune de ses dispositions générales ne limite expressément l’octroi de la prime à l’exercice 1985 ; que son article 4, qui fixe le montant de la prime pour l’année 1985, ne peut davantage être considéré comme limitant à une seule année la décision du conseil municipal ; qu’ainsi, le caractère pérenne de la délibération du 5 avril 1985, qui fonde la dépense en son principe, ne saurait être contesté ;

9. Attendu que la prime annuelle objet de la délibération du 5 avril 1985 a été depuis lors versée de façon continue ; que ces versements manifestent la volonté des ordonnateurs successifs de la commune d’en faire bénéficier les agents de la commune ; que par ailleurs, aucun élément du dossier n’établit une absence de service fait pour les paiements réalisés en 2017 ;

10. Attendu, dès lors, que le jugement entrepris est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il affirme que le paiement de la prime annuelle, en 2017, était dépourvu de fondement juridique «  en l’absence de délibération instituant cette indemnité  » ; qu’il y a lieu en conséquence d’infirmer le jugement sur ce point ; qu’en raison de l’effet dévolutif de l’appel, il y a lieu de statuer sur l’existence et le montant du préjudice subi par la commune ;

Sur l’évaluation du préjudice

11. Attendu que la délibération du 5 avril 1985 avait fixé le taux plein de la prime à 3 400 F, soit 518,32 € ; qu’en 2017, le taux plein servi s’élevait à 1 480,30 € ;

12. Attendu que la requérante fait valoir que l’organe délibérant de la commune aurait eu l’intention de faire évoluer le quantum annuel de la prime malgré l’absence de clause de revalorisation dans la délibération du 5 avril 1985 ; qu’elle cite à cet égard une réponse du ministre de l’intérieur à la question écrite d’un sénateur selon laquelle «  le montant global de ces compléments de rémunération doit être maintenu. Il peut varier suivant l’évolution des effectifs et être revalorisé dans les limites de l’évolution des salaires de la fonction publique  » ; qu’elle émet l’hypothèse que la prime en litige aurait effectivement été revalorisée sur la base de l’évolution du point d’indice de la fonction publique ;

13. Attendu toutefois que la délibération du 5 avril 1985 ne contient aucune clause de revalorisation du montant de la prime annuelle et qu’en l’absence de délibération modificative ultérieure, la part des primes versées en 2017 qui excède le montant individuel fixé en 1985 est dépourvue de base juridique ; qu’en conséquence, les paiements correspondants à cette part sont indus et constitutifs d’un préjudice imputable au défaut de contrôle de la comptable ;

14. Attendu ainsi que le montant du préjudice ressort à la somme des différences, pour chaque agent, entre l’indemnité servie et celle qui était due en application de la délibération, soit, selon l’instruction, 499 927,88 € ; qu’il y a donc lieu de constituer Mme X débitrice envers la commune pour la somme de 499 927,88 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 3 mars 2020, date de notification du réquisitoire susvisé ;

15. Attendu que la chambre régionale des comptes Île-de-France a regroupé en une somme unique l’ensemble des débets qu’elle a prononcés ; que ce regroupement n’a pas été contesté ; qu’il y a donc lieu de faire masse du débet de 499 927,88 € précité et des débets mis à la charge de Mme X au titre des charges n° 1, n° 3 et n° 4 du jugement entrepris ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er . – Le jugement n° 2021-0032 J du 24 septembre 2021 de la chambre régionale des comptes Île-de-France est infirmé en tant qu’il a constitué Mme X débitrice envers la commune d’Arcueil, pour la somme de 813 009,72 € (exercice 2017), au titre de la charge n° 2.

Article 2. – Mme X est constituée débitrice envers la commune d’Arcueil, pour la somme de 499 927,88 € au titre de la charge n° 2 pour l’exercice 2017, augmentée des intérêts de droit à compter du 3 mars 2020.

Article 3. – Il y a lieu de regrouper en une somme unique le débet prévu à l’article précédent et ceux mis à la charge de Mme X par le jugement entrepris, au titre des charges n° 1, n° 3 et n° 4.

Fait et jugé par M. Jean-Yves BERTUCCI, président de chambre, président de la formation ; MM. Philippe GEOFFROY, Gilles MILLER et Claude LION, conseillers maîtres.

En présence de Mme Carole H’SOILI, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.