COUR DES COMPTES — Chambres réunies

La Cour,

Vu la décision n° 439427 du 16 février 2022 par laquelle Conseil d’État a annulé l’arrêt n° S2019-3160 du 13 janvier 2020 de la Cour des comptes en tant qu’il a constitué, pour ce qui concerne la charge n° 2, Mme X, agent comptable de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), débitrice au titre des exercices 2013 et 2014, jusqu’au 31 août, de la somme totale de 1 978 835,84 € et Mme Y, agent comptable dudit établissement public, débitrice au titre des exercices 2014, à compter du 1 ^er septembre, à 2017, de la somme totale de 5 243 216,47 €, augmentées des intérêts de droit ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et notamment le réquisitoire du Procureur général près la Cour des comptes n° 2019-9 du 3 mai 2019 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 92-681 du 20 juillet 1992 relatif aux régies de recettes et aux régies d’avance des organismes publics ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’arrêté du premier président de la Cour des comptes n° 21-734 du 8 décembre 2021 constituant, pour l’année judiciaire 2022, les formations plénière et retreinte des chambres réunies ;

Vu la décision du 5 avril 2022 du président des chambres réunies en formation restreinte, désignant M. Yves ROLLAND, conseiller maître, rapporteur de la présente affaire ;

Vu le rapport n° R-2022-0514-1 de M. ROLLAND, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n°339 de la Procureure générale du 5 juillet 2022 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 12 juillet 2022, M. ROLLAND, conseiller maître en son rapport, M. Pierre VAN HERZELE, avocat général, en les conclusions du ministère public, les autres parties informées de l’audience n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Daniel-Georges COURTOIS, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que par la décision du 16 février 2022 susvisée, le Conseil d’État a renvoyé l’affaire devant la Cour ; qu’aux termes de l’article R. 112-43, paragraphe 5, du code des juridictions financières susvisé, «  Les chambres réunies statuant en formation restreinte […] statuent sur les affaires renvoyées devant la Cour après cassation  » ; que, dès lors la Cour, statuant en formation restreinte des chambres réunies, est compétente pour statuer sur ce dossier en l’état de la procédure ;

2. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur général près la Cour des comptes relève qu’au cours des exercices 2013 à 2017, les régisseurs d’avance auprès des représentants de l’OFII au Maroc et en Tunisie auraient procédé au paiement de frais de transport par avion à partir du Maroc et de la Tunisie vers la France de travailleurs saisonniers marocains et tunisiens primo-arrivants alors que les décisions institutives de ces deux régies n’auraient prévu la possibilité de procéder à de tels paiements qu’à compter du 12 septembre 2018 ; que les paiements réalisés à ce titre auraient été de 7 436 047,70 € sur la période 2013-2017 ; que, rappelant qu’en application du III de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée la responsabilité pécuniaire des comptables publics s’étend «  aux opérations […] des régisseurs et dans la limite des contrôles qu’ils sont tenus d’exercer, aux opérations des comptables publics et des correspondants centralisés dans leur comptabilité ainsi qu’aux actes des comptables de fait, s’ils ont eu connaissance de ces actes et ne les ont pas signalés à leurs supérieurs hiérarchiques  », le Procureur général a considéré que l’intégration dans la comptabilité de l’OFII de paiements irrégulièrement exécutés par les régisseurs constituerait un manquement de l’agent comptable à son obligation de contrôle des opérations réalisées pour son compte et qu’ainsi le défaut de contrôle de la validité de la dette lors de la reconstitution d’avances des régies du Maroc et de la Tunisie serait présomptif d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X et de Mme Y à hauteur de 7 436 047,70 € au titre des exercices 2013 à 2017 ;

Sur le droit applicable

3. Attendu qu’aux termes de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics se trouve engagée dès lors notamment qu’une dépense a été irrégulièrement payée et qu’aux termes du III du même article, «  Cette responsabilité s’étend aux opérations […] des régisseurs […]  » ;

4. Attendu que les contrôles mis à la charge des comptables publics en matière de dépenses sont fixés par les articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé ; que le 2° de l’article 19 de ce décret dispose que le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : «  2° S’agissant des ordres de payer : / a) De la qualité de l’ordonnateur ; / b) De l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; / c) De la disponibilité des crédits ; / d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 ; / e) Du caractère libératoire du paiement  » ; que le 4° de l’article 20 de ce décret, dans sa version applicable, prévoit que le comptable public, au titre de son contrôle sur la validité de la dette, contrôle la production des pièces justificatives et qu’aux termes de l’article 50 du même décret : «  Les opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie doivent être justifiées par des pièces prévues dans des nomenclatures établies, pour chaque catégorie de personnes morales mentionnées à l’article 1er, par arrêté du ministre chargé du budget[…]. Lorsqu’une opération de dépense n’a pas été prévue par une nomenclature mentionnée ci-dessus, doivent être produites des pièces justificatives permettant au comptable d’opérer les contrôles mentionnés aux articles 19 et 20  » ; qu’enfin, aux termes de l’article 38 du même décret : «  Sans préjudice des dispositions prévues par le code général des collectivités territoriales et par le code de la santé publique, lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur. […]  » ;

5. Attendu que l’article 10 du décret du 20 juillet 1992 susvisé dans sa version antérieure à 2019 disposait que : «  Sauf dérogation accordée par le ministre du budget, peuvent être payés par l’intermédiaire d’une régie : / 1. Les dépenses de matériel et de fonctionnement, dans la limite d’un montant fixé par arrêté du ministre du budget ; / 2. La rémunération des personnels payés sur une base horaire ou à la vacation, y compris les charges sociales y afférentes, dès lors que ces rémunérations n’entrent pas dans le champ d’application du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; / 3. Les secours urgents et exceptionnels ; / 4. Les frais de mission et de stage, y compris les avances sur ces frais ; / 5. Pour les opérations à l’étranger, toute autre dépense nécessaire au bon fonctionnement du service situé à l’étranger dans des conditions qui seront prévues par voie d’arrêté interministériel ; […]  » ;

6. Attendu que l’arrêté du 25 août 2005 habilitant le directeur de l’OFII à instituer des régies d’avance et des régies de recettes prévoit dans son article 1 ^er que peuvent être payées par l’intermédiaire de ces régies «  les dépenses de toute nature liées […] aux missions […] confiées à l’établissement dans la limite d’un montant par opération fixé par la décision de création de chaque régie  » ; que l’article 6 alinéa 3 de chacune des deux décisions créant les régies du Maroc et de la Tunisie était ainsi libellé au moment des paiements : «  les dépenses de toute nature liées à l’aide au retour dans le pays d’origine ou aux missions d’assistance humanitaire ou autres confiées à l’établissement dans la limite d’un montant limité à 10 000 € par opération  » ;

Sur les faits

7. Attendu qu’il est fait grief aux deux agents comptables de l’OFII d’avoir intégré dans la comptabilité de l’OFII des dépenses effectuées par les régisseurs qui n’auraient pas été autorisées par les décisions institutives de leurs régies avant le 12 septembre 2018, à savoir de frais de transport par avion à partir du Maroc et de la Tunisie vers la France de travailleurs saisonniers marocains et tunisiens primo-arrivants pour un montant global de 7 436 047,70 € sur la période 2013-2017 ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par le directeur général de l’OFII

8. Attendu que les agents comptables font valoir que la prise en charge, entre 2013 et 2017, des frais de transport, jusqu’à la France, des travailleurs saisonniers marocains et tunisiens s’inscrivaient dans le cadre des missions dévolues à l’OFII comme aux établissements précédents (Office national d’immigration (ONI), Office des migrations internationales (OMI), Agence nationale de l’accueil des étrangers et des migrations (ANAEM), afin de soutenir la filière agricole, depuis la signature des conventions de main d’œuvre internationales, d’une part entre le Maroc et la France en date du 1 ^er juin 1963 et d’autre part entre la Tunisie et la France en date du 9 août 1963 ;

9. Attendu que le directeur général de l’OFII indique que les dépenses litigieuses se rapportent aux missions de l’établissement public ; que, si les textes instituant les régies d’avance mentionnent seulement la prise en charge des frais de transport des travailleurs saisonniers marocains et tunisiens à partir de leur entrée sur le territoire français, la mention « autres dépenses » qui y figure autorise le paiement par les régisseurs d’avance des dépenses litigieuses ;

Sur l’existence d’un manquement

10. Attendu que, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; que si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité ;

11. Attendu, au cas d’espèce, que l’article 6 des décisions institutives des deux régies en vigueur durant la période au cours de laquelle ces paiements ont été effectués, dont les dispositions sont rappelées au point 6 ci-dessus, était rédigé d’une façon qui n’interdisait pas la prise en charge des frais de transport entre le Maroc ou la Tunisie et la France des travailleurs saisonniers de ces deux pays ; que le fait qu’en septembre 2018 les décisions institutives des deux régies aient été modifiées pour mentionner expressément que de telles dépenses étaient susceptibles d’être payées par les régisseurs, ne permettait pas d’en inférer qu’elles aient été précédemment interdites ;

12. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que les deux agents comptables n’ont commis aucun manquement en intégrant dans la comptabilité de l’OFII les paiements effectués par les régisseurs des régies du Maroc et de Tunisie objets de la charge n° 2 du réquisitoire susvisé ; qu’il y a donc lieu de prononcer un non-lieu au titre de cette charge au bénéfice de Mmes X et Y ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne Mme X

Au titre des exercices 2013 et 2014, au 31 août (charge n° 2)

Article 1 ^er . – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de Mme X au titre de la charge n° 2.

En ce qui concerne Mme Y

Au titre des exercices 2014, du 1 ^er septembre, à 2017

Article 2. – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de Mme Y au titre de la charge n° 2.

Fait et jugé par M. Gilles ANDRÉANI, président de chambre, président de la formation ; MM. Daniel-Georges COURTOIS, Philippe GEOFFROY, Gilles MILLER, Jacques BASSET, David APPIA, conseillers maîtres.

En présence de Mme Vanessa VERNIZEAU, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judicaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi le présent arrêt a été signé par :

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.