COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2016-25 RQ-GF du 25 mars 2016 par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la Cour d’éléments présomptifs de gestion de fait des deniers de l’Institut d’études politiques (IEP) d’Aix-en-Provence , réquisitoire visant MM. X et Y, respectivement directeur de l’établissement et enseignant vacataire au moment des faits, et notifié le 9 mai 2016 à M. X et au directeur en fonction de l’IEP et le 18 juin 2016 à M. Y ;

Vu le réquisitoire supplétif n° 2016-51 RQ-GF du 5 septembre 2016 par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la Cour de faits complémentaires, réquisitoire visant M. X et l’Institut supérieur d’intelligence sociale (ISIS) et notifié le 4 octobre 2016 aux directeurs en fonction de l’ISIS et de l’IEP, le 5 octobre 2016 à M. X, le 11 octobre 2016 à M. Z, directeur de l’ISIS au moment des faits, et le 24 avril 2018 à M. Y ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu l’article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, successivement en vigueur au moment des faits ;

Vu le décret n° 89-902 du 18 décembre 1989 relatif aux instituts d’études politiques dotés d’un statut d’établissement public administratif rattachés à une université ou à une communauté d’universités et établissements ;

Vu le rapport n° R-2022-0632-1 à fin d’arrêt de M. Philippe GEOFFROY, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 452 de la Procureure générale du 16 septembre 2022 ;

Vu les pièces du dossier ;

Vu les observations transmises par M. X après clôture de l’instruction le 25 août 2022 ;

Entendu lors de l’audience publique du 22 septembre 2022, M. GEOFFROY, conseiller maître, en son rapport, M. Benoît GUERIN, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. Y, Maître Romain KAIL, représentant le directeur de l’IEP d’Aix-en-Provence, et Maître Christophe BASS, représentant l’ISIS, ayant eu la parole en dernier, et les autres parties informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Patrick SITBON, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la qualification de la Cour des comptes

1. Attendu que par un référé du 23 décembre 2016, relatif aux instituts d’études politiques en région, la Cour des comptes a formulé des observations de gestion relatives notamment, à la «  signature de conventions d’enseignement avec des organismes privés et parapublics, à Aix-en-Provence, passées dans des conditions irrégulières  » ; que ce référé a été rendu public par sa mise en ligne sur le site de la Cour des comptes le 13 mars 2017 ;

2. Attendu que, ainsi que le rappellent les conclusions de la Procureure générale susvisées, les faits évoqués par ledit référé en ce qui concerne l’IEP d’Aix-en-Provence sont mentionnés en des termes généraux, qu’aucune indication n’est donnée quant à la nature des irrégularités et qu’aucune allusion n’est faite à une présomption de gestion de fait des deniers publics ;

3. Attendu que le référé précité ne constitue en rien un préjugement et qu’en conséquence, la Cour des comptes n’est pas disqualifiée pour statuer sur les suites à donner aux deux réquisitoires susvisés ;

Sur le droit applicable aux deux réquisitoires

4. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  Outre la responsabilité attachée à leur qualité d’agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d’un comptable public  » ;

5. Attendu qu’aux termes du XI du même article, «  Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d’un comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d’un poste comptable ou dépendant d’un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés. / Il en est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu de la réglementation en vigueur  » ;

Sur le réquisitoire introductif n° 2016-25 RQ-GF du 25 mars 2016

6. Attendu qu’en substance, selon le réquisitoire introductif, dans le cadre de prestations de formation continue, des deniers de l’IEP d’Aix-en-Provence auraient été perçus et conservés par le Centre de formation à l’intelligence économique et sociale (CFIES), entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée constituée par M. Y, alors que la convention passée avec ce tiers ne le prévoyait pas ; que ces éléments pourraient être constitutifs de gestion de fait ;

Sur les faits

7. Attendu que le dispositif initialement mis en place a été partiellement formalisé par une convention conclue le 2 septembre 2010 entre le CFIES, représenté par M. Y, et l’IEP d’Aix-en-Provence, représenté par son directeur ; que cette convention, applicable à l’année universitaire 2010-2011, prévoyait la participation de M. Y, par ailleurs enseignant vacataire à l’IEP, à la mise en place et à la gestion d’une formation continue sanctionnée par la délivrance d’un «  certificat d’intelligence sociale  » ; que les services à rendre par M. Y, par l’intermédiaire du CFIES, n’étaient pas stipulés par écrit ; que la convention prévoyait expressément que le CFIES devait verser à l’IEP 5 812 € par stagiaire de la formation continue ;

8. Attendu que ce dispositif prévoyait également, quoique de façon non formalisée par un écrit, que le CFIES devait émettre des factures à l’encontre des clients et encaisser des montants par stagiaire de 7 312 €, dont 1 500 € lui resteraient acquis ;

9. Attendu que la formation prévue a bien eu lieu ; que les clients ont été, d’une part, les employeurs de certains stagiaires et, d’autre part, deux organismes paritaires collecteurs agrées (OPCA) : l’Association de développement des formations des industries de la métallurgie (ADEFIM) des Bouches-du-Rhône et le Fonds de gestion des congés individuels de formation (FONGECIF) Nord Pas-de-Calais ;

10. Attendu que le volet financier du dispositif n’a connu qu’une mise en œuvre partielle, la convention précitée ayant été informellement dénoncée par l’IEP en octobre 2011 ; que cette dénonciation a été suivie d’un accord transactionnel, lui aussi informel, avec M.  Y , selon lequel le CFIES ne recouvrerait pas les montants dus par les employeurs, mais conserverait, à titre de dédommagement, l’intégralité de ceux déjà versés ou devant l’être par les deux OPCA ; que l’IEP a donc émis de nouvelles factures à l’encontre des employeurs redevables et a encaissé directement les fonds correspondants ; qu’en contrepartie, le CFIES a conservé les montants qui lui avaient déjà été virés par les deux OPCA et que les chèques émis par ceux-ci, qui étaient en possession de l’IEP, ont été remis le 9 mars 2012 au CFIES, qui les a encaissés ; qu’ainsi, la somme de 14 364 € mentionnée par le réquisitoire a bien été perçue par le CFIES ;

Sur les éléments apportés à décharge par les personnes mises en cause

11. Attendu qu’en substance les personnes mises en cause, après avoir rappelé les faits, font valoir que la perception de fonds par le CFIES dans le cadre de la formation en intelligence sociale s’est limitée aux sommes payées par les deux OPCA ;

12. Attendu qu’elles dénient aux sommes perçues le caractère de recettes publiques, compte tenu de l’existence de prestations assurées par le CFIES ; qu’elles soulignent qu’en toute hypothèse la convention incriminée se suffisait à elle-même, puisqu’elle prévoyait implicitement, mais nécessairement, la possibilité pour le CFIES d’encaisser les sommes en cause auprès des clients ; que ces sommes étaient fixées librement, en application de la liberté commerciale ; qu’elles font valoir que la convention ultérieure passée avec l’ISIS n’a pas été jugée irrégulière par le juge des référés du tribunal administratif de Marseille ;

13. Attendu qu’elles estiment que la dénonciation de la convention par l’IEP a rendu impossible la récupération par l’IEP des sommes payées par les deux OPCA et a nécessité l’indemnisation du CFIES qui avait réalisé les prestations prévues et rempli ses obligations ; que cette indemnisation résultait de la convention et a respecté le droit contractuel ; que la récupération de ces sommes par l’IEP était impossible, puisque, notamment, les sommes étaient dues en application de contrats de droit privé passés entre le CFIES et les deux OPCA ;

14. Attendu qu’elles relèvent divers éléments de contexte, notamment que ce dispositif, loin de grever le budget de l’IEP, a contribué à son redressement ; qu’elles font valoir qu’en l’absence pour ce dernier d’un numéro d’agrément pour la formation continue, le recours à un tiers disposant d’un tel numéro était nécessaire ;

Sur la qualification juridique des faits

Sur les recettes issues de la facturation aux employeurs des stagiaires

15. Attendu que, nonobstant les intentions initiales des personnes mises en cause, il ressort du dossier qu’à la suite de la dénonciation de la convention précitée, les sommes relatives à la formation en intelligence sociale dispensée à l’IEP qui avaient été initialement facturées aux employeurs de certains stagiaires par le CFIES, n’ont pas été perçues par celui‑ci, mais directement encaissées par l’IEP ; qu’il n’y a donc pas lieu à gestion de fait pour ces recettes ;

Sur les recettes issues de la facturation à deux OPCA

16. Attendu qu’il n’est pas contesté que le CFIES a encaissé entre 2011 et 2012, par virements ou chèques bancaires, la somme totale de 14 364 € citée au réquisitoire, correspondant aux frais de formation de stagiaires durant l’année universitaire 2010-2011, qui ont été réglés par les deux OPCA ;

17. Attendu que la liberté contractuelle d’un établissement public, invoquée à décharge, n’est pas absolue ; qu’en particulier, dans les cas où la loi n’autorise pas l’intervention d’un mandataire pour la perception de recettes publiques, les organismes publics ne peuvent décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes ou de leurs dépenses par un tiers autre que leur comptable public ou un régisseur ;

18. Attendu qu’au moment des faits, aucune disposition législative n’autorisait l’IEP à conclure un mandat pour la perception desdites recettes, des dispositions en ce sens n’ayant été introduites que par l’article 40 de la loi du 20 décembre 2014susvisée ; qu’une convention conclue antérieurement ne pouvait fournir une base juridique au maniement, par un tiers, des recettes de l’IEP d’Aix-en-Provence ; que l’ordonnance par laquelle le juge des référésdu tribunal administratif de Marseillea suspendu la décision de l’établissement de dénoncer la convention ultérieure passée avec l’ISIS est indifférente à cet égard, dans la mesure où le juge des référés n’a pas statué sur ce point, lequel ne lui était au demeurant pas soumis ;

19. Attendu que, selon les conclusions susvisées de la Procureure générale, «  le grief est formulé clairement, et de manière suffisante, au considérant n° 15 du réquisitoire, et qu’il tient au fait que la perception du produit de plusieurs sessions de formation continue organisées par l’IEP d’Aix-en-Provence a été prise en charge par M. Y au travers de sa société, ce qui constitue une présomption de maniement et de détention sans titre légal des deniers publics de l’IEP  » ; que, toujours selon les mêmes conclusions, par ailleurs, le considérant n° 6 ne fait que relever que la convention du 2 septembre 2010 ne prévoit pas que la société de M. Y est chargée de facturer les sessions de formation, mais «  ne laisse aucunement entendre que si la convention avait prévu une telle stipulation, cette dernière aurait pu fournir une base juridique adéquate au maniement, par la société de M. Y, des deniers de l’IEP  » ;

20. Attendu, cependant, que le réquisitoire introductif, notamment par ses considérants n° 6 et n° 15 évoqués par le ministère public en ses conclusions, se réfère seulement à l’absence, dans les stipulations de la convention du 2 septembre 2010, d’autorisation faite à un tiers de facturer et de percevoir les recettes correspondantes ; qu’ainsi le réquisitoire fonde la présomption d’irrégularité du maniement de deniers publics de l’IEP sur l’absence d’une stipulation en ce sens dans la convention précitée ; qu’il résulte des points 0 et 0 ci-dessus que ce grief n’est pas fondé en droit ;

21. Attendu qu’aux termes de l’article L. 142-1-2 du code des juridictions financières  : «  Lorsque le ministère public relève, dans les rapports mentionnés à l’articleL. 142-1 (ouvre un nouvel onglet)ou au vu des autres informations dont il dispose, un élément susceptible de conduire à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, ou présomptif de gestion de fait, il saisit la Cour des comptes  »  ; que selon l’article R. 142-14 du même code, «  La Cour statue par un arrêt qui vise les comptes jugés, les pièces examinées ainsi que les dispositions législatives et réglementaires dont il fait application. / L’arrêt, motivé, statue sur chacun des griefs du réquisitoire et sur les observations des parties auxquelles il a été notifié  » ; qu’il résulte de ces dispositions que, sauf à manquer au respect du contradictoire, un grief ne peut être substitué à un autre par la Cour ;

22. Attendu qu’il convient donc de prononcer un non-lieu à déclaration de gestion de fait à l’encontre des personnes visées par le réquisitoire introductif du 25 mars 2016, à raison du grief soulevé pour les recettes issues de la facturation aux OPCA ;

Sur le réquisitoire supplétif n° 2016-51 du 5 septembre 2016

23. Attendu qu’en substance, selon le réquisitoire supplétif, dans le cadre d’une prestation de formation continue, des deniers de l’IEP d’Aix-en-Provence auraient été perçus par un tiers, l’ISIS, nom commercial d’une société à responsabilité limitée, alors que la convention passée avec ce tiers ne le prévoyait pas ; que, par ailleurs, des rémunérations auraient été versées à une personne recrutée par l’IEP, sans que l’objet de celles-ci ait été établi, pour des montants de 1 840,50 € en 2012, 10 306,80 € en 2013 et 1 472,40 € en 2014 ; que ces éléments pourraient être constitutifs de gestion de fait ;

Sur les faits

24. Attendu qu’une convention a été conclue, le 19 octobre 2012, entre l’ISIS, représenté par son mandataire social, et l’IEP d’Aix-en-Provence, représenté par son directeur, pour l’organisation, durant les années universitaires 2012-2013 à 2014-2015, d’une formation devant déboucher sur la délivrance d’un master en intelligence sociale ; que cette convention désignait comme responsables de son suivi, M. Z, alors directeur de l’ISIS, et M. Y en sa nouvelle qualité de directeur du développement de l’IEP ; que la convention prévoyait expressément que l’ISIS devait prendre en charge certaines dépenses, notamment la rémunération d’intervenants et leurs frais de déplacement, et verser à l’IEP un montant forfaitaire par stagiaire de la formation continue ;

25. Attendu que le dispositif prévoyait, quoique de façon non formalisée par un écrit, que l’ISIS devait émettre des factures à l’encontre des clients à un tarif supérieur au montant reversé à l’IEP, convenu avec celui-ci, et conserver la différence ;

26. Attendu que ce dispositif a été mis en œuvre tel que prévu pour les années universitaires 2012-2013 et 2013-2014 ; que malgré un litige entre l’ISIS et l’IEP, il a également été appliqué durant l’année universitaire 2014-2015, moyennant un aménagement des montants à reverser à l’IEP ;

27. Attendu que, par ailleurs, des rémunérations ont été effectivement servies par l’IEP entre 2012 et 2014 à une personne recrutée par l’IEP sous forme d’heures complémentaires pour les montants mentionnés au réquisitoire ;

Sur les éléments apportés à décharge par les personnes mises en cause

28. Attendu que les personnes mises en cause, après avoir rappelé les faits et le contexte de la cause, dénient aux sommes perçues le caractère de recettes publiques, compte-tenu de l’existence de prestations assurées par l’ISIS ; qu’elles soulignent qu’en toute hypothèse la convention incriminée se suffisait à elle-même, puisqu’elle prévoyait implicitement mais nécessairement la possibilité pour l’ISIS d’encaisser les sommes en cause auprès des clients ; que les personnes mises en cause tirent d’une ordonnance du 19 février 2015, par laquelle, sur requête de l’ISIS, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a suspendu la décision de l’IEP de résilier la convention précitée, un indice de la validité de celle-ci ;

29. Attendu qu’elles relèvent que ce dispositif, loin de grever le budget de l’IEP, a contribué à son redressement ; qu’elles font valoir qu’en l’absence pour ce dernier de numéro d’agrément pour la formation continue, le recours à un tiers disposant d’un tel numéro était nécessaire ;

30. Attendu, s’agissant des rémunérations incriminées, que les personnes mises en cause soulignent l’existence d’un service fait, et estiment qu’elles ne se présentaient pas comme correspondant à des heures d’enseignement ; que ces dépenses ont été effectuées par l’agent comptable de l’IEP et que l’objet des dépenses ne lui a pas été dissimulé ;

Sur la qualification juridique des faits

Sur l’encaissement de recettes par l’ISIS

31. Attendu qu’il n’est pas contesté que l’ISIS a encaissé, à partir de l’année universitaire 2012-2013, les règlements correspondant aux frais de formation d’un cursus de master en intelligence sociale, et, qu’en application de la convention conclue le 19 octobre 2012, en a reversé une partie à l’IEP d’Aix-en-Provence ;

32. Attendu que dans les cas où la loi n’autorise pas l’intervention d’un mandataire, les organismes publics ne peuvent décider par convention de faire exécuter une partie de leurs recettes par un tiers autre que leur comptable public ou un régisseur ;

33. Attendu qu’au moment des faits, aucune disposition législative n’autorisait l’IEP à conclure un mandat pour la perception desdites recettes, des dispositions en ce sens n’ayant été introduites que par l’article 40 de la loi du 20 décembre 2014 susvisée ; qu’une convention conclue antérieurement ne pouvait fournir une base juridique au maniement, par un tiers, des recettes de l’IEP d’Aix-en-Provence ; que l’ordonnance par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a suspendu, sur demande de l’ISIS, la décision de l’IEP de dénoncer la convention est indifférente à cet égard, dans la mesure où le juge des référés n’a pas statué sur ce point, lequel ne lui était au demeurant pas soumis ;

34. Attendu, toutefois, ainsi que le reconnaissent les conclusions de la Procureure générale susvisée, que le réquisitoire fonde l’irrégularité du maniement sur l’absence d’une stipulation en ce sens dans la convention précitée ; qu’il résulte des points qui précèdent que ce grief n’est pas fondé en droit ;

35. Attendu qu’aux termes de l’article L. 142-1-2 du code des juridictions financières  : «  Lorsque le ministère public relève, dans les rapports mentionnés à l’articleL. 142-1 (ouvre un nouvel onglet)ou au vu des autres informations dont il dispose, un élément susceptible de conduire à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, ou présomptif de gestion de fait, il saisit la Cour des comptes  »  ; que selon l’article R. 142-14 du même code, «  La Cour statue par un arrêt qui vise les comptes jugés, les pièces examinées ainsi que les dispositions législatives et réglementaires dont il fait application. / L’arrêt, motivé, statue sur chacun des griefs du réquisitoire et sur les observations des parties auxquelles il a été notifié  » ;

36. Attendu qu’il résulte de ces dispositions que, sauf à manquer au respect du contradictoire, un grief ne peut être substitué à un autre par la Cour ;

37. Attendu qu’il convient donc de prononcer un non-lieu à déclaration de gestion de fait à l’encontre des personnes visées par le réquisitoire supplétif du 5 septembre 2016, à raison du grief soulevé pour l’encaissement de recettes par l’ISIS ;

Sur les vacations d’enseignement versées entre 2012 et 2014

38. Attendu que le réquisitoire supplétif émet des doutes quant à la matérialité et à l’objet du service fait, s’agissant de certaines rémunérations versées par l’IEP au titre de vacations d’enseignement ; que le grief tient ainsi à une présomption de mandat fictif ;

39. Attendu que, contrairement à ce qui est soutenu à décharge, il résulte des pièces du dossier que les bulletins de paye du bénéficiaire, qui figurent à l’appui du réquisitoire, portent les mentions « VACATAIRE » et « C. COMPLEM. ENSEIGN. SUP. » ; qu’elles se présentent ainsi comme des vacations d’enseignement et non comme des primes octroyées au titre de développement de nouvelles formations par le bénéficiaire ;

40. Attendu toutefois, d’une part, qu’au terme de la procédure contradictoire, ne figure au dossier aucune pièce suffisamment probante pour établir que tout ou partie des rémunérations en cause n’avait pas pour contrepartie un service fait pour l’établissement ; qu’à l’inverse, les pièces produites après clôture de l’instruction par M. X confirment que le bénéficiaire a accompli un service sur la base d’une lettre de mission du 12 décembre 2011 ;

41. Attendu, d’autre part, qu’il résulte du dossier que le conseil d’administration ne contestait pas, dans son principe, l’octroi de telles primes ; que la solution consistant à recourir à des vacations d’enseignement pour rémunérer divers services rendus par les agents avait été une pratique courante et connue au sein de l’IEP ; qu’ainsi, que les paiements en cause aient été réguliers ou non sur le fond, la volonté des personnes mises en cause de dissimuler au comptable patent l’objet réel de la dépense n’est pas caractérisée ; que la nature fictive du mandat n’est pas donc établie en l’espèce ;

42. Attendu qu’il convient donc de prononcer un non-lieu à déclaration de gestion de fait à l’encontre des personnes visées par le réquisitoire supplétif du 5 septembre 2016, à raison du grief soulevé pour les rémunérations versées à titre de vacations d’enseignement ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article unique. – Il n’y a pas lieu à déclarer une gestion de fait à raison des griefs soulevés par les réquisitoires introductif n° 2016-25 RQ-GF du 25 mars 2016 et supplétif n° 2016-51 RQ-GF du 5 septembre 2016 du Procureur général près la Cour des comptes.

Fait et jugé par Mme Michèle COUDURIER, présidente de section, présidente de la formation ; MM. Jacques BASSET, Paul de PUYLAROQUE et Patrick SITBON, conseillers maîtres.

En présence de Mme Nadine BESSON greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.