COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2021-6 en date du 18 mars 2021, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la Cour de charges soulevées à l’encontre de Mme X et M. Y, agents comptables successifs de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV), au titre des exercices 2015 à 2018, notifié respectivement les 16 avril 2021 et 1 ^er avril 2021 aux comptables concernés ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptables de la CNAV, par Mme X, du 1 ^er  janvier 2015 au 11 septembre 2018 et M. Y, du 12 septembre au 31 décembre 2018 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu le code civil, notamment l’article 2224 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu code de la sécurité sociale, notamment les articles L. 222-1 à L. 222-7, L. 231-12 et D. 133‑2-1 ;

Vu le code du travail, notamment les articles L. 3153-1 et L. 3261-2 ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu l’article 20 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009, relatif au remboursement de frais de transport ;

Vu l’ article 113 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 (ouvre un nouvel onglet)de finances pour 2018 instituant une indemnité compensatrice de la hausse de la contribution sociale généralisée dans la fonction publique et le décret n° 2017-1889 du 30 décembre 2017 pris pour son application ;

Vu les lois et règlements applicables à la CNAV, qui a le statut d’établissement public national à caractère administratif (EPA) ;

Vu l’article 3 du décret n° 2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l’État, applicable aux EPA ;

Vu le décret n° 2008-370 du 18 avril 2008 organisant les conditions d’exercice des fonctions, en position d’activité, dans les administrations de l’État ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 2017-870 du 9 mai 2017 relatif à la rémunération de certains dirigeants d’établissements publics de l’État ;

Vu l’arrêté du 13 avril 1988 relatif à l’indemnisation des administrateurs des organismes de sécurité sociale du régime général ;

Vu les arrêtés des 13 avril 2016 modifié et 31 janvier 2018, fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret du 7 novembre 2012 susvisé, successivement en vigueur au cours de la période sous jugement ;

Vu la circulaire n° SD2-07-1851 du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique du 8 octobre 2007 relative à la rémunération des dirigeants des établissements publics de l’État à caractère administratif et assimilés ;

Vu la circulaire de la fonction publique n° 2179 du 28 janvier 2009 relative à la mise en œuvre du décret du 18 avril 2008 susvisé ;

Vu la circulaire n° CM2-17-3982 du 7 août 2017 relative à la mise en œuvre du décret du 9 mai 2017 susvisé ;

Vu le rapport n° R-2022-0856-1 à fin d’arrêt de M. Denis BURCKEL, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 514 du Procureur général du 18 octobre 2022 ;

Vu la note produite, après clôture de l’instruction, par Mme X et M. Y le 18 octobre 2022 ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 20 octobre 2022, M. BURCKEL, conseiller maître en son rapport, M. Alain SLAMA, substitut général, en les conclusions du ministère public, M. Z, directeur de la CNAV, Mme X et M. Y, comptables présents ayant eu la parole en dernier ;

Vu la note en délibéré transmise au greffe par Mme X, après l’audience publique, le 22 octobre 2022 ;

Entendu en délibéré M. Guy DUGUÉPÉROUX, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge n° 1, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y, au titre des exercices 2015 à 2018

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X et M. Y, au titre des exercices 2015 à 2018, à déterminer par l’instruction, à raison de l’insuffisance de diligences en vue de la mise en recouvrement et du recouvrement d’une créance de 14 138,49 € et de la prise en charge de son admission en non-valeur en méconnaissance de la réglementation applicable ; que cette créance correspondrait aux prestations vieillesse versées à un bénéficiaire entre le 1 ^er  janvier 2004 et le 31 août 2010, dont le remboursement avait été demandé à la suite d’une enquête pour suspicion de fraude ; que le débiteur serait décédé, ce qui aurait motivé l’admission en non-valeur ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et l’ordonnateur

2. Attendu que, dans leur réponse commune, les comptables et l’ordonnateur rappellent tout d’abord l’historique du dossier et font état des diligences effectuées de 2011 à 2015 pour assurer le recouvrement de la créance auprès du débiteur, puis de son héritier présumé, tout en soulignant qu’elles se sont inscrites dans un contexte extrêmement complexe de recouvrement auprès de résidents au Maroc ; qu’ils font valoir que les spécificités de l’état-civil marocain, ainsi que les cas fréquents d’homonymie n’ont pas facilité les investigations et qu’ils ne disposaient pas «  de capacité d’intervention directe en droit (notamment par la mobilisation d’équivalent de procédures civiles d’exécution) dans l’État de résidence du débiteur  » ;

3. Attendu qu’ils en concluent que «  c’est à bon droit, et de manière justifiée, que le dossier a pu être présentée à la commission de recours amiable pour admission en non-valeur  » ; que la décision de la commission a été soumise au contrôle de légalité opéré par les autorités de tutelle de la direction de la sécurité sociale, qui n’a relevé aucune irrégularité et n’a formulé aucune observation, ni opposition ; qu’ainsi «  il n’en résulte aucun préjudice financier injustifié pour l’organisme  » ;

4. Attendu qu’ils produisent, à l’appui de leur réponse commune, divers documents non communiqués précédemment, dont le courrier de la veuve du débiteur informant du décès de ce dernier, accompagné de l’extrait d’état-civil marocain justifiant le décès, ainsi que les courriers à l’héritier présumé du débiteur ;

Sur le droit applicable en matière de responsabilité des comptables publics

5. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes [...]  » ;que leur responsabilité «  se trouve engagée dès lors [...] qu’une recette n’a pas été recouvrée [...]  » ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics en matière de recouvrement des recettes s’apprécie au regard de leurs diligences, lesquelles doivent être adéquates, complètes et rapides ;

6. Attendu qu’aux termes du III de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics «  ne peut être mise en jeu à raison de la gestion de leurs prédécesseurs que pour les opérations prises en charge sans réserve lors de la remise de service ou qui n’auraient pas été contestées par le comptable entrant, dans un délai fixé par l’un des décrets prévus au paragraphe XII ci-après  » ;

7. Attendu qu’aux termes de l’article 17 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et des contrôles qui leur incombent en application des dispositions des articles 18, 19 et 20 dans les conditions fixées par l’article 60 de la loi du 23 février 1963  » ;

8. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du même décret, «  Dans le poste comptable qu’il dirige, le comptable public est seul chargé : [...] 4° De la prise en charge des ordres de recouvrer [...] qui lui sont remis par les ordonnateurs ; 5° Du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ; 6° De l’encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l’exécution des ordres de recouvrer  » ; qu’aux termes de l’article 19 du même texte, «  Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : 1° S’agissant des ordres de recouvrer : a) De la régularité de l’autorisation de percevoir la recette ; b) Dans la limite des éléments dont il dispose, de la mise en recouvrement des créances et de la régularité des réductions et des annulations des ordres de recouvrer  » ;

Sur le droit applicable en matière de prescription

9. Attendu qu’aux termes de l’article 2224 du code civil, « Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer »  ; que selon l’article 2244 du même code, «  Le délai de prescription ou le délai de forclusion est également interrompu par une mesure conservatoire prise en application du code des procédures civiles d’exécution ou un acte d’exécution forcée  » ;

Sur le droit applicable en matière d’admission en non-valeur de créances

10. Attendu qu’aux termes de l’article 193 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  Sur délibération de l’organe délibérant prise après avis de l’agent comptable, les créances de l’organisme peuvent faire l’objet : […] 3° D’une admission en non-valeur, lorsque la créance est irrécouvrable […]. / Dans la limite d’un seuil fixé par l’organe délibérant, celui-ci peut déléguer à l’ordonnateur son pouvoir de décision  » ;

11. Attendu qu’aux termes de l’article D. 133-2-1 du code de la sécurité sociale, «  L’admission en non-valeur de créances non prescrites autres que les cotisations de sécurité sociale ou impôts et taxes affectés, en principal et accessoire, est prononcée par le conseil ou le conseil d’administration de l’organisme de sécurité sociale chargé du paiement des prestations. / Elle ne peut être prononcée moins d’un an après l’émission de l’ordre de recette et seulement en cas de disparition ou de décès du débiteur ne laissant aucun actif saisissable ou de clôture des opérations de liquidation judiciaire pour insuffisance d’actif  » ;

Sur les faits

12. Attendu qu’à la suite d’une enquête déclenchée en septembre 2008 pour suspicion de fraude, des prestations vieillesse, versées entre le 1 ^er  janvier 2004 et le 31 août 2010 à hauteur de 14 138,49 €, ont fait l’objet d’une demande de remboursement auprès du bénéficiaire ; qu’après le rejet de sa contestation par la commission de recours amiable le 22 septembre 2011, un titre, dit d’ordonnancement, a été émis le 26 septembre 2011 pour engager les poursuites ; qu’en l’absence de remboursement, un courrier de relance a été envoyé le 24 octobre 2011 au débiteur à son adresse de résidence marocaine connue, avec une proposition d’échéancier, et suivi d’une mise en demeure le 2 décembre 2011 ; que par un courrier du 24 novembre 2011, reçu le 15 décembre 2011, la CNAV a été informée, par sa veuve, du décès du débiteur survenu le 18 octobre 2011 selon l’extrait du registre d’état-civil marocain joint ;

13. Attendu qu’un second titre d’ordonnancement, valant autorisation de poursuivre le recouvrement auprès d’éventuels héritiers, a été émis le 17 février 2012 ; qu’à la suite des recherches ayant permis d’identifier trois descendants, un courrier de notification de l’indu à récupérer sur la succession a été adressé, le 17 décembre 2012, à celui considéré comme héritier en vertu du droit de primogéniture marocain ; que ce courrier, envoyé à une adresse dans la même commune que celle du débiteur, a été suivi d’une mise en demeure le 5 avril 2013 ; que le destinataire a répondu 24 avril 2013 à la CNAV pour indiquer qu’il n’est pas la personne recherchée, mais un homonyme, ce que les documents joints au courrier et les recherches ultérieures ont permis de confirmer ;

14. Attendu que les autres recherches effectuées n’ont pas permis de localiser le fils aîné du débiteur décédé et que le courrier de relance, adressé à sa veuve le 13 novembre 2015, est resté sans suite ; que le dossier de la créance a été présenté le 17 mars 2016 pour admission en non-valeur à la commission de recours amiable, qui a statué en faveur de cette admission ;

Sur l’existence d’un manquement

15. Attendu que deux titres ont été successivement émis, le premier à l’encontre du bénéficiaire des prestations indues le 26 septembre 2011, le second à l’encontre de ses héritiers le 17 février 2012, puis pris en charge par l’agent comptable alors en fonctions, Mme X ; qu’en conséquence, il n’y avait pas lieu pour elle d’effectuer des diligences en vue de la mise en recouvrement de la créance et qu’elle n’a donc pas manqué à ses obligations à cet égard ;

16. Attendu que l’admission en non-valeur de la créance visée au réquisitoire a fait l’objet d’une approbation régulière le 17 mars 2016 ; qu’elle a été prononcée par l’autorité compétente, la commission de recours amiable ayant reçu délégation du conseil d’administration de la CNAV ; qu’elle a été dûment effectuée plus d’un an après l’émission du titre, et motivée par le décès du débiteur ne laissant aucun actif saisissable ;

17. Attendu, toutefois, que cette opération d’ordre budgétaire ne dégage pas le comptable de sa responsabilité au titre du recouvrement et n’éteint pas la créance ; qu’il appartient au juge des comptes de se prononcer sur les diligences entreprises au préalable en prenant en compte, au cas d’espèce, les spécificités du recouvrement de créances à l’étranger, pour lequel ne peuvent être mises en œuvre, ainsi que le font valoir les comptables, les mêmes procédures d’exécution forcée que sur le territoire national ; que seule une procédure d’exequatur, ayant pour objet de conférer force exécutoire à l’étranger à une décision de justice rendue en France ou à un acte authentique, permet une exécution forcée ;

18. Attendu que les diligences effectuées par Mme X de 2011 à 2015, en phase amiable du recouvrement de la créance, ont été adéquates, complètes et rapides après l’émission du titre initial à l’encontre du débiteur puis de celui à l’encontre de ses héritiers ; que si le montant de la créance pouvait justifier le recours à des sociétés spécialisées ou à des avocats pour mettre en œuvre une procédure d’exequatur, Mme X n’a pas manqué à ses obligations en ne le mettant pas en œuvre compte tenu des recherches infructueuses pour localiser, au préalable, l’héritier qui se serait substitué au débiteur décédé ;

19. Attendu que M. Y, entré en fonctions le 12 septembre 2018, n’était plus en mesure d’effectuer des diligences pour le recouvrement d’une créance, qui se trouvait prescrite, et ne figurait plus dans les états de restes à recouvrer compte tenu de son admission en non-valeur de 2016 ;

20. Attenduqu’en fonction de l’analyse qui précède, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité des comptables à raison de la charge n° 1 à l’encontre de Mme X, au titre des exercices 2015 à 2018, et de M. Y, au titre de l’exercice 2018 ;

Sur le droit applicable aux charges n° 2 à n° 9 relatives à des dépenses

Sur le droit applicable en matière de responsabilité des comptables publics

21. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables[...]du paiement des dépenses  » ; que leur responsabilité «  se trouve engagée dès lors[...]qu’une dépense a été irrégulièrement payée  » ;

22. Attendu qu’aux termes de l’article 17 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent en application des dispositions des articles 18, 19 et 20 dans les conditions fixées par l’article 60 de la loi du 23 février 1963  » ;

23. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du même décret, «  Dans le poste comptable qu’il dirige, le comptable public est seul chargé : [...]4° De la prise en charge des ordres [...]de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs ; [...] 7 ° Du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative  » ; qu’aux termes de l’article 19 du même texte, «  Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle :[...]2° S’agissant des ordres de payer :[...]d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20  » ; qu’aux termes de cet article, «  Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : [...] 2° L’exactitude de la liquidation ; 3° La production des pièces justificatives  », notamment ;

24. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, «  lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur  » ;

Sur le droit applicable en matière de production des pièces justificatives

25. Attendu qu’aux termes de l’article 50 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  Les opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie doivent être justifiées par des pièces prévues dans des nomenclatures établies […] par arrêté du ministre chargé du budget […]. / Lorsqu’une opération de dépense n’a pas été prévue par une nomenclature mentionnée ci-dessus, doivent être produites des pièces justificatives permettant au comptable d’opérer les contrôles mentionnés aux articles 19 et 20  » ;

26. Attendu que, pour les EPA, la nomenclature n’a été établie que par l’arrêté du 13 avril 2016 susvisé publié au Journal officiel de la République française le 22 avril 2016, puis modifié par un arrêté du 10 octobre 2016, avant d’être abrogé par l’arrêté du 31 janvier 2018 susvisé, publié au Journal officiel de la République française le 20 février 2018 ;

Sur le droit applicable aux charges n° 2 à n° 6 relatives à des dépenses concernant des administrateurs

Sur le droit applicable aux administrateurs des organismes de sécurité sociale

27. Attendu qu’aux termes de l’article L. 231-12 du code de la sécurité sociale susvisé, «  Les organismes de sécurité sociale ne peuvent, en aucun cas, allouer un traitement à leurs membres du conseil ou administrateurs. Toutefois, ils leur remboursent leurs frais de déplacement. / Ils remboursent également aux employeurs des membres du conseil ou administrateurs salariés les salaires maintenus pour leur permettre d’exercer leurs fonctions pendant le temps de travail ainsi que les avantages et les charges sociales y afférents.  /  Les membres du conseil ou administrateurs des organismes de sécurité sociale ayant la qualité de travailleur indépendant peuvent percevoir des indemnités pour perte de leurs gains, fixées par arrêté ministériel  » ;

28. Attendu qu’aux termes de l’article 1 ^er de l’arrêté du 13 avril 1988 susvisé, les administrateurs des organismes de sécurité sociale du régime général «  bénéficient des indemnités et remboursements prévus au présent arrêté pour les séances du conseil d’administration et des commissions instituées par un texte législatif réglementaire ou statutaire, ou dont la création a été décidée par une délibération du conseil d’administration  » ; qu’aux termes de l’article 12 du même arrêté, les paiements de ces indemnités et les remboursements « sont effectués sur production d’états justificatifs certifiés exacts par le président du conseil d ‘administration  » ;

29. Attendu que les articles 3 à 8 du même arrêté précisent les règles applicables aux frais de déplacement des administrateurs ; qu’aux termes des articles 4 et 5, lorsque les administrateurs se déplacent par voie ferrée ou par voie aérienne, ou qu’ils utilisent leur voiture particulière, ils « bénéficient des mêmes indemnités que les agents de direction et les agents comptables des organismes de sécurité sociale du régime général, dans les mêmes conditions que ceux-ci » ; qu’aux termes de l ’article 6, «  Pour toute réunion exigeant un déplacement supérieur à 50 kilomètres, les administrateurs perçoivent des indemnisations correspondant à une demi-journée supplémentaire de déplacement  » ; qu’aux termes de l’article 8, «  Les administrateurs perçoivent à titre de frais de séjour des indemnités égales à celles dont bénéficient les agents de direction des organismes de sécurité sociale du régime général, dans les mêmes conditions que ceux-ci  » ;

30. Attendu que ces indemnités pour frais de déplacement ou de séjour sont régies par le protocole d’accord de l’Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS) du 23 juillet 2015 relatif aux frais de déplacement, attaché à la convention collective nationale de travail du personnel des organismes de sécurité sociale du 8 février 1957 et applicable à tous les salariés de l’ensemble des organismes de la sécurité sociale du régime général, y compris leurs agents de direction ;

31. Attendu qu’aux termes de l’article 9 de l’arrêté du 13 avril 1988 précité, les administrateurs des organismes de sécurité sociale du régime général peuvent percevoir une indemnité forfaitaire compensatrice de frais (IFCF) à l’occasion des « séances du conseil d’administration et des commissions instituées par un texte législatif réglementaire ou statutaire, ou dont la création a été décidée par une délibération du conseil d’administration » et que le montant de l’IFCF est fixé«  par le conseil d’administration dans la limite de 30 euros par jour  » ;

32. Attendu qu’aux termes de l’article 10 du même arrêté, «  p our chaque réunion, les administrateurs ayant la qualité de travailleur indépendant bénéficient d’une indemnité pour perte de gain fixée forfaitairement à six fois lemontant brut horaire du SMIC, dans la limite de deux indemnités par jour  » ;

Sur le droit applicable aux frais de déplacement

33. Attendu qu’aux termes de l’article 3 du décret du 3 juillet 2006 susvisé applicable aux EPA, «  Lorsque l’agent se déplace pour les besoins du service hors de sa résidence administrative et hors de sa résidence familiale à l’occasion d’une mission, d ‘une tournée ou d ‘un intérim, il peut prétendre : - à la prise en charge de ses frais de transport sur production des justificatifs de paiement auprès du seul ordonnateur ; - et à des indemnités de mission qui ouvrent droit, cumulativement ou séparément, selon les cas, au : 1° remboursement forfaitaire des frais supplémentaires de repas ; 2° remboursement forfaitaire des frais d’hébergement et, pour l’étranger et l’outre-mer, des frais divers, sur production des justificatifs de paiement de l’hébergement auprès du seul ordonnateur  » ; qu’aux termes de l’article 10, l’agent autorisé à utiliser son véhicule terrestre à moteur pour les besoins du service est indemnisé de ses frais de transport soit sur la base du tarif de transport public de voyageurs le moins onéreux, soit sur la base d’indemnités kilométriques ;

Sur le droit applicable en matière de production des pièces justificatives

34. Attendu que l’annexe aux arrêtés du 13 avril 2016 et du 31 janvier 2018 susvisés, successivement en vigueur au cours de la période sous revue, prévoit expressément la production à l’agent comptable :

-       Aux articles 3.8.1.1 et 3.8.4, relatifs au remboursement à l’agent des frais d’hébergement et de restauration, ou des frais de transport, pour une mission : «  1. Ordre de mission ou de déplacement signé ou validé par l’ordonnateur ; 2. État de frais (valant demande de remboursement) certifié par l’ordonnateur  » ;

-       À l’article 3.8.1.4 relatif au remboursement aux personnes qui participent aux organismes consultatifs ou qui interviennent pour le compte des organismes : «  Ordre de mission prescrivant la prise en charge des frais  » ;

-       À l’article 3.8.2 relatif à la prise en charge directe par l’organisme des frais d’hébergement et de restauration : «  1. Contrat ou convention (selon le cas) ; 2. Facture du prestataire de services  » ;

-       À l’article 3.8.2 relatif à la prise en charge directe par l’organisme des frais de transport : «  1. Éventuellement, contrat ou convention ; 2. Bon individuel de transport (BIT) ou de toute autre pièce en tenant lieu ;3. Facture du prestataire de services  », précision étant faite que «  le bon de commande ou le BIT doit comporter tout renseignement permettant de s’assurer du respect de la réglementation (nom, objet du déplacement, lieu, classe autorisée  » ;

Sur la charge n° 2, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y au titre de l’exercice 2018

35. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue, au titre de l’exercice 2018, par Mme X et M. Y, à raison d’un défaut du contrôle de la validité de la dette lors du remboursement à cinq administrateurs de la CNAV de frais de déplacement à hauteur de 7 526,90 € pour des trajets effectués par voie ferroviaire en 1 ^ère classe en méconnaissance de la réglementation interne à l’établissement qui n’aurait permis qu’un remboursement sur la base du tarif de la 2 ^ème  classe ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par l’ordonnateur

36. Attendu que, dans leur réponse commune, les comptables et l’ordonnateur rappellent tout d’abord qu’en application des dispositions de l’article 4 de l’arrêté du 13 avril 1988 susvisé, « les frais de déplacement par voie ferrée des administrateurs de la CNAV sont régis par les accords de convention collective de travail applicables aux agents de direction des organismes de sécurité sociale du régime général  » ; qu’ils rappellent ensuite, que pour les déplacements par voie ferroviaire, «  les stipulations conventionnelles antérieures distinguaient le régime applicable aux agents de direction, en leur octroyant le bénéfice du tarif de la 1 ^ère classe, de celui des autres salariés, limités en principe au tarif de la 2 ^ème classe, l’accord de 2015 précité institue une prise en charge identique des frais de transport, quelle que soit la convention collective dont relève le salarié ou son niveau de qualification  »; qu’ils soulignent que la mise en œuvre des nouvelles règles n’a «  pas été sans difficultés au regard de l’habitude bien ancrée qui, fondée sur les règles conventionnelles antérieures, consistait à prendre en charge les déplacements par train des administrateurs sur la base du tarif de la 1 ^ère classe  » ;

37. Attendu qu’ils soulignent qu’aux termes de l’article 3 de l’accord collectif du 23 juillet 2015, qui a fait l’objet d’un agrément le 1 ^er novembre 2015, «  tous les personnels visés par l’accord et appelés à se déplacer pour les besoins du service, bénéficient en principe d’une prise en charge de leurs frais de transport par chemin de fer sur la base du tarif de la 2 ^ème classe ; mais que, par exception à ce principe, cette prise en charge s’effectue sur la base du tarif de la 1 ^ère  classe dans deux hypothèses :

-       lorsque la durée prévue du transport ferroviaire en 1 ^ère classe effectué dans la journée dépasse quatre heures aller-retour entre la gare du lieu habituel de travail et la gare du lieu de déplacement professionnel ;

-      ou, sans considération de durée, lorsqu’il est programmé au moins deux déplacements au cours d’une période de sept jours consécutifs  » ;

38. Attendu qu’ils font valoir que certains des déplacements visés par le réquisitoire relèvent de l’une ou l’autre des deux exceptions susmentionnées permettant la prise en charge de billets de train sur la base du tarif de la 1 ^ère classe ; qu’ils font aussi valoir que le bénéfice d’une telle prise en charge a été maintenu à quatre des cinq administrateurs dont les déplacements sont visés par le réquisitoire «  par décision expresse de l’ordonnateur prise à leur demande  » , et que pour le cinquième «  c’est pour raisons médicales tenant à l’état de santé de l’intéressée qu’il a été décidé en première classe  » ; qu’ils en concluent «  que c’est parapplication de la décision expresse de l’ordonnateur de déroger aux règles conventionnelles normalement applicables en la matière qu’il a été procédé à l’achat des billets de train en 1 ^ère classe pointés par le réquisitoire  » et qu’ainsi l’agent comptable n’a pas méconnu ses obligations en matière de contrôle de validité de la dette en procédant au paiement ;

39. Attendu que dans la note susvisée, produite après clôture de l’instruction, les deux comptables ont à nouveau souligné la situation de l’administratrice dont l’état de santé affectait la mobilité ; que s’agissant des autres administrateurs ayant effectué des trajets en 1 ^ère classe, ils ont fait valoir «  l’éloignement de leur résidence, la fréquence de leurs déplacements et la mobilité de leur agenda complexifiaient à l’extrême la gestion de leurs réservations (et d’annulation de réservation  ») » ; qu’ils ont aussi fait valoir «  la volonté sans équivoque de l’ordonnateur, formalisée et appuyée par des pièces justificatives non contestées, de procéder aux dépenses incriminées  » ;

40. Attendu que lors de l’audience publique, les deux comptables et l’ordonnateur, ont aussi souligné la spécificité de la gouvernance des organismes de sécurité sociale, telle que la CNAV, confiée aux partenaires sociaux avec la participation d’un grand nombre d’administrateurs bénévoles, appelés à se déplacer fréquemment au siège de l’établissement ;

Sur les faits

41. Attendu que les déplacements en 1 ^ère classe visés par le réquisitoire concernent les cinq administrateurs suivants :

-       M. PC, à hauteur de 1 423,30 € (11 trajets) ;

-       M. GC, à hauteur de 2 528 € (23 trajets) ;

-       Mme MD, à hauteur de 320 € (1 trajet) ;

-       Mme SD, à hauteur de 1 278 € (10 trajets) ;

-       M. GR, à hauteur de 1 977,60 € (44 trajets) ;

42. Attendu que selon les pièces versées au dossier, les montants correspondant aux 11 trajets effectués par M. PC et les 10 trajets effectués par Mme SD ne s’élèvent pas à 1 423,30 € et 1 278 €, comme visés par le réquisitoire, mais respectivement à 1 451,80 € et 1 410 € ; que ces montants étant supérieurs à ceux visés par le réquisitoire, ce sont ces derniers qui sont pris en compte ;

43. Attendu que, ainsi que le font valoir les deux comptables et l’ordonnateur, certains des déplacements visés par le réquisitoire remplissaient les conditions fixées par l’article 3 de l’accord collectif du 23 juillet 2015 précité pour bénéficier, à titre dérogatoire, d’une prise en charge sur la base du tarif de 1 ^ère classe ; que tel est le cas de tous ceux effectués par M. GR et de 10 des 23 trajets effectués par M. GC, représentant un montant de 708 € ;

44. Attendu que tous les autres déplacements de M. GC et tous ceux effectués par les trois autres administrateurs ne remplissaient pas les conditions dérogatoires fixées par l’article 3 de l’accord collectif du 23 juillet 2015 précité ; qu’ils ont fait l’objet d’une prise en charge sur la base du tarif de 1 ^ère classe :

-       Pour ceux de MM. PC, GC et Mme SD, sur le fondement d’un courriel du 27 février 2018 du responsable du service de l’ordonnateur chargé de l’achat des billets de train (département achats généraux de la direction des infrastructures), selon lequel «  les billets de train seront à commander systématiquement en 1 ^ère classe  » ;

-       Pour celui de Mme MD, sur le fondement d’un certificat médical daté du 2 janvier 2014 préconisant l’usage d’un véhicule personnel et non pas le recours à la 1 ^ère classe ;

Sur l’existence d’un manquement

45. Attendu que, dans le cadre du contrôle de la validité de la dette, il appartient au comptable public de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable lui a été fourni et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises et, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense ; que si ce contrôle peut conduire le comptable à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la dette et s’il lui appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, il n’a pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité ;

46. Attendu qu’au moment des paiements incriminés, la nomenclature applicable était celle fixée par l’annexe à l’arrêté du 31 janvier 2018 susvisé ; qu’en cas de prise en charge directe par l’organisme des frais de transport, ce qui était le cas en l’espèce, il est précisé à l’article 3.8.2 que «  le bon de commande ou le BIT doit comporter tout renseignement permettant de s’assurer du respect de la réglementation  », notamment de la «  classe autorisée  » ; que les billets de train en 1 ^ère classe pour les déplacements effectués par MM. PC et GC et Mme SD ont été payés sur le fondement du courriel du 27 février 2018 précité ; que l’incohérence entre cette décision de l’ordonnateur et le bon de commande (ou BIT) qui devait permettre de s’assurer du respect de la classe autorisée aurait dû conduire l’agent comptable à suspendre le paiement ; qu’il en était de même pour le déplacement effectué par Mme MD, pour lequel, au moment du paiement, l’agent comptable ne disposait pas d’un certificat médical justifiant une prise en charge en 1 ^ère classe, mais seulement l’usage d’un véhicule professionnel ;

47. Attendu que faute d’avoir relevé les incohérences entre les pièces produites et d’avoir suspendu les paiements, conformément aux dispositions de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, Mme X et M. Y ont manqué à leur obligation de contrôle de validité de la dette ; qu’il y a lieu de mettre en jeu leur responsabilité, au titre de l’exercice 2018, à hauteur des billets payés, soit 3 382,10 € pour Mme X et 1 459,20 € pour M. Y ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

48. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que lorsque le manquement du comptable porte sur le contrôle de la production des pièces justificatives requises, ce manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs au manquement en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

49. Attendu que s’il n’y a pas de doute sur le service fait et la volonté de l’ordonnateur d’exposer la dépense, celle-ci ne reposait sur aucun fondement juridique, le texte applicable, à savoir l’accord collectif du 23 juillet 2015 précité, prescrivant une prise en charge des déplacements ferroviaires en 2 ^ème classe ;

50. Attendu que le manquement des comptables, constitué par le paiement irrégulier de billets de train de 1 ^ère classe au lieu de billets de 2 ^ème classe, a causé un préjudice financier à la CNAV, à hauteur des différences cumulées des tarifs entre les deux classes, qui s’élèvent à 811,80 € pour Mme X et 266,50 € pour M. Y, au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

51. Attendu qu’aux termes du même article, «  Lorsque le manquement du comptable   […]a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné   […],le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante  » ; qu’ainsi il y a lieu de constituer Mme X débitrice de la CNAV, pour la somme de 811,80 €, et M. Y débiteur de la CNAV, pour la somme de 266,50 €, au titre de l’exercice 2018 ;

52. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  Les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics  » ; qu’en l’espèce, cette date est le 16 avril 2021 pour Mme X et le 1 ^er  avril 2021 pour M. Y, dates respectives de réception du réquisitoire par les deux comptables ;

Sur la charge n° 3, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y au titre de l’exercice 2018

53. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue, au titre de l’exercice 2018, par Mme X et M. Y, à raison d’un défaut du contrôle de la validité de la dette lors du remboursement au président du conseil d’administration, pour un montant total de 1 851 €, de déplacements effectués avec son véhicule personnel, sur la base d’un forfait de 57 € puis de 70 € par déplacement et non sur la base, prévue au décret du 3 juillet 2006 susvisé, du tarif de transport public de voyageurs le moins onéreux ou d’indemnités kilométriques ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par l’ordonnateur

54. Attendu que, dans leur réponse commune, les comptables et l’ordonnateur rappellent la réglementation applicable, à savoir les dispositions de l’arrêté du 13 avril 1988 citées aux points 28 et 29, et les stipulations de l’accord collectif du 23 juillet 2015 précité, qui prévoit en son article 7 que l’utilisation du véhicule personnel pour les besoins du service, lorsqu’il est autorisé, donne droit au versement d’indemnités kilométriques et, sur présentation des justificatifs correspondants, au remboursement des frais de stationnement et de péage ; qu’ils ajoutent que le montant des indemnités kilométriques fait l’objet d’une revalorisation annuelle par lettre circulaire de l’UCANSS et qu’une note de service de la CNAV sur les frais de déplacement, adoptée en 2017 pour préciser la mise en œuvre du protocole d’accord, souligne que l’autorisation de déplacement avec un véhicule personnel doit être particulièrement justifiée ;

55. Attendu qu’ils font valoir que c’est par une «  décision ordonnateurdu directeur de l’établissement prise après accord de l’intéressé que, par dérogation à l’accord collectif du 23 juillet 2015 qui prévoit des indemnités kilométriques, [qu’] ont été décidés le principe et le montant d’une indemnité forfaitaire applicable aux déplacements du président du conseil d’administration qu’il effectue pour les besoins de l’exercice de son mandat avec son véhicule personnel entre son domicile et le siège de la CNAV  » ; qu’ils ajoutent que cette dérogation aux règles habituelles de l’indemnisation de l’utilisation d’un véhicule personnel a été décidée pour des motifs «  tirés de l’intérêt bien compris des parties concernées  » tenant au souhait légitime de l’intéressé de recourir à son véhicule personnel en raison de la fréquence de ses déplacements au siège de la CNAV et du coût plus élevé pour l’établissement qui aurait résulté de l’application des indemnités kilométriques eu égard aux kilomètres parcourus et à la puissance du véhicule, d’une part, et au remboursement d’autres frais, d’autre part, comparé au prix d’un billet de train ;

56. Attendu qu’ils ajoutent que «  le transport ferroviaire en deuxième classe pour ce même déplacement variait, courant 2017 et 2018, selon le jour et l’horaire, entre 38,80 € et 95 € par trajet, avec 70 € pour le tarif le plus fréquemment appliqué aux heures d’aller et retour de bureau, et un coût moyen pour la CNAV évalué en 2018 à 71,89 € par trajet, sans compter les éventuels frais de transport public pour rejoindre la gare ou de parkings qui pourraient s’additionner sur présentation dejustificatifs  » ;

57. Attendu qu’ils font aussi valoir que «  le tarif minimum de 57 € ayant initialement été retenu par les services ordonnateurs de la CNAV pour cette indemnité forfaitaire, le directeur a décidé son relèvement à 70 € dès lors que ce montant, qui correspond au tarif de la 2 ^ème classe aux heures de pointe et au prix moyen avancé par la CNAV pour la prise en charge du transport ferroviaire de ses personnels sur ce même trajet, demeure inférieur au cumul des indemnités kilométriques et de frais de péage auxquels le président du conseil d’administration pourrait prétendre pour l’utilisation de son véhicule personnel  » ;

58. Attendu qu’ils en concluent que les deux comptables successifs n’ont pas méconnu l’obligation qui leur incombe de contrôler la validité de la dette en procédant au paiement d’une indemnité forfaitaire d’un montant de 57 €, puis de 70 €, pour les trajets effectués entre son domicile et le siège de la CNAV par le président du conseil d’administration avec son véhicule personnel en application «  d’une règle et de montants dérogatoires expressément décidés et fixés par le directeur de l’établissement  » ; qu’ils ajoutent que, «  en tout état de cause, dès lors que cette indemnité forfaitaire dérogatoire n’est pas supérieure aux indemnités d’utilisation de véhicule personnel qui devraient être payées en vertu des dispositions conventionnelles applicables en l’absence de ladite dérogation, la liquidation de cette indemnité forfaitaire qui relève d’une logique de gestion raisonnable ne saurait avoir causé un préjudice financier à la CNAV, ni engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable  » ;

59. Attendu que dans la note susvisée, produite après clôture de l’instruction, les deux comptables soulignent à nouveau que «  loin d’avoir occasionné un préjudice financier, les modalités mises en place […], ont au contraire permis dans un cadre de gestion prudente et efficiente, une économie significative pour les dépenses publiques  » ; qu’ils font valoir que «  au regard de ces considérations de recherche d’économies, il apparaitrait inéquitable de maintenir une sanction financière  » ;

Sur les faits

60. Attendu que selon les pièces versées au dossier, aucun forfait de 57 € n’a été versé en 2018 au président du conseil d’administration pour l’utilisation de son véhicule personnel entre son domicile et le siège de la CNAV, mais qu’à ce titre, 24 forfaits de 70 € pour un montant total de 1 680 €, et non pas 1 851 € comme visé par le réquisitoire, lui ont été versés ;

61. Attendu que 16 forfaits, soit 1 120 €, ont été payés par Mme X entre le 3 janvier 2018 (au titre des déplacements du 24 au 27 octobre 2017) et le 27 juillet 2018 (au titre des déplacements du 11 au 14 juin 2018) ; que 8 forfaits, soit 560 €, ont été payés par M. Y entre le 3 octobre 2018 (au titre des déplacements du 16 au 22 juillet 2018) et le 22 novembre 2018 (au titre des déplacements du 29 octobre au 2 novembre 2018) ;

62. Attendu que les paiements ont été effectués sur le fondement d’un courriel du 13 février 2018 du directeur de la CNAV à l’agent de maîtrise au département « conseil juridique et assistance » de la direction des infrastructures, en charge du traitement et de l’ordonnancement des frais des administrateurs rappelant qu’il a autorisé le président du conseil d’administration à utiliser son véhicule personnel dans des cas exceptionnels et convenu avec lui du principe d’un remboursement basé sur un trajet ferroviaire en 2 ^ème classe Paris‑Tours à 70 € et indiquant qu’il «  confirme cette consigne et ce montant  » et en demande l’application «  pour les déplacements Paris-Tours du président[…]lors de la mandature (2018-2021) y compris ceux de janvier 2018, à titre correctif, au lieu des 57 € envisagés  » ;

Sur l’existence d’un manquement

63. Attendu que, dans le cadre du contrôle de la validité de la dette, il appartient au comptable public de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable lui a été fourni et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises et, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense ; que si ce contrôle peut conduire le comptable à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la dette et s’il lui appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, il n’a pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité ;

64. Attendu qu’au moment des paiements incriminés, l’agent comptable disposait bien de l’état de frais prévu par la nomenclature applicable, soit celle fixée par l’annexe à l’arrêté du 31 janvier 2018 précité ; que les frais de déplacement n’étaient, cependant, pas liquidés en application de la réglementation applicable, à savoir l’accord collectif du 23 juillet 2015 précité, prescrivant une prise en charge sur la base d’indemnités kilométriques, mais sur le fondement du courriel précité du directeur de la CNAV décidant d’une prise en charge forfaitaire ;

65. Attendu que faute d’avoir relevé les incohérences entre les montants liquidés et la réglementation applicable et d’avoir suspendu les paiements, conformément aux dispositions de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, Mme X et M. Y ont manqué à leur obligation de contrôle de validité de la dette ; qu’il y a lieu de mettre en jeu leur responsabilité, au titre de l’exercice 2018, à hauteur des remboursements effectués, soit 1 120 € pour Mme X et 560 € pour M. Y ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

66. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ;

67. Attendu que, ainsi que les comptables et l’ordonnateur le font valoir, le montant de l’indemnité forfaitaire dérogatoire payée était égal, voire inférieur, à celui des indemnités kilométriques qui auraient dû l’être en application de l’accord collectif du 23 juillet 2015 ; qu’en conséquence, le manquement des comptables n’a pas causé de préjudice financier à la CNAV ;

68. Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  Lorsque le manquement du comptable[…]n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce  » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

69. Attenduque le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré pour l’exercice 2018 était fixé 235 000 € ; qu’ainsi le montant maximum de la somme susceptible d’être mise à la charge des comptables s’élève à 352,50 € ;

70. Attendu que, eu égard aux circonstances, notamment au fait que la mise en œuvre d’un remboursement forfaitaire était dans l’intérêt financier de la CNAV, ce que le bénéficiaire avait accepté, il n’y a pas lieu d’obliger les comptables à s’acquitter d’une somme pour le manquement précité, au titre de l’exercice 2018 ;

Sur la charge n° 4, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y au titre de l’exercice 2018

71. Attenu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue, au titre de l’exercice 2018, par Mme X et M. Y, à raison d’un défaut du contrôle de la validité de la dette lors du paiement, à hauteur de 6 810 €, de 38 indemnités forfaitaires compensatrices de frais, au sens de l’arrêté du 13 avril 1988 précité, à cinq administrateurs dès lors qu’ils étaient présents au siège de l’établissement, sans néanmoins que l’objet de leur déplacement n’ouvre droit au paiement d’une telle indemnité au sens des articles 1 ^er et 2 de l’arrêté ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par l’ordonnateur

72. Attendu que, dans leur réponse commune, les comptables et l’ordonnateur font tout d’abord valoir que l’article 9 de l’arrêté du 13 avril 1988 précité, aux termes duquel les administrateurs peuvent percevoir l’IFCF à l’occasion des réunions visés à l’article 1 ^er du même arrêté, tolère l’interprétation selon laquelle cette indemnité s’applique aux réunions préparatoires des séances du conseil d’administration et de ses commissions ; qu’ils ajoutent que cette interprétation n’est pas seulement retenue par la CNAV, mais aussi par 52 % des caisses auditées par la Mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de sécurité sociale (MNC), dont 100 % des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail auditées, selon la synthèse nationale provisoire sur l’indemnisation des administrateurs établie par la MNC en janvier 2020 ;

73. Attendu qu’ils font ensuite valoir, qu’au sein de la CNAV, «  l’IFCF n’est pas octroyée pour le seul motif de la présence au siège d’un administrateur mais, ainsi que le prévoit le circuit de traitement des demandes indemnitaires des administrateurs, seulement lorsque cette présence est justifiée par la participation de l’administrateur aux séances du conseil d’administration et de ses commissions ou à leurs réunions préparatoires, y compris les réunions"chefs de file" dont la nature de véritable réunion de travail préparatoire est notamment établie par leurs ordres du jour  » ;

74. Attendu que, s’ils reconnaissent que «  le principe et le montant de l’IFCF n’ont jamais été fixés par délibération du conseil d’administration de la CNAV  », ils font valoir «  qu’il est d’interprétation constante à la CNAV et commune à 87 % des organismes de sécurité sociale audités par la MNC que le silence du conseil d’administration sur le principe du versement et le montant de l’IFCF vaut décision d’appliquer le maximum de 30 € prévu par l’article 9 de l’arrêté de 1988  » et que la MNC préconise, d’ailleurs, de supprimer la possibilité pour les conseils d’administration de fixer le montant de l’IFCF, pour imposer par arrêté le remboursement d’une IFCF fixée à 30 € ; qu’ils ajoutent que «  le principe du versement d’une IFCF fixée à 30 € est imposé à la CNAV par décision de l’ordonnateur  », celle-ci figurant dans une note interne du 30 juin 2017 relative au circuit de traitement des frais des administrateurs de la CNAV ;

75. Attendu qu’ils en concluent que les deux comptables successifs n’ont pas méconnu l’obligation qui leur incombe de contrôler la validité de la dette en procédant, dans le respect du circuit de traitement des demandes indemnitaires défini par l’ordonnateur, au paiement de l’IFCF lorsqu’elle était justifiée par la participation d’un administrateur à une réunion préparatoire des séances du conseil d’administration et de ses commissions, et notamment pour sa participation à une réunion « chefs de file », conformément à une interprétation de la réglementation couramment admise au sein des organismes de sécurité sociale et non contestée par la tutelle ;

76. Attendu qu’ils ont, par ailleurs, produit une délibération du 7 juillet 2021 du conseil d’administration modifiant le règlement intérieur de celui-ci pour, d’une part, fixer le montant de l’IFCF à 30 € et, d’autre part, instaurer des réunions «  chefs de file  » pouvant justifier une IFCF, conformément à une possibilité ouverte par l’article 1 ^er de l’arrêté du 13 avril 1988 ;

Sur les faits

77. Attendu que les IFCF, qui ont été versées aux administrateurs de la CNAV, ont été liquidées au montant unitaire calé sur le plafond de 30 € fixé par l’article 9 de l’arrêté du 13 avril 1988 précité, sans que le conseil d’administration ait délibéré sur ce montant ; que les versements ont été effectués sur la base d’états certifiés par le président du conseil d’administration ;

78. Attendu que les IFCF ont été versées non seulement au titre des séances du conseil d’administration et des commissions instituées par un texte législatif réglementaire ou statutaire, comme les commissions obligatoires et facultatives du conseil d’administration conformément à l’article 1 ^er de l’arrêté du 13 avril 1988 précité, mais aussi pour les réunions, dites «  chefs de file  », permettant aux responsables des groupes représentés au conseil d’administration de préparer les réunions des conseils et commissions, ce qui n’est prévu ni par un texte réglementaire ou statutaire, ni par une délibération du conseil d’administration ;

79. Attendu que, selon les pièces versées au dossier, les IFCF qui ont été versées pour des réunions autres que celles prévues par l’article 1 ^er de l’arrêté du 13 avril 1988 précité, à savoir les réunions «  chefs de file  », ne s’élève qu’à 780 €, ainsi que le détaille le tableau suivant :

Sur l’existence d’un manquement

80. Attendu qu’aux termes de la nomenclature applicable, soit celle fixée par l’annexe à l’arrêté du 31 janvier 2018 précité, un «  ordre de mission ou de déplacement signé ou validé par l’ordonnateur  » et un «  état de frais (valant demande de remboursement) certifié par l’ordonnateur  », devaient être produits à l’agent comptable ; qu’il en disposait bien au moment des paiements incriminés ; qu’un ordre de mission prescrivant la prise en charge des frais était systématiquement appuyé d’un état liquidatif incluant explicitement des réunions «  chefs de file  » et certifié exact par le président du conseil d’administration ;

81. Attendu qu’il n’appartenait pas aux comptables successifs d’apprécier la légalité intrinsèque de ces pièces établies par l’ordonnateur, ainsi que le prévoit le circuit de traitement des demandes indemnitaires des administrateurs ; qu’aucune autre pièce justificative mentionnant la réglementation applicable, en l’occurrence l’interdiction de payer des IFCF pour des réunions «  chefs de file  » et l’obligation du conseil d’administration de fixer le montant unitaire de l’IFCF, n’a été produite ; que dès lors, les comptables ne pouvaient relever d’incohérence, entre un ordre de mission prescrivant la prise en charge des frais, signé par l’ordonnateur, et une autre pièce justificative, qui aurait dû les conduire à suspendre le paiement ;

82. Attenduqu’en fonction de l’analyse qui précède, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité des comptables à raison de la charge n° 4 à l’encontre de Mme X et de M. Y, au titre de l’exercice 2018 ;

Sur la charge n° 5, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y au titre de l’exercice 2018

83. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue, au titre de l’exercice 2018, par Mme X et M. Y, à raison d’un défaut du contrôle de la validité de la dette lors du paiement, à hauteur de 5 911,84 €, de 110 indemnités pour perte de gain, au sens de l’article 10 de l’arrêté du 13 avril 1988 précité organisant l’indemnisation des administrateurs ayant la qualité de travailleurs indépendants, à deux administrateurs (76 indemnités à l’un et 34 à l’autre) sans respecter les conditions d’octroi fixées par cet article ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par l’ordonnateur

84. Attendu que, dans leur réponse commune, les comptables et l’ordonnateur rappellent tout d’abord que «  c’est par une décision historique de l’ordonnateur de la CNAV que, dans le respect du circuit de traitement des demandes indemnitaires des administrateurs [tel que défini par la note interne du 30 juin 2017 précitée], les administrateurs de la CNAV ayant la qualité de travailleur indépendant bénéficient d’une indemnité forfaitaire pour perte de gain pour chaque demi-journée couverte par les déplacements qu’ils effectuent pour leur participation à des réunions relevant de l’exercice de leurs fonctions  » et que «  cette décision de l’ordonnateur est inspirée par le souci du respect du principe d’égalité dans l’indemnisation des administrateurs  », pour lesquels l’article L. 231-12 du code de la sécurité sociale prévoit deux régimes distincts selon leur statut :

-       «  Pour les administrateurs ayant la qualité de salarié, l’article dispose que les organismes de sécurité sociale remboursent aux employeurs des membres du conseil ou administrateurs salariés les salaires maintenus pour leur permettre d’exercer leurs fonctions pendant le temps de travail ainsi que les avantages et les charges sociales y afférents ;

-      Pour les administrateurs ayant la qualité de travailleur indépendant, la loi renvoie aux indemnités pour perte de gain fixées par l’arrêté du 13 avril 1988 relatif à l’indemnisation des administrateurs des organismes de sécurité sociale du régime général [article 10 précité au point 32] » ;

85. Attendu qu’ils font valoir que «  Dès lors qu’une réunion matinale ou tardive peut impliquer un déplacement sur la demi-journée qui précède ou suit le jour de la réunion, une interprétation stricte des dispositions de l’arrêté de 1988 conduirait donc à une différence de traitement défavorable aux administrateurs ayant la qualité de travailleur indépendant, puisqu’à la différence des administrateurs ayant la qualité de salarié, ces derniers ne seraient pas indemnisés de l’exercice de leurs fonctions pendant l’intégralité de leur temps de travail, alors que, nonobstant leur différence de qualité de travailleur, tous les administrateurs se trouvent dans une situation identique au regard des fonctions qu’ils exercent. Cette rupture d’égalité instituée par l’arrêté de 1988 sans motif d’intérêt général ni raisons objectives la justifiant serait en outre particulièrement évidente pour les administrateurs des caisses nationales de sécurité sociale dont la localisation du domicile peut leur rendre impossible d’effectuer sur une seule demi-journée les déplacements aller et retour qu’implique leur participation à une réunion relevant de l’exercice de leurs fonctions. Il en va notamment ainsi des deux administrateurs dont l’indemnisation est critiquée par le réquisitoire alors que leur domicile se situe dans chaque cas à plus de 400 km du siège de la CNAV  » ;

86. Attendu qu’ils font aussi valoir que certes, «  la CNAV privilégie une interprétation large des dispositions réglementaires de l’article 10 de l’arrêté de 1988  », mais que «  en procédant, dans le respect du circuit de traitement des demandes indemnitaires, au paiement de l’indemnité pour perte de gain pour chaque demi-journée couverte par les déplacements que les administrateurs ayant la qualité de travailleur indépendant effectuent pour leur participation à des réunions relevant de l’exercice de leurs fonctions, suivant une interprétation de la réglementation conforme au principe d’égalité, l’agent comptable n’a pas méconnu les obligations lui incombant en matière de contrôle de la validité de la dette  » ;

Sur les faits

87. Attendu que, au-delà des indemnités dues pour les demi-journées de réunion, les comptables successifs ont effectivement payé une indemnité pour perte de gain à deux administrateurs pour chaque demi-journée de déplacement entre leur domicile et le siège de la CNAV, éloigné pour l’un de 559 kilomètres et pour l’autre de 420 kilomètres ;

Sur l’existence d’un manquement

88. Attendu qu’aux termes de la nomenclature applicable, soit celle fixée par l’annexe à l’arrêté du 31 janvier 2018 précité, un «  ordre de mission ou de déplacement signé ou validé par l’ordonnateur  » et un «  état de frais (valant demande de remboursement) certifié par l’ordonnateur  », devaient être produits à l’agent comptable ; qu’il en disposait bien au moment des paiements incriminés ; qu’un ordre de mission prescrivant la prise en charge des frais était systématiquement appuyé d’un état liquidatif incluant ces indemnités supplémentaires pour déplacement et certifié exact par le président du conseil d’administration ;

89. Attendu qu’il n’appartenait pas aux comptables successifs d’apprécier la légalité intrinsèque de ces pièces ; qu’aucune autre pièce justificative mentionnant la réglementation applicable, en l’occurrence la limitation des indemnités aux demi- journées de réunion, n’a été produite ; que dès lors, les comptables ne pouvaient relever d’incohérence, entre un ordre de mission prescrivant la prise en charge des frais, signé par l’ordonnateur, et une autre pièce justificative, qui aurait dû les conduire à suspendre le paiement ;

90. Attenduqu’en fonction de l’analyse qui précède, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité des comptables à raison de la charge n° 5 à l’encontre de Mme X et de M. Y au titre de l’exercice 2018 ;

Sur la charge n° 6, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y au titre de l’exercice 2018

91. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue, au titre de l’exercice 2018, par Mme X et M. Y, à raison d’un défaut du contrôle de la validité de la dette lors du paiement d’indemnités forfaitaires de découcher pour un montant total de 7 435,80 €, soit 60 nuits à 49,14 € et 90 nuits à 49,86 €, au bénéfice du président du conseil d’administration, sans que soit apportée la preuve d’un débours pour découcher ; que, par ailleurs, une note interne à la CNAV du 30 juin 2017 mentionne l’indemnité de découcher à hauteur de 49,14 € par nuit, et non 49,86 € ; qu’il en ressortirait une erreur de liquidation pour le décompte de 90 nuits à ce prix ; que de surcroît l’instruction précontentieuse estime à 130 le nombre de repas liés à ces déplacements et, de ce fait, non justifiés et qu’il conviendrait de chiffrer précisément ces frais de repas, au regard du forfait appliqué ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par l’ordonnateur

92. Attendu que, dans leur réponse commune, les comptables et l’ordonnateur rappellent tout d’abord le régime juridique applicable à l’indemnisation des frais d’hébergement des administrateurs de la CNAV, tel que défini par les dispositions de l’article L. 231-12 du code de la sécurité sociale et l’arrêté du 13 avril 1988 et aussi par l’accord collectif du 23 juillet 2015 précité qui «  prévoit en son article 2.2 que le bénéfice de l’indemnité de frais de découcher est conditionné par la justification d’un déplacement en mission mettant le demandeur dans l’impossibilité de regagner son domicile entre 0 heure et 5 heures du matin ; mais que le calcul du montant de l’indemnité varie selon que le demandeur présente ou non des justificatifs de dépense :

-       Lorsque le demandeur présente des justificatifs de frais d’hébergement, il est indemnisé de ses dépenses dans la limite des plafonds fixés par le protocole d’accord, revalorisés annuellement par lettres circulaires Ucanss  ;

-       En revanche, en l’absence de présentation de pièces justificatives quant aux frais d’hébergement engagés par le demandeur, ce dernier bénéficie d’une indemnité forfaitaire de frais de découcher correspondant au double de l’indemnité forfaitaire de frais de repas. Le montant de cette indemnité forfaitaire faisant l’objet d’une revalorisation annuelle par lettre circulaire Ucanss , il a ainsi été relevé à 49,17 € en 2017 puis 49,86 € en 2018  » ;

93. Attendu qu’ils produisent les lettres circulaires de revalorisation et ajoutent que les stipulations de l’accord collectif sont reprises dans la version 2017 de la note de service sur les frais de déplacement ;

94. Attendu qu’ils font valoir que «  l’application de ces normes conventionnelles au cas de l’indemnisation des frais de découcher des administrateurs de la CNAV n’est contraire à aucune norme juridique supérieure couvrant expressément ce champ matériel et personnel, et reste pleinement conforme aux dispositions de l’arrêté du 13 avril 1988 relatif à l’indemnisation des administrateurs des organismes de sécurité sociale du régime général, seul acte administratif réglementaire en vigueur qui soit adopté au visa de l’article L. 231-12 du code de la sécurité sociale pour couvrir spécialement ce champ matériel et personnel  » ; qu’ils en concluent que l’agent comptable n’a pas méconnu l’obligation qui lui incombe de contrôler la validité de la dette, ni commis aucune autre faute de nature à engager sa responsabilité ;

Sur les faits

95. Attendu que, selon les pièces versées au dossier, 150 indemnités de frais de découcher ont bien été versées en 2018 au président du conseil d’administration pour le montant de 7 435,80 € visé par le réquisitoire ; qu’elles ont été liquidées sur la base du montant de l’indemnité forfaitaire, porté de 49,14 € à 49,86 € à compter du 1 ^er janvier 2018, par la lettre circulaire de revalorisation annuelle du 16 février 2018 ; qu’en outre, 265 indemnités de repas représentant un montant de 6 567,57 € ont aussi été versées au président du conseil d’administration en 2018 ; que les paiements ont été effectués à hauteur de 10 413,45 € par Mme X et de 3 589,92 € par M. Y ;

96. Attendu que la preuve des déplacements en mission mettant le demandeur dans l’impossibilité de regagner son domicile entre 0 heure et 5 heures du matin (condition pour l’indemnisation du découcher), entre 11 heures et 14 heures (condition pour l’indemnisation du repas de midi), et entre 18 heures et 21 heures (condition pour l’indemnisation du repas du soir), a été apportée, sous la forme d’extraits de l’agenda du président ;

Sur l’existence d’un manquement

97. Attendu que les paiements incriminés ont été effectués, ainsi que le font valoir les comptables et l’ordonnateur, en conformité avec l’accord collectif du 23 juillet 2015, qui prévoit le versement d’indemnités forfaitaires de frais de découcher et de repas en l’absence de production de pièces justificatives par le demandeur ; que le montant des indemnités versées au titre des frais de découcher a été liquidé sur la base du montant de l’indemnité forfaitaire, telle que fixé par la lettre circulaire de revalorisation annuelle ; que la justification des déplacements mettant le demandeur dans l’impossibilité de regagner son domicile aux horaires prescrits par le protocole Ucanss pour bénéficier des indemnités a été apportée par le bénéficiaire ;

98. Attendu qu’au titre du contrôle de la validité de la dette, l’agent comptable devait s’assurer de la production de l’unique pièce justificative requise dans ce cas par la nomenclature applicable, à savoir un ordre de mission prescrivant la prise en charge des frais et qu’il en disposait bien ; qu’il n’a pas manqué, par ailleurs, à son obligation de contrôle en termes de liquidation ;

99. Attenduqu’en fonction de l’analyse qui précède, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité des comptables à raison de la charge n° 6 à l’encontre de Mme X et de M. Y au titre de l’exercice 2018 ;

Sur la charge n° 7, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y, au titre des exercices 2016 à 2018

100. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X et M. Y, au titre des exercices 2016 à 2018 pour la première et 2018 pour le second, à raison d’un défaut du contrôle de la validité de la dette lors du paiement de la rémunération de deux fonctionnaires détachés auprès de la CNAV, en l’absence, pour l’un, de tout contrat de travail, et, pour l’autre, d’avenant à son contrat de travail ayant pris fin le 9 décembre 2017, ou de nouveau contrat ; que pour celui avec qui aucun contrat de travail n’avait été conclu et qui avait été détaché auprès de la CNAV pour en être le directeur, les montants bruts lui ayant été versés mensuellement au titre de la part fonctionnelle excéderaient, sur une année complète, la somme de 103 000 € fixée par une lettre du ministre chargé de l’action et des comptes publics du 21 février 2017 ; qu’il appartiendra à l’instruction de produire les pièces matérialisant les paiements, en vue notamment de déterminer les dates auxquelles ceux-ci ont été effectués ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par l’ordonnateur

101. Attendu que, dans leur réponse commune, les comptables et l’ordonnateur rappellent, à titre liminaire, que «  suivant les principes de droit privé résultant des disposition du code civil telles qu’appliquées par la jurisprudence, il est constant que :

-      le contrat est formé par la rencontre d’une offre et d’une acceptation par lesquelles les parties manifestent leur volonté de s’engager ;

-      l’offre comprend les éléments essentiels du contrat envisagé et exprime la volonté de son auteur d’être lié en cas d’acceptation ;

-      sont nécessaires à la validité d’un contrat le consentement des parties, leur capacité de contracter, ainsi qu’un contenu licite et certain ;

-      la volonté des parties de s’engager peut résulter d’une déclaration ou d’un comportement non équivoque de leur part ; et que l’existence du contrat se concrétise par la rémunération d’un travail effectif  » ;

102. Attendu qu’ils font valoir que «  suivant la nomenclature annexée à l’arrêté du 13 avril 2016 […], en vigueur à la date des faits reprochés, les pièces à produire à l’agent comptable à l’appui des opérations de dépenses de personnels sont, pour la prise en charge du dossier des fonctionnaires détachés (point 3.1.2 de ladite annexe) : 1° Décision de rémunération, 2° Arrêté de détachement ou de mise hors cadre. Décision d’affectation de l’ordonnateur de l’organisme », et que pour les deux fonctionnaires détachés concernés, l’agent comptable disposait :

-       pour celui sans contrat : «  de l’ampliation du décret de nomination […] fixant son emploi à la CNAV et sa date d’effet, de l’arrêté interministériel fixant la durée et le régime de retraite applicable à son détachement, ainsi que de la fiche financière fixant les éléments de sa rémunération en contrepartie du travail effectué sur la période pointée par le réquisitoire » ;

-       pour l’autre : « de l’arrêté portant renouvellement de son détachement ainsi que du contrat de son premier détachement fixant les éléments de la rémunération due en contrepartie du travail effectué sur la période pointée par le réquisitoire » ;

103. Attendu qu’ils font valoir, à titre subsidiaire, que «  à supposer même qu’il existerait une norme juridique rendant légalement obligatoire la production d’éléments de preuve supplémentaires à ceux qui sont requis par les principes et règles précités, la méconnaissance d’une telle disposition ne pourrait, en tout état de cause, constituer une faute de nature à causer un préjudice à la CNAV et engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, dès lors que le détachement [de chacun des deux fonctionnaires concernés] était validement acté et sa rémunération conforme à ce qu’elle devait être au fond  » ;

104. Attendu que dans la note susvisée, produite après clôture de l’instruction, les deux comptables font valoir que s’agissant du fonctionnaire détaché sans contrat, ils versent au dossier «  la lettre ministérielle du 21 février 2017 fixant le montant des appointements de l’intéressé  » et que cette lettre, «  qui apparaissait initialement faire doublon avec la lettre ministérielle du 6 juillet 2018, précise explicitement qu’elle vaut instruction à l’agent comptable  » ; qu’ils en déduisent que celui-ci «  se trouvait donc à compter de cette date en capacité d’effectuer les contrôles lui incombant en termes de validité de la dette  » ; qu’ils font aussi valoir qu’il en était de même pour le paiement de la rémunération de l’autre fonctionnaire visé par le réquisitoire car l’agent comptable «  disposait d’une décision de rémunération applicable à compter du 1 ^er mars 2018  » ;

105. Attendu que, lors de l’audience publique, le directeur de la CNAV a souligné le caractère singulier des fonctionnaires détachés auprès de l’établissement, qui emploie, en quasi-totalité, des personnels de droit privé ; qu’il a aussi souligné la complexité accrue quand le fonctionnaire est détaché auprès de l’établissement pour exercer la fonction de directeur de celui-ci ;

106. Attendu que, lors de l’audience publique, Mme X a fait valoir, s’agissant de l’autre fonctionnaire visé par le réquisitoire, qu’il existait bien une volonté de la CNAV de renouveler son contrat et qu’un projet de nouveau contrat avait été préparé mais que la personne détachée avait refusé de le signer pour cause d’absence d’augmentation de sa rémunération ; qu’à l’appui de la note en délibéré susvisée, produite après l’audience publique, Mme X a versé au dossier un courriel daté du 23 avril 2018 relatif au nouveau contrat proposé et aux raisons pour lesquelles il prévoyait une rémunération inchangée ;

Sur le droit applicable

107. Attendu que l’article L. 3261-2 du code du travail, dans sa version issue de l’article 20 de la loi du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009 susvisée, prévoit que «  L’employeur prend en charge, dans une proportion et des conditions déterminées par voie réglementaire, le prix des titres d’abonnements souscrits par ses salariés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail accomplis au moyen de transports publics de personnes  » ;

108. Attendu qu’aux termes de l’article 4 du décret du 9 mai 2017 susvisé, « Lorsque la rémunération associée à l’emploi n’est pas déterminée par les dispositions réglementaires d’un statut d’emploi ou par l’exercice des fonctions en position d’activité ou de détachement dans un corps, la rémunération annuelle brute totale du dirigeant est fixée par décision du ministre chargé du budget sur saisine du ou des ministres exerçant la tutelle sur l’établissement[…]. / Que le contrat soit conclu en application du décret du 17 janvier 1986 susvisé ou qu’il concerne un emploi à la décision du Gouvernement, la rémunération qu’il mentionne est exprimée en numéraire et ses stipulations précisent également les conditions et les modalités d’emploi du dirigeant  » ; qu’aux termes de l’article 12 de ce même décret, «  Les stipulations contractuelles régissant la situation des dirigeants avant la date de publication du présent décret sont maintenues en vigueur jusqu’au renouvellement de leur mandat ou jusqu’au terme ou à la rupture de leur contrat  » ;

109. Attendu que la circulaire du 8 octobre 2007 susvisée rappelle que la nomination à un emploi de dirigeant donne lieu à la signature d’un contrat mentionnant le décret ou l’arrêté de nomination, la durée du mandat, la décision relative à la rémunération du dirigeant, les divers éléments composant cette rémunération ainsi que leur modalité d’attribution et leur évolution ; que cette même circulaire détaille la part fixe de la rémunération qui, versée mensuellement pour toute la durée du mandat, est constituée d’une part fonctionnelle et d’une part individuelle, et détaille la part variable, plafonnée à 20 % de la part fonctionnelle ; qu’elle précise que «  Les emplois des dirigeants relevant du dispositif sont des emplois contractuels occupés, soit par des fonctionnaires en position de détachement ou en position hors cadres, soit par des agents non titulaires. La nomination à ces emplois donne lieu à la signature d’un contrat qui, outre les dispositions communes applicables en la matière, tient compte des particularités de ce type d’emploi à la décision du Gouvernement ou des autorités ministérielles de tutelle  » ;

110. Attendu que la circulaire du 7 août 2017 susvisée précise que, lorsque la rémunération n’est pas déterminée par un statut d’emploi ou l’occupation de l’emploi ou de la fonction en position d’activité ou de détachement dans un corps, la rémunération est fixée par décision du ministre chargé du budget, et qu’un contrat est «  conclu entre l’intéressé et le ministre de tutelle  » ; que ce contrat mentionne «  l’acte de nomination, les conditions et les modalités d’emploi, la rémunération annuelle brute fixée par le ministre chargé du budget, l’imputation budgétaire de la dépense [...], les régimes de retraite, de protection sociale et de congés applicables ainsi que les conditions éventuelles de sa résiliation  ; Le contrat doit reprendre la structure de la rémunération fixée par le ministre chargé du budget et mentionner ses composantes en numéraire et non par référence à un indice  » ; que cette même circulaire précise que «  La rémunération comprend une part fonctionnelle liée au poste, le cas échéant un complément personnel et une part variable sur objectifs  », cette dernière étant notamment plafonnée à un montant compris entre 10 % et 20 % de la part fonctionnelle ; qu’elle précise aussi que «  Le contrat permet de préciser la situation du dirigeant, qui peut être fonctionnaire ou non fonctionnaire, au regard des régimes qui lui sont applicables en matière de retraite, de cotisations et de prestations sociales ainsi que de congés  » ;

111. Attendu que le décret du 30 décembre 2017 susvisé, pris pour l’application de l’article 113 de la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 instituant une indemnité compensatrice de la hausse de la contribution sociale généralisée (CSG) pour les agents publics civils et militaires, fixe les conditions et les modalités de cette indemnité ;

112. Attendu que la nomenclature applicable au moment des faits, telle que fixée par l’annexe aux arrêtés des 13 avril 2016 et 31 janvier 2018 précités, prévoit expressément la production, s’agissant de la rémunération versée :

-       À l’article 3.1.2 relatif aux fonctionnaires détachés : «  1. Décision de rémunération ; 2. Arrêté de détachement ou de mise hors cadre. Décision d’affectation de l’ordonnateur de l’organisme  » ;

-       À l’article 3.1.3 relatif aux dirigeants : «  1. Ampliation du décret de nomination ; 2. Contrat fixant le montant des appointements ou, à défaut, l’arrêté ministériel  » ; que l’annexe à l’arrêté du 13 avril 2016 mentionne dans la colonne « commentaires » la circulaire du 8 octobre 2007 précitée, alors que celle à l’arrêté du 31 janvier 2018 mentionne la circulaire du 9 mai 2017 précitée ;

Sur les faits

113. Attendu que les rémunérations ont bien été versées aux deux fonctionnaires détachés pour les montants visés par le réquisitoire et que l’absence de contrat de travail est avérée pour les périodes visées par le réquisitoire ;

114. Attendu que, s’agissant du fonctionnaire placé en position de détachement pour une durée de trois ans à compter du 21 mars 2016 pour exercer la fonction de directeur de la CNAV selon l’arrêté du 15 mars 2016, aucun contrat n’a été conclu ;

115. Attendu que pour l’autre fonctionnaire détachée, le contrat conclu le 8 décembre 2014 était à durée déterminée de trois ans pour la période du 10 décembre 2014 au 9 décembre 2017 ; que l’article 2 ouvrait, certes, la possibilité d’un renouvellement, mais «  par reconduction expresse  » avec la conclusion d’un avenant au contrat  ; qu’aucun avenant ou nouveau contrat n’avait été conclu au moment des paiements incriminés ; qu’un projet de contrat avait été préparé par la CNAV, avec une rémunération inchangée ; qu’un courriel envoyé le 23 avril 2018 par la direction des ressources humaines à la fonctionnaire concernée justifie cette proposition par le fait que sa rémunération avait été majorée de 15 % lors de son embauche en 2014 et qu’elle demeurait encore supérieure de plusieurs milliers d’euros à celle de son administration d’origine ; que l’intéressée a refuséde signer le contrat proposé ; que l’absence de contrat a perduré pendant trois ans, le nouveau contrat finalement conclu n’ayant pris effet qu’à compter du 10 décembre 2020 seulement ;

116. Attendu que le dépassement du montant de 103 000 € en 2018 des versements au titre de la part fonctionnelle correspond au versement de l’indemnité compensatrice de la hausse de la CSG de 76,95 € par mois et au remboursement des frais de transport de 34,47 € par mois, résultant de dispositifs d’ordre public instaurés respectivement par les lois des 30 décembre 2017 et 17 décembre 2008 susvisées ;

Sur l’existence d’un manquement

117. Attendu que, dans le cadre du contrôle de la validité de la dette, il appartient au comptable public de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable lui a été fourni et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises et, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense ; que si ce contrôle peut conduire le comptable à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la dette et s’il lui appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, il n’a pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité ; que si les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la dette, il appartient au comptable de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur lui ait produit les justifications ou les attestations nécessaires ;

118. Attendu qu’il n’est pas contesté, ni par l’ordonnateur, ni par les deux comptables, que ces derniers ne disposaient pas, lors du paiement de la rémunération des deux fonctionnaires détachés concernés, d’un contrat de travail ;

119. Attendu que s’agissant de la rémunération versée, à compter du 21 mars 2016, à celui détaché pour exercer la fonction de directeur de la CNAV, c’est à tort que les comptables et l’ordonnateur se réfèrent au seul article« 3.1.2. Fonctionnaires détachés » de l’annexe à l’arrêté du 13 avril 2016, applicable lors du placement en détachement de l’intéressé ; que, s’agissant d’un dirigeant d’établissement, l’article « 3.1.3. Dirigeants » du même document, repris au même article de l’annexe à l’arrêté du 31 janvier 2018, mentionne comme pièces justificatives à produire à l’agent comptable «  1. Ampliation du décret de nomination ; 2. Contrat fixant le montant des appointements ou, à défaut, l’arrêté ministériel  » ; que si la première pièce a bien été produite, la seconde ne l’a pas été, faute d’avoir été conclue ou établie ; que ni la lettre ministérielle du 21 février 2017, ni celle du 6 juillet 2018, ne saurait constituer la pièce exigée ; qu’en l’absence d’un contrat ou d’un arrêté ministériel, conforme aux prescriptions de la circulaire du 8 octobre 2007 précitée, la comptable n’était pas en mesure d’exercer les contrôles qui lui incombaient en matière de contrôle de la validité de la dette ; qu’il en était de même de son successeur ; que cette situation aurait dû les conduire à suspendre le paiement de la rémunération et à en informer l’ordonnateur en application de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 susvisé ;

120. Attendu que s’agissant du dépassement du montant de 103 000 € en 2018 des versements à l’intéressé au titre de la part fonctionnelle, il correspondait au versement de l’indemnité compensatrice de la hausse de la CSG et de l’indemnité de frais de transport, qui résultent de dispositifs d’ordre public ; que les comptables n’ont pas manqué à leurs obligations en les versant ;

121. Attendu que pour l’autre fonctionnaire détachée, son contrat initial à durée déterminée ne pouvant être prolongé que par une «  reconduction expresse  », il a pris fin, en cette absence, au terme des trois ans ; que la poursuite de l’emploi de l’intéressée à compter du 10 décembre 2017 nécessitait une nouvelle «  prise en charge  », avec la production des pièces prévues par la nomenclature applicable, à savoir : «  1. Décision de rémunération ; 2. Arrêté de détachement ou de mise hors cadre. Décision d’affectation de l’ordonnateur de l’organisme  » ; que seul l’arrêté de détachement du 20 décembre 2017 a été produit ; que, comme il ne précisait pas la rémunération de l’intéressée et que ni le projet de contrat, que la fonctionnaire détachée avait refusé de signer, ni le courriel susmentionné du 23 avril 2018 ne pouvait tenir lieu de décision de rémunération, la comptable se trouvait, à compter du 10 décembre 2017, dans l’impossibilité d’effectuer les contrôles lui incombant en terme de contrôle de la validité de la dette, qui porte notamment sur l’exactitude de la liquidation ; qu’il en était de même de son successeur ; que cette situation aurait dû les conduire à suspendre le paiement de la rémunération et à en informer l’ordonnateur en application de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 susvisé ;

122. Attendu que faute d’avoir suspendu le paiement de la rémunération des deux fonctionnaires détachés, dès mars 2016 pour l’un et décembre 2017 pour l’autre, Mme X et M. Y ont manqué à leurs obligations de contrôle de la validité de la dette ; qu’il y a donc lieu d’engager leur responsabilité personnelle et pécuniaire pour ce motif au titre de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée à hauteur des montants des paiements qu’ils ont respectivement effectués, soit :

-       au titre de l’exercice 2016 : 81 047,36 € pour Mme X ;

-       au titre de l’exercice 2017 : 127 434,22 € pour Mme X ;

-       au titre de l’exercice 2018 : 166 703,12 € pour Mme X et 75 345,86 € pour M. Y ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

123. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que lorsque le manquement du comptable porte sur le contrôle de la production des pièces justificatives requises, ce manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs au manquement en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, et que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

124. Attendu que pour les versements au directeur de la CNAV, le service fait n’est pas contesté et il n’y pas de doute sur la volonté de l’ordonnateur d’exposer la dépense ; que s’agissant du fondement juridique, les montants versés correspondent en part fonctionnelle et en part variable aux montants mentionnés dans la lettre ministérielle du 21 février 2017, versée au dossier, et à laquelle la lettre ministérielle du 6 juillet 2018 fait référence ;

125. Attendu que pour les versements à l’autre fonctionnaire détachée, le service fait n’est pas contesté et il n’y pas de doute sur la volonté de l’ordonnateur d’exposer la dépense ; que s’agissant du fondement juridique, les montants versés correspondent à ceux du contrat antérieur de l’intéressée, et au projet de nouveau contrat que la CNAV lui avait proposé avec le maintien de sa rémunération antérieure ;

126. Attenduque, en fonction de l’analyse qui précède, le manquement des comptables n’a pas causé de préjudice financier à la CNAV ;

127. Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  Lorsque le manquement du comptable[…] n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce  » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

128. Attenduque le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré pour les exercices 2016 à 2018 était fixé à 235 000 € ; qu’ainsi le montant maximum de la somme susceptible d’être mise à la charge de Mme X et de M. Y s’élève à 352,50 € ;

129. Attendu que, eu égard aux circonstances, notamment aux singularités statutaires des personnels concernés, il y a lieu d’arrêter cette somme à 100 €, au titre de chacun des exercices 2016 à 2018 pour Mme X, et à 100 €, au titre de l’exercice 2018, pour M. Y ;

Sur le droit applicable aux charges n° 8 et n° 9 relatives au paiement d’indemnités à des agents de la CNAV

130. Attendu qu’en matière d’indemnités versées au personnel, l’article 3.6 de l’annexe aux arrêtés des 13 avril 2016 et 31 janvier 2018 susvisés, successivement applicables au moment des faits, mentionne comme pièces à produire à l’agent comptable, les documents suivants :

-       «  1.   Décision individuelle d’attribution  », précision étant faite que cette décision «  doit être suffisamment détaillée pour permettre à l’agent comptable de vérifier l’exacte application du texte en vigueur, le libellé exact de l’indemnité et son imputation budgétaire  » ;

-       «  2. État liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le(s) taux en vigueur  », étant précisé que cet état, signé par le gestionnaire de personnel, peut valoir décision d’attribution et que «  sur les documents communiqués au comptable figurent le libellé exact de l’indemnité et son imputation budgétaire  » ;

-       «  3. Pour les agents contractuels : mention au contrat  » ;

131. Attendu qu’à l’article 3.6 de l’annexe à l’arrêté du 31 janvier 2018, il est fait mention dans la colonne « commentaires » que «  Dans le cas où une indemnité serait d’ordre public, […] la mention au contrat n’est pas requise  » ;

Sur la charge n° 8, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y, au titre des exercices 2015 à 2018

132. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par Mme X et M. Y, au titre des exercices 2015 à 2018 pour la première et 2018 pour le second, à raison d’un défaut du contrôle de la validité de la dette lors du paiement, à hauteur de 45 245,74 €, d’indemnités correspondant à des jours de congés annuels ou des jours dits de réduction du temps de travail (RTT) non pris, voire à des jours versés sur un compte épargne temps (CET) non pris, à trois fonctionnaires détachés, MM. VP, PR et RM, alors que leurs contrats de travail excluaient le versement de toute indemnité ; que de surcroît, sauf pour le versement en 2017 d’indemnités à M. RM pour des jours de CET non pris, aucun état liquidatif et nominatif n’aurait été produit ;

133. Attendu que, selon le réquisitoire, il appartiendra à l’instruction de déterminer si le versement d’indemnités au titre des jours de congés annuels et de RTT non pris s’inscrit dans le cadre des stipulations du protocole d’accord relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail à la CNAV, conclu le 19 juin 2001, ainsi que de la convention collective nationale de travail du personnel des organismes de sécurité sociale en vigueur que l’indemnisation des jours de CET effectuée au profit de deux salariés, aurait été opérée en méconnaissance des textes législatifs et réglementaires applicables ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par l’ordonnateur

134. Attendu que, dans leur réponse commune, les comptables et l’ordonnateur rappellent, à titre liminaire, que, conformément au décret du 18 avril 2008 et à sa circulaire de mise en œuvre susvisés, le fonctionnaire détaché est rémunéré par l’administration d’accueil, que le régime indemnitaire est celui du corps de détachement et, le cas échéant, de l’emploi occupé dans l’administration d’accueil qui fixe ses conditions de travail ; que le régime d’aménagement du temps de travail est celui de l’administration d’accueil ;

135. Attendu qu’ils font valoir que «  les dispositions relatives au CET applicables à la CNAVà tous les salariés y compris ses agents de direction, conformément à la convention collective nationale de travail du personnel des organismes de sécurité sociale,prévoient qu’à l’exception des jours de congés principaux, tous les droits inscrits au CET peuvent faire l’objet d’une monétisation (jours de repos liés à la réduction du temps de travail, jours de congés supplémentaires conventionnels, jours de repos des salariés en forfait jours)  » ;

136. Attendu qu’ils en déduisent que «  en appliquant conformément à l’interprétation administrative de la réglementation les règles internes et de la convention collective de travail de la structure d’accueil pour procéder au paiement d’indemnités visant à compenser les jours de repos non pris par les fonctionnaires détachés auprès de la CNAV, l’agent comptable n’a pas méconnu les obligations lui incombant en matière de contrôle de la validité de la dette  » ; qu’ils ajoutent que «  en tout état de cause, à supposer même qu’il existerait une norme juridique rendant légalement obligatoire la production d’éléments de preuve supplémentaire à celles dont il disposait, la méconnaissance d’une telle disposition ne saurait constituer une faute de nature à causer un préjudice à la CNAV et engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, dès lors que l’indemnisation des jours de repos non pris était conforme à ce qu’elle devait être au fond  » ;

137. Attendu que, dans le cadre de l’instruction, M. Y a produit l’état liquidatif et nominatif pour le versement en janvier 2015 d’indemnités à M. VP pour des jours de congés annuels et de RTT non pris ;

138. Attendu que dans la note susvisée, produite après clôture de l’instruction, les deux comptables font valoir, s’agissant du caractère contradictoire des stipulations des contrats de MM. VP et PR selon le réquisitoire, que «  les parties contractantes ont manifesté la commune intention d’interpréter les clauses [de ces contrats] comme n’interdisant le versement d’indemnités que sous réserve de celles qui seraient dues pour compenser, à la fin de la relation de travail, les congés non pris dans l’intérêt du service, par application du régime interne à la CNAV de l’aménagement du temps de travail, régime dont le bénéfice était accordé aux intéressés  » ; qu’ils ajoutent que «  cette lecture des contrats en cause étaitconforme au régime de l’indemnisation des congés non prisen droit communautaire  » selon la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, et aussi «  au principe d’interprétation, rappelé à l’article 1188 du code civil, selon lequel en cas de contradiction le contrat s’interprète d’après la commune intention des parties plutôt qu’en s’arrêtant au sens littéral de ses termes » ; qu’ils demandent, en conséquence, qu’aucun manquement dans le contrôle de la validité de la dette ne soit retenu ;

139. Attendu qu’à l’appui de la note en délibéré susvisée, produite après l’audience publique, Mme X a transmis l’état liquidatif et nominatif pour le versement en janvier 2015 d’indemnités à M. VP pour des jours de congés annuels et de RTT non pris (déjà versé au dossier), et l’état liquidatif et nominatif pour le versement en octobre 2016 d’indemnités à M. PR pour des jours de congés annuels, de RTT et de CET non pris ;

Sur le droit applicable

140. Attendu qu’aux termes de l’article 1 du décret du 18 avril 2008 précité, dans sa version en vigueur au moment des faits, «  Les fonctionnaires de l’État ont vocation à exercer les fonctions afférentes à leur grade dans les services d’un ministère et, nonobstant toute disposition statutaire contraire : 1° Dans les établissements publics placés sous la tutelle de ce ministère ; 2° Dans les services et établissements publics de l’Etat relevant d’autres départements ministériels  » ; que selon l’article 2, «  Les actes relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires exerçant leurs fonctions dans une autre administration de l’Etat que celle dont ils relèvent peuvent être pris par l’autorité compétente de l’administration d’accueil, à l’exception de ceux qui sont soumis à l’avis préalable de la commission administrative paritaire compétente  »  ;

141. Attendu qu’aux termes de la circulairede la fonction publique du 28 janvier 2009 relative à la mise en œuvre du décret du 18 avril 2008 :

-       «  Le fonctionnaire, affecté dans une administration autre que son administration d’origine, est rémunéré par l’administration d’accueil. Celle-ci lui verse le traitement principal, les indemnités auxquelles il peut prétendre.[…].

-      En ce qui concerne les indemnités, le fonctionnaire bénéficie, par principe, des dispositions réglementaires applicables liées à son statut. Dans ce cadre juridique, il appartient à l’administration d’accueil de moduler les indemnités versées dans la limite des plafonds prévus par les textes réglementaires applicables au fonctionnaire.

-      Le bénéfice des primes qui étaient servies au fonctionnaire en raison de l’occupation de fonctions particulières (par exemple missions de comptable exercées à titre accessoire) ne peut être maintenu que si l’intéressé continue à les exercer dans sa nouvelle affectation. Il en va de même pour la nouvelle bonification indiciaire (NBI).

-      L’administration d’accueil peut, en revanche, verser à l’agent des primes ou des montants de NBI correspondant à des sujétions particulières liées au poste d’affectation et aux missions exercées (indemnités de régisseur par exemple). Le fonctionnaire peut également bénéficier de toute mesure générale applicable à l’administration d’accueil, ce qui sera le cas des mesures d’intéressement collectif appelées à se développer » ;

142. Attendu que l’aménagement du temps de travail à la CNAV était régi, pendant les exercices 2015 à 2018, par le protocole d’accord relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail à la CNAV, du 19 juin 2001, le protocole d’accord Ucanss du 1 ^er mars 2004 instituant le CET, puis le protocole d’accord Ucanss du 8 mars 2016 relatif au CET ; que ce dernier texte autorise notamment l’alimentation du CET par des jours de congés payés principaux, dans la limite de sept jours par an, par tout ou partie des jours de congés conventionnels, par la journée de congé accordée à tous les agents par le protocole du 3 avril 1978, par tout ou partie des jours de RTT, par tout ou partie des jours de repos ; que les deux derniers protocoles prévoient la « monétisation  » du CET en fin de contrat de travail sous forme de versement d’indemnités ;

Sur les faits

143. Attendu que des indemnités pour des jours de congés annuels, de RTT et de CET non pris ont été versées à trois fonctionnaires détachés à la CNAV, M. VP en janvier 2015 pour 16 436,31 € (jours de congés annuels et RTT non pris), M. PR en octobre 2016 pour 23 980,66 € (jours de congés annuels, de RTT et de CET non pris), M. RM en juin 2017 (jours de CET non pris) pour 1 868,61 €, et M. RM en septembre 2018 pour 2 960,16 € (jours de CET non pris) ; que, sauf pour ce quatrième et dernier versement, un état liquidatif et nominatif, valant décision d’attribution, a été produit ;

144.  Attendu qu’il ressort des trois états liquidatifs et nominatifs produits que le nombre et les caractéristiques des jours pris en compte, ainsi que le montant des indemnités par jour, sont conformes aux dispositions des protocoles d’accord Ucanss des 1 ^er  mars 2004 et 8 mars 2016 précités ; que les conditions de versement, en fin de contrat pour MM. VP en janvier 2015 et PR en octobre 2016, sont conformes aux dispositions du protocole d’accord Ucanss du 1 ^er  mars 2004 ; que M. RM a bénéficié en 2017 d’une campagne annuelle de rachat de jours de repos, en cours de contrat, conformément aux dispositions de l’article L. 3153-1 du code du travail, qui autorise ces rachats avant la fin de contrat dans l’attente que chaque convention collective l’organise, ce que le protocole du 8 mars 2016 ne fait pas ;

145. Attendu que les contrats de travail de MM. VP, PR et RM ont tous été conclus «  sur la base d’un temps plein tel que résultant des dispositions de la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction du temps de travail  » ; qu’aux termes de l’article 5 du contrat de travail de M. VP, «  L’aménagement de la durée du travail est réalisé selon les dispositions en vigueur au sein de l’entreprise, conformément à l’accord relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail conclu à la CNAV  » ; que selon l’article 6 de leur contrat de travail respectif, «  conformément aux dispositions de l’accord relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail conclu à la CNAV le 19 juin 2001, [MM. PR et RM étaient] soumis aux règles applicables aux agents de direction de la CNAV  » ;

146. Attendu qu’aux termes de l’article 2 de leur contrat de travail respectif, la rémunération de MM. VP et PR excluait «  toutes primes ou indemnités  » ; qu’une telle clause ne figurait pas au contrat de travail de M. RM ;

Sur l’existence d’un manquement

147. Attendu que, dans le cadre du contrôle de la validité de la dette, il appartient au comptable public de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable lui a été fourni et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises et, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense ; que si ce contrôle peut conduire le comptable à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la dette et s’il lui appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, il n’a pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité ; que si les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la dette, il appartient au comptable de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur lui ait produit les justifications ou les attestations nécessaires ;

148. Attendu que l’article 3.6 de l’annexe aux arrêtés des 13 avril 2016 et 31 janvier 2018 précités prévoient expressément la production des pièces suivantes pour le versement d’indemnités : décision individuelle d’attribution, état liquidatif et nominatif, pouvant valoir décision d’attribution, et, pour les agents contractuels, mention au contrat ;

149. Attendu que dans le silence de la nomenclature applicable ou en l’absence de nomenclature, ce qui était le cas pour les EPA jusqu’à l’arrêté du 13 avril 2016 précité, le comptable public doit, avant toute chose, exiger la production de toutes les justifications qui lui permettent de garantir les contrôles que la réglementation lui prescrit, au besoin après s’être référé à des nomenclatures voisines, sans toutefois considérer que celles-ci puissent lui être opposables ;

150. Attendu que pour les versements d’indemnités en janvier 2015 à M. VP, en octobre 2016 à M. PR, et en juin 2017 à M. RM, Mme X disposait bien d’un état liquidatif et nominatif, valant décision d’attribution ; que si la liquidation du montant des indemnités était conforme aux stipulations des protocoles d’accord Ucanss des 1 ^er  mars 2004 et 8 mars 2016 précités, elle devait aussi vérifier que leur versement était bien prévu par le contrat de travail des intéressés, compte tenu de leur statut de fonctionnaires détachés à la CNAV ;

151. Attendu que le versement de «  toutes primes et indemnités  » était expressément exclu par les contrats de MM. VP et PR, alors qu’en même temps, lesdits contrats prévoyaient l’application d’un protocole sur la durée du travail qui autorisait le paiement de ces indemnités ; qu’en présence d’une incohérence entre deux stipulations de la même pièce justificative, qu’il ne lui appartenait pas de trancher, Mme X aurait dû suspendre le paiement et en informer l’ordonnateur en application de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 susvisé ; que faute de l’avoir fait, elle a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette ; qu’il y a donc lieu de mettre en jeu sa responsabilité, au titre des exercices 2015 et 2016, à hauteur des indemnités versées respectivement à MM. VP et PR ;

152. Attendu que pour les versements d’indemnités en septembre 2018 à M. RM, M. Y ne disposait pas d’un état liquidatif et nominatif ; qu’en cette absence il ne pouvait pas procéder aux contrôles lui incombant, ce qui aurait dû le conduire à suspendre le paiement et en informer l’ordonnateur en application de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 susvisé ; que faute de l’avoir fait, il a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette ; qu’il y a donc lieu de mettre en jeu sa responsabilité, au titre de l’exercice 2018, à hauteur des indemnités versées à M. RM ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

153. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que lorsque le manquement du comptable porte sur le contrôle de la production des pièces justificatives requises, ce manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs au manquement en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, et que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

154. Attendu, au cas d’espèce, qu’il n’y a pas de doute sur la volonté de l’ordonnateur de l’exposer et sur l’effectivité du service fait ; que les paiements sont en outre juridiquement fondés par les dispositions de la convention collective nationale de travail du personnel des organismes de sécurité sociale, applicable en l’espèce ;

155. Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  Lorsque le manquement du comptable[…]n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce  » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

156. Attenduque le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré pour les exercices 2015, 2016 et 2018 était fixé à 235 000 € ; qu’ainsi le montant maximum de la somme susceptible d’être mise à la charge de Mme X et de M. Y s’élève à 352,50 € ;

157. Attendu que, eu égard aux circonstances, notamment aux singularités statutaires des personnels concernés, il y a lieu d’arrêter cette somme à 100 €, au titre de chacun des exercices 2015 et 2016 pour Mme X, et à 100 €, au titre de l’exercice 2018, pour M. Y ;

Sur la charge n° 9, soulevée à l’encontre de Mme X et de M. Y au titre de l’exercice 2018

158. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue, au titre de l’exercice 2018, par Mme X et M. Y à raison d’un défaut du contrôle de la validité de la dette lors du paiement, à hauteur de 2 900,46 €, de l’indemnité compensatrice de la hausse de la CSG à trois fonctionnaires détachés à la CNAV en l’absence des pièces justificatives requises ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables et par l’ordonnateur

159. Attendu que, dans leur réponse commune, les comptables et l’ordonnateur font tout d’abord valoir qu’aucune disposition législative, ni réglementaire ne conditionne le bénéfice de l’indemnité compensatrice de la hausse de la CSG à sa mention expresse par une décision individuelle ou une stipulation contractuelle ; qu’ils font aussi valoir que les éléments de rémunération des fonctionnaires détachés concernés par le réquisitoire résultaient d’actes antérieurs à la promulgation du décret du 30 décembre 2017 susvisé ; qu’en conséquence, «  les actes fixant les éléments de rémunération des fonctionnaires détachés concernés à la Cnav ne pouvaient donc prévoir le bénéfice de cette indemnité  » ;

160. Attendus qu’ils en déduisent qu’en contrôlant l’exacte application, aux éléments de rémunération des fonctionnaires détachés auprès de la CNAV, des dispositions du décret du 30 décembre 2017 précité, les comptables n’ont pas méconnu les obligations leur incombant en matière de contrôle de la validité de la dette ; qu’ils ajoutent que «  en tout état de cause, à supposer même qu’il existerait une norme juridique rendant légalement obligatoire la production d’éléments de preuve supplémentaire à celles dont il disposait, la méconnaissance d’une telle disposition ne saurait constituer une faute de nature à causer un préjudice à la CNAV et engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable, dès lors que les indemnités compensatrices de hausse de la CSG étaient dues par disposition de la loi et conformes à ce qu’elles devaient être au fond  » ;

Sur l’existence d’un manquement

161. Attendu que les indemnités visées par le réquisitoire ont bien été payées en l’absence de mention au contrat de travail pour deux des fonctionnaires détachés ; que le contrat du troisième, daté du 14 mars 2016, ne pouvait comporter une mention de l’indemnité incriminée, instituée après cette date, et qu’aucun avenant ne l’a modifié en ce sens ;

162. Attendu, cependant, ainsi que le rappelle l’article 3.6 de l’annexe à l’arrêté du 31 janvier 2018, que «  Dans le cas où une indemnité serait d’ordre public, […] la mention au contrat n’est pas requise  » ; que tel est le cas de l’indemnité compensatrice de la hausse de la CSG ;

163. Attenduqu’en fonction de l’analyse qui précède, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité des comptables à raison de la charge n° 9 à l’encontre de Mme X et de M. Y, au titre de l’exercice 2018 ;

Sur l’existence d’un contrôle sélectif de la dépense

164. Attendu qu’aucun des paiements indus n’entrait dans le champ d’un plan de contrôle sélectif de la dépense ; que dès lors, les comptables ne pourront pas solliciter une remise intégrale des débets prononcés à raison de la charge n° 2 auprès du ministre chargé du budget en application des dispositions du IX de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne Mme X

Au titre de l’exercice 2015 (charges n° 1 et n° 8)

Article 1 ^er . – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 1.

Article 2. – Mme X devra s’acquitter, au titre de la charge n° 8, d’une somme de 100 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 modifié précité.

Au titre de l’exercice 2016 (charges n° 1, n° 7 et n° 8)

Article 3. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 1.

Article 4. – Mme X devra s’acquitter, au titre de la charge n° 7, d’une somme de 100 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 modifié précité.

Article 5. – Mme X devra s’acquitter, au titre de la charge n° 8, d’une somme de 100 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 modifié précité.

Au titre de l’exercice 2017 (charges n° 1, n° 7 et n° 8)

Article 6. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 1.

Article 7. – Mme X devra s’acquitter, au titre de la charge n° 7, d’une somme de 100 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 modifié précité.

Article 8. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 8.

Au titre de l’exercice 2018 (charges n° 1 à n° 9)

Article 9. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 1.

Article 10. – Mme X est constituée, au titre de la charge n° 2, débitrice de la CNAV pour la somme de 811,80 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 16 avril 2021.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 11. – Il n’y a pas lieu d’obliger la comptable à s’acquitter d’une somme à raison du manquement constaté au titre de la charge n° 3.

Article 12. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 4.

Article 13. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 5.

Article 14. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 6.

Article 15. – Mme X devra s’acquitter, au titre de la charge n° 7, d’une somme de 100 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 modifié précité.

Article 16. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 8.

Article 17. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de la comptable au titre de la charge n° 9.

En ce qui concerne M. Y, au titre de l’exercice 2018 (charges n° 1 à n° 9)

Article 18. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 1.

Article 19. – M. Y est constitué, au titre de la charge n° 2, débiteur de la CNAV pour la somme de 266,50 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 1 ^er  avril 2021.

Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif.

Article 20. – Il n’y a pas lieu d’obliger le comptable à s’acquitter d’une somme à raison du manquement constaté au titre de la charge n° 3.

Article 21. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 4.

Article 22. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 5.

Article 23. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 6.

Article 24. – M. Y devra s’acquitter, au titre de la charge n° 7, d’une somme de 100 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 modifié précité.

Article 25. – M. Y devra s’acquitter, au titre de la charge n° 8, d’une somme de 100 €, en application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi n° 63‑156 du 23 février 1963 ; cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 modifié précité.

Article 26. – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge n° 9.

Sursis à décharge

Article 27. – La décharge de Mme X et de M. Y, au titre des exercices 2015 à 2018, ne pourra être donnée qu’après apurement des débets et des sommes à acquitter, fixés ci-dessus.

Fait et jugé par Mme Michèle COUDURIER, présidente de section, présidente de la formation ; MM. Gilles MILLER, Jacques BASSET, Patrick SITBON et Guy DUGUÉPÉROUX, conseillers maîtres.

En présence de Mme Nadine BESSON, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.