COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2022-28 du 1 ^er juillet 2022, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la Cour d’une charge unique soulevée à l’encontre de M. X, agent comptable du médiateur national de l’énergie (MNE), au titre des exercices 2017 à 2020, notifié le 11 juillet 2022 à l’intéressé ;

Vu les comptes des exercices 2017 à 2020 rendus en qualité de comptable du MNE par M. X ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement ;

Vu la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 et ses protocoles additionnels ;

Vu le code de l’énergie, notamment l’article R. 122-10 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2012 ;

Vu le décret n° 2007-1504 du 19 octobre 2007 relatif au médiateur national de l’énergie, en vigueur jusqu’à son abrogation, le 1 ^er janvier 2016, par le d écret n° 2015-1823 du 30 décembre 2015 relatif à la codification de la partie réglementaire du code de l'énergie ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1247 du 7 novembre 2012 portant adaptation de divers textes aux nouvelles règles de la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’arrêté du 28 novembre 2007 relatif aux dispositions financières et comptables applicables au médiateur national de l'énergie ;

Vu les observations définitives sur les comptes 2013 à 2020 et la gestion du MNE, délibérées le 22 juin 2022 par la deuxième chambre de la Cour des comptes, et rendues publiques par leur mise en ligne sur le site Internet de la juridiction le 13 septembre 2022 ;

Vu le rapport n° R-2022-0893-1 à fin d’arrêt de M. Philippe GEOFFROY, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 602 du 22 novembre 2022 ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 23 novembre 2022, M. GEOFFROY, conseiller maître, en son rapport, M. Pierre VAN HERZELE, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. Y, médiateur national de l’énergie, ordonnateur présent ayant eu la parole en dernier, M. X, informé de l’audience, n’étant ni présent, ni représenté ;

Entendu en délibéré M. Claude LION, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge unique, soulevée à l’encontre de M. X, au titre des exercices 2017 à 2020

1. Attendu que par le réquisitoire susvisé la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue, au titre des exercices 2017 à 2020, par M. X à raison d’un défaut de contrôle de la validité de la dette, lequel porte notamment sur la production des pièces justificatives, lors des paiements d’une «  prime exceptionnelle  » à dix agents contractuels du MNE, en l’absence de référence à un texte instituant cette indemnité, et alors que les contrats des intéressés n’en prévoyaient pas le versement ; que les montants versés auraient été de 4 000 €, 6 900 €, 12 952 € et 8 301 € bruts pour respectivement les exercices 2017, 2018, 2019 et 2020 ;

Sur le droit applicable en matière de responsabilité des comptables

2. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables [...] du paiement des dépenses  » ;que leur responsabilité«  se trouve engagée dès lors [...] qu’une dépense a été irrégulièrement payée  » ;

3. Attendu qu’aux termes de l’article 17 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé, «  Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent en application des dispositions des articles 18, 19 et 20 dans les conditions fixées par l’article 60 de la loi du 23 février 1963  » ;

4. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du même décret, «  Dans le poste comptable qu’il dirige, le comptable public est seul chargé : [...]4° De la prise en charge des ordres [...]de payer qui lui sont remis par les ordonnateurs ; [...] 7 ° Du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative  » ; qu’aux termes de l’article 19 du même texte, «  Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle :[...]2° S’agissant des ordres de payer :[...]d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20  » ; qu’aux termes de cet article, «  Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : [...] 2° L’exactitude de la liquidation ; 3° La production des pièces justificatives  », notamment ;

5. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, «  lorsqu'à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur  » ;

Sur le droit applicable au MNE

6. Attendu qu’aux termes de l’article 10 du décret du 19 octobre 2007 susvisé, dans sa version en vigueur jusqu’au 31 décembre 2012, «  Le médiateur est doté d’un agent comptable nommé par arrêté du ministre chargé du budget. L’agent comptable est responsable personnellement et pécuniairement dans les conditions de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée[...] / Il est chargé de la tenue des comptabilités du médiateur, du recouvrement des contributions mentionnées à l’article 9 du présent décret et de toute autre recette du médiateur, du paiement des dépenses et du maniement des fonds ainsi que des mouvements de comptes de disponibilités. / Le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique est applicable au médiateur qui est, pour l’application de ces dispositions, assimilé à un établissement public administratif dans des conditions précisées par un arrêté du ministre chargé de la comptabilité publique  » ; que ces conditions ont été fixées par l’arrêté du 28 novembre 2007 susvisé ;

7. Attendu qu’aux termes de l’article 5 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé, dans sa rédaction inchangée sur la période sous jugement, «  Par dérogation au 4° de l’article 1 ^er et au premier alinéa de l’article 3, les dispositions du présent décret ne s’appliquent pas […] aux autorités publiques indépendantes […]  » ;

8. Attendu que le décret n° 2012-1247 du 7 novembre 2012 susvisé a modifié l’article 10 du décret du 19 octobre 2007 précité relatif au MNE ; qu’à compter du 1 ^er janvier 2013, son dernier alinéa a été remplacé par les dispositions suivantes : «  Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique est applicable au médiateur qui est, pour l’application de ces dispositions, assimilé à un établissement public administratif dans des conditions précisées par un arrêté du ministre chargé de la comptabilité publique  » ; qu’aucun arrêté n’a été pris pour préciser ces conditions ;

9. Attendu que le décret du 19 octobre 2007 a été abrogé, à compter du 1 ^er janvier 2016, par le décret du 30 décembre 2015 susvisé, qui en a codifié les dispositions ; que celles de l’article 10 du décret ont été reprises à l’article R. 122-10 du code de l’énergie ;

10. Attendu qu’aux termes de l’article L. 122-5 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue de l’article 37 de la loi du 20 janvier 2017 susvisée, «  Le médiateur national de l’énergie est une autorité publique indépendante, dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière  » ;

Sur la qualification de la Cour pour connaître de l’affaire

11. Attendu qu’aux termes de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales susvisée, «  Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle  » ;

12. Attendu que dans les observations définitives sur les comptes et la gestion du MNE susvisées, mention est faite que «  Dans son précédent rapport [n’ayant pas donné lieu à une publication], la Cour avait considéré que le décret GBCP [soit le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé] s’appliquait au MNE. Elle maintient cette analyse et estime qu’il n’existe pas de contradiction entre les différents textes applicables au MNE  », à savoir l’article R. 122-10 du code de l’énergie, aux termes duquel le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 est applicable au MNE, et l’article 5 de ce décret selon lequel «  les dispositions du présent décret ne s’appliquent pas […] aux autorités publiques indépendantes  » ; que mention est aussi faite qu’«  Il est vrai cependant que l’article R. 122-10 du code de l’énergie dispose que le décret GBCP s’applique au médiateur "dans des conditions précisées par un arrêté du ministre chargé de la comptabilité publique". Or, cet arrêté n’a jamais été pris. La Cour invite donc le ministère de la transition énergique et le ministre en charge de l’économie et des finances à clarifier au plus vite les règles budgétaires et comptables applicables au MNE.S’ils entendent appliquer au MNE le régime des autres autorités publiques indépendantes, il leur appartient d’abroger les dispositions de l’article R. 122-10 du code de l’énergie. En l’absence d’une telle abrogation, ces deux ministères devraient alors reconnaître que les dispositions du décret GBCP s’appliquent bien au médiateur et prendre en conséquence sans délai l’arrêt permettant l’application de ce texte  » ;

13. Attendu que dans les mêmes observations définitives, le paragraphe 2.3.5.2 intitulé «  Primes exceptionnelles versées sans texte définissant leurs conditions d’octroi  » mentionne que «  Certains agents bénéficient, en sus des primes annuelles, de primes exceptionnelles. Cette pratique existe depuis 2017 sans qu’aucun texte en ait défini les conditions et les modalités  » ; que mention est aussi faite du nombre des bénéficiaires, du montant total annuel des primes versées, de celui de la prime la plus élevée, et de la moyenne par bénéficiaire pour les années 2017 à 2020 ; que le paragraphe se conclut avec la mention que «  La Cour invite le MNE à prendre au plus vite les textes nécessaires à l’encadrement juridique de ces primes  » ;

14. Attendu que, dans ses conclusions susvisées, le Procureur général estime, que du fait des mentions précitées rendues publiques, se «  pose la question de l’impartialité objective de la Cour des comptes dans son ensemble pour rendre la décision qui lui est soumise sur le terrain juridictionnel  » ; qu’il relève à cet égard qu’il n’est pas possible à la Cour de statuer sur la responsabilité du comptable, au titre d’un défaut de contrôle de la validité de la dette, sans se prononcer une nouvelle fois sur l’applicabilité au MNE du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 précité ; qu’il considère que, compte tenu de la position déjà exprimée par la Cour, les parties seraient en droit d’estimer que la décision juridictionnelle ne serait pas rendue en toute impartialité ; qu’il considère que la Cour ne peut statuer de manière régulière sur la présente affaire, alors qu’elle est tenue de la juger car elle en est saisie par le réquisitoire susvisé en vertu de l’article L. 142-1-2 du code des juridictions financières ; qu’après avoir évoqué la possibilité d’un renvoi de l’affaire au Conseil d’État, il se déclare plutôt favorable, au vu de la lourdeur et du défaut d’intérêt pratique d’une telle solution, à «  une levée pure et simple de la charge, compte tenu des circonstances de l’espèce  » ;

15. Attendu, d’une part, que les observations précitées de la Cour concernant l’applicabilité du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 visent à expliciter la recommandation qui est faite d’une clarification de la situation du MNE à cet égard avec, le cas échéant, une abrogation de l’article R. 122-10du code de l’énergie ; que, d’autre part, si l’octroi de primes exceptionnelles est évoquée par ces mêmes observations, la dépense correspondante n’est pas qualifiée d’irrégulière et aucune mention n’est faite d’un manquement du comptable à ses obligations de contrôle ;

16. Attendu, par ailleurs, qu’aucun des membres de la deuxième chambre de la Cour ayant délibéré sur les observations définitives précitées ne fait partie de la présente formation de jugement appelée à se prononcer sur les suites à donner au réquisitoire susvisé ;

17. Attendu que, dès lors, il y a lieu de considérer que les observations définitives sur les comptes et la gestion du MNE, publiées le 13 septembre 2022, ne sont pas de nature à faire naître dans le chef du comptable mis en cause des craintes objectivement justifiées d’un défaut d’impartialité du juge des comptes au sens des stipulations conventionnelles rappelées au point 11 ci-dessus ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable et l’ordonnateur

18. Attendu que le comptable et l’ordonnateur en fonctions ne contestent pas les versements de primes exceptionnelles visés par le réquisitoire ; que, toutefois, après avoir souligné les contradictions des textes précités, ils font valoir que les dispositions du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ne sont pas applicables au MNE ;

19. Attendu que, lors de l’audience publique, l’ordonnateur en fonctions a indiqué qu’un projet de décret visant à abroger l’article R. 122-10 du code de l’énergie est en cours d’examen ;

Sur l’existence d’un manquement

20. Attendu qu’aux termes de l’article 5 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé, dans sa version applicable à la période sous jugement, «  Par dérogation au 4° de l’article 1 ^er et au premier alinéa de l’article 3, les dispositions du présent décret ne s’appliquent pas […] aux autorités publiques indépendantes […]  » ; que cet article ne prévoit pas d’exception à cette exclusion ;

21. Attendu qu’aux termes de l’article L. 122-5 du code de l’énergie, dans sa rédaction issue de l’article 38 de la loi du 20 janvier 2017 susvisée, «  Le médiateur national de l’énergie est une autorité publique indépendante, dotée de la personnalité morale et de l’autonomie financière  » ;

22. Attendu que les dispositions de l’article R. 122-10 du code de l’énergie, issu de la codification de celles de l’article 10 du décret du 19 octobre 2007 précité, selon lesquelles le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 est applicable «  au médiateur qui est, pour l’application de ces dispositions, assimilé à un établissement public administratif dans des conditions précisées par un arrêté du ministre chargé de la comptabilité publique  », quoique non abrogées, se sont trouvées caduques, au plus tard à compter du lendemain de la publication de la loi du 20 janvier 2017 précitée ; que les paiements visés par le réquisitoire sont postérieurs à cette date ;

23. Attendu que c’est à bon droit que le comptable et l’ordonnateur soutiennent que le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 n’était pas applicable au MNE au cours des exercices visés par le réquisitoire ; que les griefs soulevés par celui-ci étant exclusivement fondés sur le non-respect des obligations prévues par ce texte, rappelées aux points 3 à 5 ci-dessus, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable ;

24. Attendu qu’aucune charge n’étant retenue à l’encontre de M. X, il y a lieu de le décharger de sa gestion, au titre des exercices 2017 à 2020 ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne M. X au titre des exercices 2017 à 2020 (charge unique)

Article 1 ^er . – Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable au titre de la charge unique soulevée par le réquisitoire pour les exercices 2017 à 2020.

Décharge

Article 2. – M. X est déchargé de sa gestion pour la période comprise entre le 7 juillet 2017 et le 31 décembre 2020.

Fait et jugé par M. Jean-Yves BERTUCCI, président de chambre, président de la formation ; MM. Yves PERRIN et Gilles MILLER, conseillers maîtres, Mmes Michèle COUDURIER et Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillères maîtres, MM. Patrick BONNAUD et Claude LION, conseillers maîtres.

En présence de Mme Carole H’SOILI, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.