COUR DES COMPTES — Septième Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2022-32 du 19 juillet 2022, par lequel la Procureure générale près la Cour des comptes a saisi la Cour d’une charge unique soulevée à l’encontre de Mme X, agent comptable de l’organisme interétablissement du réseau des chambres d’agriculture (OIER) « Ferme expérimentale des Bordes », au titre de l’exercice 2017, notifié le 21 juillet 2022 à l’intéressée ;

Vu le compte rendu en qualité de comptable de l’OIER « Ferme expérimentale des Bordes », par Mme X, du 1 ^er  janvier au 31 décembre 2017 ;

Vu les justifications produites au soutien du compte en jugement ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu les lois et règlements applicables à l’organisme, notamment le code rural et de la pêche maritime ;

Vu le décret n° 2006-975 du 1 ^er  août 2006 portant code des marché publics, en vigueur au moment des faits ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics, notamment son article 188 relatif à son entrée en vigueur et à celle de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics ;

Vu l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret du 7 novembre 2012 susvisé, dans sa version en vigueur au cours de l’exercice 2017 ;

Vu le rapport n° R-2022-1049-1 à fin d’arrêt de M. Jean-François GUILLOT, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 656 du Procureur général du 8 décembre 2022 ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 12 décembre 2022, M. GUILLOT, conseiller maître, en son rapport, M. Pierre VAN HERZELE, avocat général, en les conclusions du ministère public, Mme X, comptable présente ayant eu la parole en dernier, l’ordonnateur, informé de l’audience, n’étant ni présent, ni représenté ;

Entendu en délibéré M. Patrick SITBON, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge unique soulevée à l’encontre de Mme X, au titre de l’exercice 2017

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé, la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue, au titre de l’exercice 2017, par Mme X à raison du défaut de contrôle de la validité de la dette lors des paiements effectués au bénéfice de la société titulaire du lot n° 3 d’un marché public, passé en 2016 selon une procédure adaptée, en vue de la construction d’un bâtiment d’expérimentation pour l’engraissement des bovins ; que ces paiements auraient dépassé de 6 433,67 € le montant total prévu au marché, à défaut d’avenant à celui-ci ;

Sur les éléments apportés à décharge par la comptable

2. Attendu que la comptable a versé au dossier, au cours de l’instruction, les pièces suivantes :

-       le dossier de consultation des entreprises (DCE) de décembre 2015, constitué du détail des ouvrages à réaliser et du modèle d’acte d’engagement complété et signé par la société dont l’offre a été retenue pour le lot n° 3 du marché ;

-       un document que la comptable présente comme «  l’avenant au marché  », et qui est en fait la décomposition du prix global et forfaitaire (DPGF), sur lequel la société titulaire du lot n° 3 a ajouté, en page 4, le point 3.7 « Mise au point travaux supplémentaires » pour un montant de 6 433,37 € ;

-       la demande d’acompte n° 2, pour lequel la comptable précise qu’il s’agit du «  document transmis à l’appui du mandat n° 85 de 2017 où figure en 2 ^ème ligne "travaux selon avenant"  » ;

-       le décompte final du lot n° 3, pour lequel la comptable précise qu’il a été «  remis après la levée des réserves [et] où apparaît clairement la somme de 310 000 € HT [hors taxes] pour travaux correspondant à l’offre initiale et la somme de 5 361,14 € HT en tant qu’avenant  » ;

-       une attestation de l’ordonnateur, accompagnée de sa carte d’identité et de trois délibérations signées par lui, pour justifier que la signature figurant sur le document qualifié d’avenant est bien la sienne ;

-       une attestation de l’entreprise titulaire du lot n° 3, pour laquelle la comptable précise qu’elle justifie «  l’avenant à savoir les plus-values et moins-values sur les travaux du lot n° 3  » ;

3. Attendu que, lors de l’audience publique, la comptable a indiqué que l’OIER « Ferme expérimentale des Bordes » est une structure de petite taille avec des effectifs limités, dotée seulement d’une responsable administratif à mi-temps ; qu’elle a ajouté que la passation et l’exécution du marché public visé par le réquisitoire a représenté une lourde charge de travail pour cette responsable et aussi pour elle-même ; qu’elle a précisé que les travaux supplémentaires ont été effectués pour des raisons de sécurité du public, qui avait vocation à visiter en grand nombre les bâtiments expérimentaux construits ;

Sur le droit applicable en matière de responsabilité des comptables publics

4. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables [...] du paiement des dépenses  » ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics «  se trouve engagée dès lors [...] qu’une dépense a été irrégulièrement payée  » ;

5. Attendu qu’aux termes de l’article 17 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent en application des dispositions des articles 18, 19 et 20, dans les conditions fixées par l’article 60 de la loi du 23 février 1963  » ;

6. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du même décret, «  Dans le poste comptable qu’il dirige, le comptable public est seul chargé : [...] 7° Du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative  » ; qu’aux termes de l’article 19 du même texte, «  Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : [...] 2° S’agissant des ordres de payer : [...] d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20  » ; qu’aux termes de l’article 20 précité, «  Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : […] 2° L’exactitude de la liquidation ; 3° La production des pièces justificatives  » ;

7. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, «  l orsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur  » ;

Sur le droit applicable en matière de marchés publics

8. Attendu que selon les termes de l’article 118 du code des marchés publics, issu du décret du 1 ^er  août 2006 susvisé, «  dans le cas particulier où le montant des prestations exécutées atteint le montant prévu par le marché, la poursuite de l’exécution des prestations est subordonnée, que les prix indiqués au marché soient forfaitaires ou unitaires, à la conclusion d’un avenant ou, si le marché le prévoit, à une décision de poursuivre prise par le pouvoir adjudicateur  » ;

9. Attendu qu’aux termes de l’article 188 du décret du 25 mars 2016 susvisé, celui-ci entre en vigueur le 1 ^er  avril 2016 et «  s’applique aux marchés publics pour lesquels une consultation est engagée ou un avis d’appel à la concurrence est envoyé à la publication à compter de sa date d’entrée en vigueur  » ;

Sur le droit applicable en matière de production des pièces justificatives

10. Attendu qu’aux termes de l’article 50 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, «  Les opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie doivent être justifiées par des pièces prévues dans des nomenclatures établies […] par arrêté du ministre chargé du budget […]. / Lorsqu’une opération de dépense n’a pas été prévue par une nomenclature mentionnée ci-dessus, doivent être produites des pièces justificatives permettant au comptable d’opérer les contrôles mentionnés aux articles 19 et 20  » ;

11. Attendu que, pour les établissements publics à caractère administratif la nomenclature n’a été établie que par l’arrêté du 13 avril 2016 susvisé publié au Journal officiel de la République française (JORF) le 22 avril 2016, puis modifié par un arrêté du 10 octobre 2016 ;

12. Attendu que l’article 4.1.2.3 «  Dépense justifiée par un marché public à procédure adaptée faisant l’objet d’un écrit  » de l’annexe à l’arrêté du 13 avril 2016 précité prévoit que les pièces suivantes doivent être produites à l’agent comptable : «  1. Contrat et, le cas échéant, avenant ; 2. Mémoire ou facture  » ; qu’il est précisé que « Tout contrat mentionné dans une pièce justificative (facture …) doit être produit à l’appui de l’ordonnance de paiement. Lorsqu’un contrat doit être produit, il ne l’est qu’à l’appui du premier paiement. Au sens du présent texte, la notion de contrat peut s’entendre comme convention signée des parties, devis précisant les conditions financières ou tout autre document constitutif d’un accord de volonté des parties  » ;

Sur les faits

13. Attendu que l’OIER « Ferme expérimentale des Bordes » a publié, le 30 décembre 2015, un appel à la concurrence pour la passation, selon la procédure adaptée prévue par l’article 28 du code des marchés publics, issu du décret du 1 ^er  août 2006 alors en vigueur, d’un marché de travaux de six lots en vue de la construction de bâtiments d’expérimentation pour l’engraissement de bovins ; que, selon l’acte d’engagement du 5 avril 2016, le lot n° 3 « charpente – couverture – zinguerie » a été attribué à une société à responsabilité limitée pour un montant de 310 000 € HT, soit 372 000 € toutes taxes comprises (TTC), ce montant étant détaillé dans la DPGF du DCE de décembre 2015 ;

14. Attendu qu’aux termes des articles 3.4.2, 3.4.3 et 3.4.4 du cahier des clauses administratives particulières (CCAP) de décembre 2015, «  Les ouvrages ou prestations faisant l’objet du marché seront réglés par un prix global forfaitaire  », que «  Les projets de décomptes mensuels comprenant les ouvrages exécutés depuis le début du marché jusqu’à la date de présentation devront être établis à la fin de chaque mois  » et que «  Les travaux supplémentaires éventuels seront établis en priorité sur la base des prix inscrits dans le DPGF et si cela n’est pas possible, ils seront librement débattus entre les parties. / Aucuns travaux supplémentaires ne pourront être engagés sans l’accord préalable écrit du Maître d’ouvrage et du Maître d’œuvre  » ;

15. Attendu qu’une nouvelle DPGF a été établie en date du 3 avril 2017 ; qu’elle fait état, au point 3.7 «  Mise au point travaux supplémentaires  » de la page 4, d’un surcoût de 6 433,37 € TTC (et non pas 6 433,67 € comme indiqué dans le réquisitoire), correspondant à «  la somme des plus-values et moins-values effectuées tout au long du chantier  », selon l’attestation de la société titulaire du lot n° 3 du 19 septembre 2022 ; que cette nouvelle DPGF, qui n’est pas paraphée, comporte une seule signature, sans indication de son auteur et de la date ; que selon les pièces versées au dossier, cette signature est celle du président de l’OIER « Ferme expérimentale des Bordes », ordonnateur de l’établissement et personne responsable du marché ; que selon l’attestation de celui-ci, versée au dossier par la comptable, «  en cours de chantier, il est apparu l’obligation de modifier l’accès à une passerelle pour raison de sécurité. Ces modifications ont entrainé des travaux complémentaires [qu’il a] été amené à valider en signant [la DPGF rectificative du] 3 avril 2017  » ;

16. Attendu qu’un montant total de 378 433,37 € TTC (et non pas 378 433,35 € TTC comme indiqué par le réquisitoire) a été payé à la société titulaire du marché sur la base des trois mandats suivants :

-       mandat n° 396 du 23 décembre 2016, pour un montant de 232 544,98 € TTC (et non pas 232 544,96 € comme indiqué par le réquisitoire), au titre de la demande d’acompte n° 1 basée sur les travaux exécutés au 16 septembre 2016, et justifiée par la facture n° 2476 du 19 septembre 2016, qui reprend la DPGF initiale ;

-       mandat n° 85 du 19 avril 2017, pour un montant de 126 578,17 € TTC, au titre de la demande d’acompte n° 2 basée sur les travaux exécutés au 2 mars 2017, qui comprennent, d’une part, des «  travaux suivant marché  » pour 118 340 € TTC et, d’autre part, des «  travaux selon avenants  » pour 8 238,17 € TTC (la facture n° 2530 du 23 février 2017, jointe à l’appui du montant, détaille les lignes de travaux réalisés conformes à la DPGF initiale pour la part «  travaux suivant marché  » et les lignes exécutées du point 3.7 « Mise au point travaux supplémentaires » de la DPGF rectificative du 3 avril 2017) ;

-       mandat n° 290 du 28 septembre 2017, pour un montant de 19 310,22 €, au titre de l’état du solde relatif aux travaux réalisés au 21 juin 2017, mais portant la mention acompte n° 3, qui, avec la facture n° 2630 du 22 juin 2017, font apparaître les deux parts suivantes : «  travaux suivant marché  » pour 21 115,02 € TTC et «  travaux selon avenants  » en moins pour 1 804,80 € TTC ;

Sur l’existence d’un manquement

17. Attendu que, dans le cadre du contrôle de la validité de la dette, il appartient au comptable public de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable lui a été fourni et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises et, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense ; que si ce contrôle peut conduire le comptable à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la dette et s’il lui appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, il n’a pas le pouvoir de se faire juge de leur légalité ; que si les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la dette, il appartient au comptable de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur lui ait produit les justifications ou les attestations nécessaires ;

18. Attendu qu’ayant fait l’objet d’un appel à la concurrence publié le 30 décembre 2015, le marché en cause était soumis aux dispositions du code des marchés publics issu du décret du 1 ^er  août 2006 susvisé alors en vigueur ; que dès lors, en application de l’article 118 de ce code, rappelé au point 8, la poursuite de l’exécution des prestations au-delà du montant initialement prévu était subordonnée à la conclusion d’un avenant, ou d’une décision de poursuivre ;

19. Attendu, en conséquence, qu’au moment du paiement de travaux supplémentaires non prévus par le marché initial, et en dépassement du montant de celui-ci, la comptable devait disposer d’un avenant au marché, ou d’une décision de poursuivre, relatifs à ces travaux supplémentaires et attestant de «  l’accord préalable écrit du Maître d’ouvrage et du Maître d’œuvre  » pour ces travaux, comme le prévoit l’article 3.4.4 du CCAP, cité au point 14 ;

20. Attendu que la DPGF rectificative est datée du 4 avril 2017, soit postérieurement au 2 mars 2017, date d’arrêté des travaux facturés au titre de l’acompte n° 2, alors que ces travaux d’un montant total de 126 578,17 € comprennent non seulement des «  travaux suivant marché  » pour 118 340 € TTC et aussi des «  travaux selon avenants  » pour 8 238,17 € TTC ; que compte tenu de sa date, la DPGF rectificative ne peut constituer l’accord préalable des parties requis pour engager les travaux supplémentaires et fonder le paiement correspondant ;

21. Attendu que confrontée à des pièces justificatives incomplètes, Mme X aurait dû suspendre le paiement et en informer l’ordonnateur, conformément aux dispositions de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 précité ; que faute de l’avoir fait, elle a manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la dette ; qu’il y a donc lieu de mettre en jeu sa responsabilité, au titre de l’exercice 2017, à hauteur du montant payé en dépassement du prix du marché initial ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

22. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due ; que lorsque le manquement du comptable porte sur le contrôle de la production des pièces justificatives requises, ce manquement doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs au manquement en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer et, le cas échéant, que le service a été fait ;

23. Attendu, en l’espèce, qu’il n’y a pas de doute sur le service fait et la volonté de l’ordonnateur d’exposer la dépense, rendue d’ailleurs nécessaire pour des raisons de sécurité ; que s’agissant de son fondement juridique, comme le relèvent les conclusions du Procureur général susvisées, il résulte des échanges entre les parties, signataires de la DPGF rectificative, de la validation du deuxième acompte et du décompte général des travaux ; qu’ainsi, le manquement de la comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’OIER « Ferme expérimentale des Bordes » ;

24. Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  Lorsque le manquement du comptable[…] n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce  » ; que le décret du 10 décembre 2012 susvisé fixe le montant maximal de cette somme à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable ;

25. Attenduque le montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré pour l’exercice 2017 était fixé à 235 000 € ; qu’ainsi le montant maximum de la somme susceptible d’être mise à la charge de Mme X s’élève à 352,50 € ;

26. Attendu que, eu égard aux circonstances, notamment le faible montant du dépassement du montant du marché initial et son caractère isolé, il n’y a pas lieu d’obliger la comptable à s’acquitter d’une somme pour le manquement précité ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Au titre de l’exercice 2017 (charge unique)

Article 1 ^er . –  Il n’y a pas lieu d’obliger Mme X. à s’acquitter d’une somme à raison du manquement constaté au titre de la charge unique soulevée par le réquisitoire.

Décharge

Article 2. – Mme X est déchargée de sa gestion pour la période du 1 ^er  janvier au 31 décembre 2017.

Fait et jugé par Mme Michèle COUDURIER, présidente de section, présidente de la formation ; M. Jacques BASSET conseiller maître, Mme Catherine PAILOT‑BONNÉTAT, conseillère maître, et M. Patrick SITBON conseiller maître.

En présence de Mme Nadine BESSON greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.