COUR DES COMPTES — Chambre du contentieux

La Cour,

Vu le code de l’éducation, notamment son article L. 954-2 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, de finances pour 1963 (II.- Moyens des services et dispositions spéciales), en vigueur à l’époque des faits, ensemble le II de l’article 29 de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics ;

Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, ensemble la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État, en vigueur à l’époque des faits et aujourd’hui codifiées dans le code général de la fonction publique ;

Vu le décret n° 85-730 du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de l’État et des fonctionnaires des collectivités territoriales régis respectivement par les lois n° 84-16 du 11 janvier 1984 et n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

Vu le décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 portant réforme du régime des concessions de logement, ensemble l’arrêté du 5 juin 2015 pris pour son application au ministère chargé de l’enseignement supérieur ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu l’arrêté du 13 avril 2016 fixant la liste des pièces justificatives des dépenses des organismes soumis au titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu la décision n° 453533 du Conseil d’État du 27 décembre 2022 ;

Vu le réquisitoire n° 2019-58 de la Procureure générale près la Cour des comptes du 20 décembre 2019 ;

Vu la décision du 24 février 2023 par laquelle le président de la chambre du contentieux a désigné M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu l’ordonnance de mise en cause de Mme X, notifiée à l’intéressée, avec le réquisitoire susvisé, le 29 mars 2023 et aussi notifiée au ministère public le 30 mars 2023 ;

Vu l’ordonnance de règlement notifiée à Mme X le 4 mai 2023 et aussi notifiée au ministère public le même jour ;

Vu la communication le 4 mai 2023 du dossier de la procédure au ministère public près la Cour des comptes ;

Vu les conclusions du ministère public n° 247 du 31 juillet 2023 ;

Vu la convocation de Mme X à l’audience publique du 21 septembre 2023 notifiée à l’intéressée le 4 août 2023 ;

Vu le courrier électronique de Mme X, du 6 septembre 2023, demandant à ne pas comparaitre à l’audience, ensemble la lettre de la présidente de la formation de jugement du même jour la dispensant de se présenter en personne à l’audience ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 21 septembre 2023, M. Pierre VAN HERZELE, avocat général, en les conclusions du ministère public, les autres parties informées de l’audience n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Vincent FELLER, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la procédure

1. Saisie par réquisitoire susvisé de la Procureure générale du 20 décembre 2019, la Cour des comptes a, par son arrêt n° S-2021-0699 du 13 avril 2021, notamment, constitué, au titre de la charge n° 8, Mme X, comptable de l’université Paris I Panthéon-Sorbonne, débitrice envers cet établissement public de la somme de 52 501,83 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 26 décembre 2019, pour avoir payé, de juin à décembre 2017 sans fondement, un complément indemnitaire dénommé «  compensation logements  » à dix agents titulaires de l’université bénéficiant d’une autorisation d’occupation temporaire d’un logement du domaine public.

2. Par sa décision susvisée du 27 décembre 2022, le Conseil d’État a fait droit au pourvoi de Mme X dirigé contre cet arrêt en tant qu’il l’a constituée débitrice envers l’université à raison de la charge n° 8, a annulé, en conséquence et dans cette mesure ledit arrêt et a renvoyé l’affaire à la Cour des comptes.

Sur les faits de la cause

3. Il est constant que Mme X a payé à dix agents de l’université, de juin à décembre 2017, un complément indemnitaire intitulé «  compensation logements  » pour un montant total de 52 501,83 €, destiné à compenser, pour ces dix agents, les conséquences financières du décret du 9 mai 2012 susvisé modifiant le code général de la propriété des personnes publiques et de son arrêté d’application au ministère chargé de l’enseignement supérieur du 5 juin 2015, en vertu desquels ces agents avaient perdu le bénéfice d’un logement concédé par nécessité absolue de service.

4. Les paiements ont été effectués au vu, en premier lieu, d’une délibération du conseil d’administration de l’université Paris I en date du 16 mars 2017 instituant, par référence à l’article L. 954 _‑ 2 du code de l’éducation, la création d’un dispositif de compensation pour les agents subissant les conséquences financières de la réforme du régime des concessions de logement par nécessité absolue de service et, en second lieu, d’un état liquidatif signé de la directrice des ressources humaines de l’université visant la délibération du conseil d’administration du 16 mars 2017.

Sur le régime de responsabilité applicable

5. Ainsi qu’en dispose le II de l’article 29 de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, susvisée, «  Les dispositions relatives au régime de responsabilité des comptables publics patents et assimilés, des comptables de fait, des régisseurs, des trésoriers militaires et des comptables des organismes primaires de sécurité sociale demeurent applicables dans leur version antérieure à la présente ordonnance aux opérations ayant fait l’objet d’un premier acte de mise en jeu de leur responsabilité notifié avant le 1 ^er  janvier 2023, lorsque le manquement litigieux a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné  ».

6. Le réquisitoire de la Procureure générale près la Cour des comptes a été notifié au comptable avant le 1 ^er  janvier 2023.

7. C’est donc ce régime de responsabilité personnelle et pécuniaire qui s’applique au cas présent.

Sur les réquisitions

8. Le réquisitoire fait grief à la comptable d’avoir payé l’indemnité en cause en méconnaissance des obligations lui incombant en matière de contrôle de la validité de la dette, lequel consiste notamment en un contrôle de l’exactitude de la liquidation et de la production des pièces justificatives.

9. Le ministère public se fonde sur l’article 20 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, l’article 2 du décret n° 85-730 du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de I’État et des fonctionnaires des collectivités territoriales régis respectivement par les lois n° 84-16 du 11 janvier 1984 et n° 84-53 du 26 janvier 1984, pour considérer que les fonctionnaires «  ne peuvent bénéficier d’aucune indemnité autre que celles fixées par une loi ou un décret  ».

10. Il en déduit que la mention sur l’état liquidatif du texte institutif de l’indemnité, prévue par la nomenclature des pièces justificatives des dépenses, doit être celle d’un texte législatif ou règlementaire.

11. Il considère, en conséquence, que la seule mention sur l’état liquidatif, de la délibération du conseil d’administration du 16 mars 2017, ne répond pas à la prescription de la nomenclature et que la dépense est insuffisamment justifiée.

12. Il en conclut que son paiement est de nature à engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X.

13. Dans ses conclusions écrites, le ministère public, tirant les conséquences de la décision susvisée du Conseil d’État, conclut au non-lieu à charge.

Sur les éléments apportés à décharge par la comptable

14. Dans ses observations produites après clôture de l’instruction initiale, le 2 mars 2021, pages 10 à 15, Mme X soutient avoir réalisé l’intégralité des contrôles qui lui étaient prescrits. S’agissant du contrôle de la validité de la dette, elle assure avoir vérifié l’exactitude des calculs de liquidation, au vu des états liquidatifs, qui lui étaient présentés signés par la directrice des ressources humaines et s’être assurée de la production de justifications se référant explicitement à la délibération du conseil d’administration, laquelle visait l’article L. 954-2 du code de l’éducation.

15. Elle estime que, dès lors que l’état liquidatif visait la délibération du 16 mars 2017, tout contrôle portant sur l’adéquation de cette référence réglementaire à la nature de l’indemnité versée aurait constitué de sa part une contestation de la légalité d’un acte de l’ordonnateur, au demeurant non contesté par le recteur chancelier des universités, chargé, en application de l’article L. 719-7 du code de l’éducation, du contrôle de légalité.

16. Elle souligne avoir néanmoins fait part au président de l’université du caractère contestable de la base réglementaire de ce régime indemnitaire, remarques qu’elle avait, en application de l’article 212, alinéa 4, du décret du 7 novembre 2012 susvisé, consignées à l’appui du compte financier pour l’exercice 2017.

Sur le droit applicable aux opérations en cause

17. Aux termes du § I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière (…) de dépenses (…) dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée (…)  ».

18. Il résulte des dispositions des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 modifié susvisé, que les comptables sont tenus d’exercer le contrôle de la validité de la dette, en veillant notamment à la production des justifications.

19. L’université Paris I Panthéon-Sorbonne est un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel.

20. L’arrêté du 1 ^er  juillet 2013 inscrit l’université Paris I Panthéon-Sorbonne sur la liste des personnes morales de droit public relevant des administrations publiques mentionnées au 4° de l’article 1 ^er du décret du 7 novembre 2012 susvisé, relatif à la gestion budgétaire et comptable publique.

21. En conséquence, les opérations financières en dépense de l’université Paris I Panthéon-Sorbonne devaient être appuyées, pour l’exercice 2017, par les pièces mentionnées à la nomenclature des pièces justificatives de dépenses portée par l’arrêté du 13 avril 2016 susvisé, qui dispose en son § 3.6.1 que, pour le cas général, les indemnités doivent être justifiées par une décision individuelle d’attribution, un état liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le ou les taux en vigueur, et pour les agents contractuels une mention au contrat.

22. Il est précisé dans le même texte que l’état liquidatif signé par le gestionnaire de personnel peut valoir décision d’attribution.

Sur les obligations du comptable en matière de contrôle des dépenses et, notamment, de la production des justifications

23. En vertu de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics se trouve engagée dès lors notamment qu’une dépense a été irrégulièrement payée. Selon le VI de cet article 60, le comptable public dont la responsabilité pécuniaire est ainsi engagée ou mise en jeu a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels une somme égale à la dépense payée à tort. S’il n’a pas versé cette somme, il peut être, selon le VII de cet article 60, constitué en débet par le juge des comptes. Les contrôles mis à la charge des comptables publics en matière de dépenses sont fixés par les articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé. Le 2° de l’article 19 de ce décret dispose que le comptable public est tenu d’exercer le contrôle, «  2° S’agissant des ordres de payer : / a) De la qualité de l’ordonnateur ; / b) De l’exacte imputation des dépenses au regard des règles relatives à la spécialité des crédits ; / c) De la disponibilité des crédits ; / d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 ; / e) Du caractère libératoire du paiement  ». Le 4° de l’article 20 de ce décret prévoit que le comptable public, au titre de son contrôle sur la validité de la dette, contrôle la production des pièces justificatives. L’article 50 du même décret dispose que «  Les opérations de recettes, de dépenses et de trésorerie doivent être justifiées par des pièces prévues dans des nomenclatures établies, pour chaque catégorie de personnes morales mentionnées à l’article 1 ^er , par arrêté du ministre chargé du budget. (…) / Lorsqu’une opération de dépense n’a pas été prévue par une nomenclature mentionnée ci-dessus, doivent être produites des pièces justificatives permettant au comptable d’opérer les contrôles mentionnés aux articles 19 et 20  ». Enfin, aux termes de l’article 38 du même décret, «  Sans préjudice des dispositions prévues par le code général des collectivités territoriales et par le code de la santé publique, lorsqu’à l’occasion de l’exercice des contrôles prévus au 2° de l’article 19 le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l’ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l’ordonnateur. (…) ».

24. Il résulte de ces dispositions que, pour apprécier la validité de la dette, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications. À ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée. Pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée. Si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité.

Sur la justification suffisante des dépenses de l’espèce

25. Les paiements en litige devaient, aux termes de la nomenclature, être justifiés par une décision individuelle d’attribution, un état liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le ou les taux en vigueur, et pour les agents contractuels une mention au contrat, étant précisé que l’état liquidatif signé par le gestionnaire de personnel pouvait valoir décision d’attribution. La nomenclature ne précise pas quelle doit être la nature du texte institutif.

26. Ces paiements étaient justifiés par un état liquidatif et nominatif signé par la directrice des ressources humaines, compétente pour ce faire, valant, en tant que de besoin décision individuelle d’attribution.

27. Cet état liquidatif fait référence à une délibération du conseil d’administration qui faisait, elle-même, référence à l’article L. 954-2 du code de l’éducation qui dispose : «  Le président [de l’université] est responsable de l’attribution des primes aux personnels qui sont affectés à l’établissement, selon des règles générales définies par le conseil d’administration. La prime d’encadrement doctoral et de recherche est accordée après avis de la commission de la recherche du conseil académique. / Le conseil d’administration peut créer des dispositifs d’intéressement permettant d’améliorer la rémunération des personnels. Les conditions d’application du présent article peuvent être précisées par décret.  ».

28. Le conseil d’administration a donc entendu créer une indemnité sur ce fondement. L’agent comptable, en présence d’une délibération ainsi libellée, disposait d’une pièce justificative cohérente avec la nature de la dépense payée.

29. Il résulte de ce qui précède que ces pièces fournies à la comptable étaient, d’une part, complètes et précises, d’autre part, n’étaient pas incohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; qu’elles ont donc un caractère suffisant pour justifier la dépense. En présence de ces pièces justificatives, Mme X était tenue de procéder aux paiements litigieux.

30. Il n’y a, en conséquence, pas lieu d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X pour avoir payé l’indemnité en cause.

31. Il résulte, enfin, des pièces transmises par la direction des créances spéciales du Trésor que les débets prononcés par la Cour des comptes dans son arrêt précité n° S-2021-0699 ont été apurés. En conséquence, plus aucune charge ne pesant sur la gestion de Mme X sur sa gestion pour l’exercice 2017, il y a lieu de l’en décharger.

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Exercice 2017

Article 1 ^er .  – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de Mme X au titre de la charge n° 8.

Article 2. – Mme X est déchargés de sa gestion pour l’exercice 2017.

Fait et jugé par Mme Marie-Odile ALLARD, présidente de section, présidente de la formation ; M. Vincent FELLER, conseiller maître, Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillère maître, M. Paul de PUYLAROQUE, conseiller maître.

En présence de Mme Vanessa VERNIZEAU, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

En application des articles R. 142-4-1 à R. 142-4-5 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent être frappés d’appel devant la Cour d’appel financière dans le délai de deux mois à compter de la notification. Ce délai est prolongé de deux mois pour les personnes domiciliées à l’étranger. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais d’appel, et ce dans les conditions prévues aux articles R. 142-4-6 et R. 142-4-7 du même code.