COUR DES COMPTES — Chambre du contentieux

La Cour,

Vu le code général des collectivités territoriales (CGCT), notamment son article D. 1617-19 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ;

Vu la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers ;

Vu le II de l’article 29 de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le IV de l’article 11 du décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour d’appel financière et modifiant le code des juridictions financières ;

Vu la requête datée du 6 septembre 2022 jointe à un courriel du 7 septembre 2022 du cabinet LANDOT et associés, enregistrée le 8 septembre suivant au greffe de la chambre régionale des comptes La Réunion, par laquelle M. X, comptable du Syndicat mixte du parc routier de La Réunion (SMPRR) a interjeté appel du jugement n° 2022-0002, prononcé le 7 juillet 2022, par lequel ladite juridiction l’a constitué débiteur envers ce syndicat de la somme de 9 952 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 28 février 2022, au titre des exercices 2018 et 2019 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu la décision du 22 novembre 2022 par laquelle le président de la septième chambre a désigné Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillère maître, magistrate chargée de l’instruction, en qualité de rapporteure de l’affaire ;

Vu le mémoire complémentaire n° 1, produit à la Cour le 9 décembre 2022, par lequel l’appelant a complété sa requête et apporté deux nouvelles pièces ;

Vu la décision du 26 janvier 2023 par laquelle le président de la chambre du contentieux a confirmé Mme PAILOT-BONNÉTAT, conseillère maître, magistrate chargée de l’instruction, en qualité de rapporteure de l’affaire ;

Vu l’ordonnance de règlement notifiée à M. X et au président du SMPRR le 21 mars 2023, et aussi notifiée au ministère public le 20 mars 2023 ;

Vu la communication le 20 mars 2023 du dossier de la procédure au ministère public près la Cour des comptes ;

Vu la convocation de M. X et du président du SMPRR à l’audience publique du 13 avril 2023 notifiée aux intéressés le 21 mars 2023 ;

Vu la notification adressée à Me Eric LANDOT du cabinet LANDOT et associés le 21 mars 2023 l’avisant de l’envoi de la convocation à M. X ;

Vu la réponse de M. Xen date du 23 mars 2023 avisant la Cour qu’il assistera à l’audience publique en présence de Me Flore HUILLET, du cabinet LANDOT et associés ;

Vu le mémoire produit par M. X, le 7 avril 2023, ainsi que les pièces produites à l’appui le 11 avril 2023 ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 112 du 7 avril 2023 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 13 avril 2023, M. Pierre VAN HERZELE, avocat général, en les conclusions du ministère public, M. X , comptable, présent et assisté de Me HUILLET, ayant eu la parole en dernier ; les autres parties informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Frédéric GUTHMANN, président de section de chambre régionale des comptes, réviseur, en ses observations ;

1. Par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes La Réunion a constitué M. X débiteur envers le SMPRR, au titre des exercices 2018 et 2019, d’une somme de 9 952 € pour avoir payé sans fondement juridique une indemnité dite «  Bonus DOM (SMPRR)  » au profit de 16 agents contractuels relevant des règles de la fonction publique territoriale.

2. L’appelant ne soulève aucun moyen mettant en cause la régularité du jugement entrepris. Sa requête demande l’infirmation de ce jugement.

3. Le bonus exceptionnel outre-mer, encore appelé « Bonus DOM » ou « prime COSPAR » (collectif des organisations syndicales et politiques de La Réunion) a été institué par la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer. Limité à trois ans et réservé aux salariés du secteur privé, son versement a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2013 par la loi n° 2013-337 du 23 avril 2013. Les agents du SMPRR, créé au 1 ^er  janvier 2014 en application de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, sont placés sous statut de droit public. Ils ne pouvaient donc bénéficier du versement du « Bonus DOM » qui, au demeurant, ne pouvait plus être versé aux salariés du secteur privé au-delà du 31 décembre 2013.

4. Adopté par délibération n° 2014/SMPRR-CS-34 du 30 septembre 2014, le régime indemnitaire du SMPRR, qui détaille par filières, administrative, technique et mixte, les primes et indemnités définies dans le champ réglementaire applicable à la fonction publique territoriale, ne comporte aucune mention d’un «  Bonus DOM (SMPRR)  ».

Sur le manquement

Sur les diligences réalisées par le comptable public en amont du paiement du bonus exceptionnel

5. Le requérant soutient qu’en amont de son information par le directeur du SMPRR de l’absence de fondement légal du «  Bonus DOM (SMPRR)  », intervenue lors du contrôle de la chambre régionale des comptes, tout blocage de sa part aurait constitué un contrôle de légalité et non un contrôle de régularité financière.

6. Ce moyen ne peut être admis dans la mesure où le jugement entrepris ne lui fait pas grief de n’avoir pas opposé l’illégalité du versement du complément de rémunération en cause mais d’avoir pris en charge puis procédé aux paiements afférents à celui-ci en l’absence des pièces justificatives exigées par la rubrique 210223 « Primes et indemnités » de la nomenclature des pièces justificatives annexée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, soit, d’une part, une décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités et, d’autre part, une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ou une mention au contrat s’agissant d’agents contractuels. En n’exigeant pas ces pièces, le comptable, ainsi qu’en a jugé la chambre régionale des comptes, a manqué aux obligations auxquelles il est tenu au titre du contrôle de la validité de la dette au sens des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 susvisé.

7. M. X soutient également qu’aucun manquement ne peut lui être reproché dans l’exercice de ses contrôles dès lors qu’il a demandé et obtenu, le 13 avril 2021, l’émission de titres de recettes afin de recouvrer les sommes indûment versées en 2018 et 2019. Il est toutefois suffisamment établi que ces titres n’ont pas été recouvrés sur les débiteurs directs et qu’ainsi le manque en caisse résultant des paiements irréguliers n’a pas été comblé. Cette seule émission des titres ne donc peut suffire à dégager la responsabilité du comptable.

Sur le rattachement du «  Bonus DOM  » au budget annuel du syndicat

8. Le requérant soutient qu’il ressortirait de la jurisprudence de la Cour des comptes que si l’imputation budgétaire donnée par l’ordonnateur correspond au budget de l’organisme, le comptable ne peut être mis en débet du fait d’une mauvaise imputation ; il en irait de même, si la dépense se rattachait effectivement au crédit sur lequel elle a été imputée ; en outre, le «  Bonus DOM (SMPRR)  » étant compris dans le montant total des rémunérations, le comité syndical aurait validé son versement en ouvrant chaque année les crédits nécessaires au paiement. Les deux premières branches de ce moyen sont inopérantes, ne s’agissant en l’espèce ni de mauvaise imputation budgétaire, ni de rattachement de la dépense aux crédits ouverts ; elles doivent dès lors être écartées.

9. Concernant la troisième branche de ce moyen, il est de jurisprudence constante que le vote d’un budget, qui autorise l’ouverture de crédits, ne peut se confondre avec l’autorisation d’une dépense particulière et ne saurait pallier l’absence des pièces justificatives nécessaires pour établir la validité de la dette ; ce moyen doit dès lors être écarté.

Sur le contrôle de l’exactitude du «  Bonus DOM  »

10. Le requérant soutient qu’il ressortirait de la jurisprudence de la Cour des comptes que le comptable n’a pas à exiger des pièces non prévues par la nomenclature, si bien que sa responsabilité ne peut être engagée en cas de défaut de ces pièces ; que l’instauration du versement du «  Bonus DOM (SMPRR)  » est antérieure à la création du SMPRR et qu’il a été automatiquement paramétré au sein du logiciel de paye pour les agents contractuels ; que le contexte particulier des multiples changements de statuts de la structure ainsi que du personnel contractuel de droit public et de droit privé entre 2011 et 2014, qui n’ont pas conduit à une remise en cause de ce paramétrage, ont rendu la lecture et la source des différentes rémunérations difficilement identifiables ; que le nom attribué au « Bonus DOM (SMPRR)  » et son ancienneté n’ont pu que «  légitimement  » porter à confusion ; que le comptable ne pouvait «  légitimement  » savoir que s’imposait une nomenclature propre aux primes et n’a pu réaliser le contrôle de l’exactitude du versement ; que sa responsabilité ne peut donc pas être engagée à ce titre.

11. Le fait que la prime soit ancienne et ait été intégrée au logiciel de paye antérieurement au transfert de la compétence au SMPRR, par reprise d’une structure existante, ne fait pas obstacle à ce que le comptable procède aux contrôles de la validité de la dépense.

12. Les fiches de paye présentes au dossier de première instance et au dossier d’appel ne laissent par ailleurs aucun doute sur la nature de la dépense, intitulée systématiquement «  Bonus DOM (SMPRR)  », dont la ligne de paye figure juste après le bloc des rémunérations principales et avant celui des autres lignes de rémunérations. Le requérant ne peut donc valablement soutenir qu’il existait une confusion possible en la matière. Au demeurant, l’obligation de contrôle des pièces justificatives, mentionnée supra , s’applique quelle que soit la dépense concernée, à plus forte raison pour des éléments constitutifs de rémunérations, qui font l’objet de dispositions explicites du code général des collectivités territoriales comme de la nomenclature des pièces justificatives. Ce moyen, inopérant en droit comme en fait, doit en conséquence être écarté.

Sur le caractère de droit d’usage du «  Bonus DOM  »

13. S’appuyant sur une jurisprudence de la Cour des comptes ayant reconnu un usage d’entreprise pour écarter l’existence d’un préjudice consécutif au paiement d’une prime, l’appelant soutient que le «  Bonus DOM (SMPRR)  » constituerait un «  droit d’usage  ». Il souligne que le «  Bonus DOM (SMPRR)  » a été attribué aux agents non titulaires depuis 2009 ; que malgré la transformation de la régie en syndicat mixte à partir du 1 ^er  janvier 2014 et de l’assimilation des agents contractuels aux dispositions de la fonction publique territoriale, ces agents contractuels ont continué à percevoir le bonus ; que sa constance est caractérisée ; qu’enfin son montant est fixe (60 €) et son versement généralisé puisqu’attribué aux 16 agents contractuels du SMPRR.

14. La notion de droit d’usage résulte d’une jurisprudence de la Cour de cassation qui permet au salarié de droit privé de prétendre aux avantages liés à l’usage existant dans l’entreprise, même quand son contrat de travail ne les mentionne pas, dès lors que ces avantages présentent des caractéristiques de constance, de généralité et de fixité. Ce concept jurisprudentiel de droit du travail ne saurait cependant trouver d’application pour des agents contractuels de droit public tels que ceux du SMPRR. De surcroît, le « Bonus DOM » ne résulte pas d’un usage mais de la loi du 27 mai 2009 susvisée qui en avait clairement défini le champ d’application et la durée. En conséquence, le moyen ne saurait être admis.

Sur le préjudice financier

Sur l’existence du préjudice financier

15. Le requérant fait valoir que, statuant sur le préjudice imputable à un manquement du comptable, le juge doit tenir compte de tous les éléments, y compris intervenus postérieurement à la date de ce manquement. Il en va notamment des actes régularisant rétroactivement la situation à l’origine de l’irrégularité. La jurisprudence de la Cour des comptes et du Conseil d’État a ainsi reconnu l’absence de préjudice du fait de décisions intervenues postérieurement pour donner un fondement juridique valide à la dépense en cause. Toutefois, en l’espèce, le SMPRR n’a adopté aucune délibération ni pris aucune décision de nature à conférer, même rétroactivement, une base juridique valide aux paiements du «  Bonus DOM (SMPRR)  » effectués en 2018 et 2019.

16. L’appelant fait également valoir que le préjudice résultant de son éventuel manquement a, en tout état de cause, été réparé par l’émission, à sa demande, de titres de recettes. Il souligne que l’ordonnateur l’a empêché d’en poursuivre le recouvrement auprès des agents et que les 13 titres émis en 2021 ont été soldés par un mandat de remise gracieuse accompagné d’une délibération du comité syndical en date du 26 mai 2021 tandis que les 3 titres restant, émis en 2022, l’ont été par un mandat de remise gracieuse accompagné d’une délibération du comité syndical du 1 ^er  décembre 2022. Il en déduit que les remises gracieuses accordées par l’ordonnateur du SMPRR ont effacé le préjudice résultant des paiements litigieux.

17. Pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public, il appartient au juge des comptes de vérifier le lien de causalité entre celui-ci et le manquement ; au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, le juge financier peut également prendre en compte des faits postérieurs au manquement tel que le comblement du manquant par reversement dans la caisse du comptable. Le jugement entrepris énonce que le lien de causalité entre le manquement du comptable et le préjudice subi par le SMPRR est suffisamment établi par l’ouverture de la caisse du comptable sans qu’aient été satisfaits les contrôles dont il avait la charge, et que la caisse n’ayant pas été rétablie dans la mesure où la remise gracieuse accordée aux agents a eu pour effet de maintenir le manquant en caisse, le préjudice n’a pu être effacé.

18. Cependant, les 16 titres de recettes ont bien été apurés par les mandats de remise gracieuse totale accordée par le SMPRR, pour 13 d’entre eux, sur le fondement de la délibération du 26 mai 2021, donc avant le jugement de la chambre régionale des comptes, et, pour 3 d’entre eux, sur le fondement de la délibération du 1 ^er  décembre 2022, donc après le jugement de la chambre régionale des comptes La Réunion. S’il persiste, ainsi que le relève le ministère public, une charge nette dans les comptes du syndicat, celle-ci n’est pas du fait du manquement du comptable mais de la seule décision du comité syndical qui a empêché le comptable de poursuivre le recouvrement des titres auprès des redevables. Dès lors, le jugement entrepris est entaché d’une erreur de droit, pour ce qui concerne les 13 paiements objets de la délibération du 26 mai 2021, en ce qu’il a considéré que l’absence de rétablissement de la caisse établissait le lien de causalité entre le manquement du comptable et la persistance de la charge pour ces 13 paiements.

19. Par ailleurs, ainsi qu’il a été dit, une semblable remise gracieuse est intervenue postérieurement au jugement pour les trois autres paiements, qu’il convient que la Cour prenne en compte.

20. En conséquence, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête relatifs à l’absence de préjudice, il convient d’infirmer le jugementen ce qu’il a constitué M. X débiteur envers le syndicat mixte du parc routier de La Réunion de la somme de 9 952 €et, par l’effet dévolutif de l’appel, de constater l’absence de préjudice imputable au comptable à raison de son manquement.

21. Aux termes du II de l’article 29 de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée, «  Les dispositions relatives au régime de responsabilité des comptables publics patents et assimilés, des comptables de fait, des régisseurs, des trésoriers militaires et des comptables des organismes primaires de sécurité sociale demeurent applicables dans leur version antérieure à la présente ordonnance aux opérations ayant fait l’objet d’un premier acte de mise en jeu de leur responsabilité notifié avant le 1 ^er  janvier 2023, lorsque le manquement litigieux a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné . ». En l’absence de préjudice imputable au comptable, il convient de prononcer un non-lieu à charge au bénéfice de M. X.

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er . – La requête de M.  X est rejetée en ce qu’elle conteste l’existence d’un manquement.

Article 2. – Le jugement n° 2022-0002 de la chambre régionale des comptes La Réunion est infirmé, en ce qu’il a dit que le manquement du comptable était cause du préjudice subi par le SMPRR et constitué M. X débiteur envers ce syndicat de la somme de 9 952 €.

Article 3. – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de M. X au titre de la charge unique du réquisitoire.

Fait et jugé par M. Jean-Yves BERTUCCI, président de chambre, président de la formation ; MM. Daniel-Georges COURTOIS, Patrick BONNAUD, Claude LION, conseillers maîtres, M. Frédéric GUTHMANN, président de section de chambre régionale des comptes, M. Laurent CATINAUD, premier conseiller de chambre régionale des comptes, Mme Nolwenn PETON, première conseillère de chambre régionale des comptes.

En présence de Mme Vanessa VERNIZEAU, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions du IV de l’article 11 du décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour d’appel financière et modifiant le code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes sur les appels des jugements rendus par les chambres régionales des comptes avant le 1 ^er janvier 2023 peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration du délai pour se pourvoir en cassation, et ce dans les conditions prévues aux articles R. 142-4-6 et R. 142-4-7 du même code.