COUR DES COMPTES — Chambre du contentieux

La Cour,

Vu la requête du 22 février 2023, enregistrée le 23 février 2023 au greffe de la chambre régionale des comptes de La Réunion, par laquelle M. X, comptable de la région Réunion, a interjeté appel du jugement n° 2022-0005 prononcé le 21 décembre 2022 par lequel ladite juridiction l’a constitué débiteur de la région Réunion de la somme globale de 725 475,61 € au titre des exercices 2016 à 2019 ;

Vu les pièces de la procédure de première instance, notamment le réquisitoire n° 21/003 du 12 août 2021 par lequel le procureur financier a saisi la chambre régionale des comptes de La Réunion de faits présumés irréguliers ;

Vu les pièces complémentaires apportées le 17 mars 2023 au greffe de la chambre régionale des comptes de La Réunion ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code général de la fonction publique ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ;

Vu l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics ;

Vu le décret n°49-55 du 11 janvier 1949 complétant le régime de rémunération des fonctionnaires de l’État en service dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane française, de la Martinique et de la Réunion ;

Vu le décret n°2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires ;

Vu le décret n°2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l’État, ensemble l’arrêté du 3 juillet 2006 fixant les taux des indemnités de mission prévues à l’article 3 de ce décret ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour d’appel financière et modifiant le code des juridictions financières ;

Vu la décision du 5 avril 2023 par laquelle le président de la chambre du contentieux a désigné Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillère-maître, magistrate chargée de l’instruction de l’affaire ;

Vu l’ordonnance de règlement notifiée au comptable appelant, le 31 mai 2023, et à la présidente du conseil régional de la Réunion le 1 ^er juin 2023, ainsi qu’au ministère public le 31 mai 2023 ;

Vu la communication, le 31 mai 2023, du dossier de la procédure au ministère public près la Cour des comptes ;

Vu la convocation du 31 mai 2023 du comptable renvoyé à l’audience publique du 6 juillet 2023 notifiée aux intéressés le 31 mai 2023 ;

Entendu lors de l’audience publique du 7 juillet 2023, Mme Alice BOISSIERE, avocate générale, en les réquisitions du ministère public et M. X, comptable, assisté de Me Renaud-Jean CHAUSSADE, ceux-ci ayant eu la parole en dernier, les autres parties informées de l’audience n’étant ni présentes, ni représentées ;

Vu le mémoire complémentaire produit par M. X le 22 juin 2023 ensemble les pièces à l’appui ;

Vu les éléments complémentaires transmis par M. X les 28 juin et 4 juillet 2023 ;

Vu les pièces produites le 7 juillet 2023 par M. X à l’issue de l’audience publique ;

Entendu en délibéré M. Alain STÉPHAN, président de section de chambre régionale des comptes, réviseur, en ses observations ;

1. M. X, comptable de la région Réunion, fait appel du jugement par lequel la chambre régionale des comptes de La Réunion l’a constitué débiteur de cette collectivité territoriale. L a Cour des comptes, chambre du contentieux, est compétente pour statuer sur sa requête. M. X ayant qualité et intérêt pour faire appel du jugement qui le constitue débiteur, et sa requête répondant aux conditions de forme et de délai exigées, son appel est recevable.

2. L’appelant demande l’infirmation du jugement dont appel en ce que la chambre régionale des comptes l’a constitué débiteur de la région Réunion des sommes de 123 675,16 € pour avoir payé en 2019 des indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) aux agents de catégorie B de la région (charge n°1), de 95 560,09 € au titre de l’indexation de ces IHTS (charge n°2), de 134 280 € pour avoir payé une indemnité de séjour de 2016 à 2019 au président du conseil régional (charge n°3), et de 371 870,36 € au titre de la rémunération de trois agents au cours des exercices 2016 à 2019 (charge n°4) . Il demande en outre l’infirmation du jugement en ce que la chambre régionale des comptes, considérant qu’il ne s’était pas conformé aux règles du contrôle sélectif de la dépense, a jugé que le ministre chargé du budget ne pourrait lui accorder une remise gracieuse totale.

Sur la charge n° 1, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2019

Sur le manquement

3. Par le jugement contesté,la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que M. X avaitmanqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette pour avoir payé en 2019 des IHTS aux agents de catégorie B de la région, alors que, par une délibération du 22 décembre 2004, le conseil régional avait décidé le versement de ces indemnités aux seuls agents de catégorie C.

4. Le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, en vigueur à la date des paiements litigieux, disposait que : « Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de […] dépenses […] dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée […] ».Aux termes de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 : « Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : […] 2° S’agissant des ordres de payer : […] d) De la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 […] ». Aux termes de l’article 20 : « Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : […] 3° La production des pièces justificatives […] ».

5. Aux termes de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales : « Avant de procéder au paiement d’une dépense ne faisant pas l’objet d’un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des associations syndicales de propriétaires ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du présent code. ». Cette annexe précise ainsi : « 210224. Indemnités horaires pour travaux supplémentaires [IHTS].1. Délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires. 2. État liquidatif précisant pour chaque agent, par mois et par taux d’indemnisation le nombre d’heures effectuées. »

6. L’article88 de la loi du 26 janvier 1984, en vigueur à la date des paiement litigieux, et aujourd’hui codifiée au code général de la fonction publique, disposait que : « Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’État. »Aux termes de l’article 2 du décret du 14 janvier 2002 : « I. - 1° Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires peuvent être versées, dès lors qu’ils exercent des fonctions ou appartiennent à des corps, grades ou emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires, aux fonctionnaires de catégorie C et aux fonctionnaires de catégorie B. ».

7. Par une délibération du 22 décembre 2004, le conseil régional de la Réunion a décidé que : « Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) peuvent être versées aux agents de catégorie C de la région […] ». L’appelant fait valoir que cette délibération serait entachée d’une erreur matérielle et que le conseil régional avait entendu l’appliquer aux agents de catégorie C, comme le montrerait, selon lui, le rapport annexé à cette délibération. Toutefois, si ledit rapport énonce quelques considérations générales, il reprend par ailleurs, exactement dans les mêmes termes, ceux de la délibération, sans mentionner davantage que les agents de catégorie B pourraient bénéficier des indemnités litigieuses.

8. Il est relevé de façon liminaire que l’article 2 du décret du 14 janvier 2002 ne prévoit qu’une faculté ouverte aux organes délibérants des collectivités territoriales de décider le versement des IHTS. Ces primes ne peuvent, par suite, être régulièrement payées sans que l’organe délibérant se soit expressément prononcé.

9. Faute d’une délibération de la région attribuant ces indemnités aux agents de catégorie B, les diverses circonstances évoquées par l’appelant, telles que le vote des crédits budgétaires, la signature des bordereaux de mandats, la mise en place d’un contrôle automatisé des horaires, ou le courrier du 10 juin 2021 du directeur des ressources humaines de la région indiquant que la collectivité s’était appuyée sur les termes du décret susvisé du 14 janvier 2002 ne permettent pas de justifier le paiement de la dépense.

10. Si, par une délibération du 25 mars 2022, jointe au dossier, le conseil régional a autorisé le versement de ces indemnités aux agents de catégorie B, l’article 5 de cette délibération n’a donné effet qu’à compter du 1 ^er janvier 2022 aux nouvelles dispositions qui ne présentent aucune portée rétroactive. En tout état de cause, cette délibération n’a en rien régularisé les paiements litigieux intervenus en 2019.

11. En conséquence M. X n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que la chambre régionale des comptes a jugé qu’il avait manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et qu’il avait ainsi engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

Sur le préjudice financier

12. Par la décision contestée, la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que, faute de fondement juridique de la dépense, le manquement de M. X avait causé un préjudice financier à la région Réunion et l’a ainsi constitué débiteur d’une somme de 123 675,16 €.

13. Le VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 en vigueur au moment des faits dispose que : « Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. »

14. Pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes de vérifier, au vu des éléments qui lui sont soumis à la date à laquelle il statue, si la correcte exécution, par le comptable, des contrôles lui incombant aurait permis d’éviter que soit payée une dépense qui n’était pas effectivement due. Le manquement du comptable à l’obligation de contrôler la production des pièces justificatives requises, doit être regardé comme n’ayant, en principe, pas causé un préjudice financier à l’organisme public concerné lorsqu’il ressort des pièces du dossier, y compris d’éléments postérieurs aux manquements en cause, que la dépense repose sur les fondements juridiques dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature, que l’ordonnateur a voulu l’exposer, et, le cas échéant, que le service a été fait.

15. L’appelant soutient que la volonté du conseil régional et de son président d’exposer la dépense litigieuse s’est manifestée par l’inscription des crédits au budget et le mandatement de la dépense. Il fait valoir en outre que le service ayant été fait, la région aurait été tenue de payer les heures supplémentaires effectuées, et qu’en obtenant le reversement dans sa caisse par un débet du comptable public, il en résulterait un enrichissement sans cause pour la collectivité. Il soutient enfin qu’un refus de paiement aurait exposé la collectivité à une contestation sociale, à un risque de paralysie de fonctionnement et à un risque élevé de condamnation par le juge administratif, voire exposé la population de l’île à des accidents graves voire mortels si les agents de catégorie B n’avaient pas reçu la rémunération de leurs heures de nuit consacrées à la sécurisation de la route du Littoral qui constitue le principal axe routier de la Réunion.

16. Toutefois, ces circonstances, à les supposer établies, ne suffisent pas à justifier que la région n’a pas subi de préjudice financier du fait de ce paiement. En effet, en l’absence de délibération du conseil régional autorisant la dépense litigieuse, celle-ci ne reposait pas sur un fondement juridique adéquat au regard de la liste des pièces justificatives. En outre, la délibération adoptée le 25 mars 2022, postérieurement aux manquements, par laquelle le conseil régional a autorisé le versement de ces indemnités aux agents de catégorie B, ne traduit pas la volonté de la région d’exposer la dépense pour l’année 2019, et ne confère pas non plus de fondement juridique à cette dépense.

17. Il résulte de ce qui précède que c’est à bon droit que la chambre régionale des comptes a jugé que le manquement de M. X avait causé un préjudice financier à la région Réunion et l’a constitué débiteur de la somme de 123 675,16 €.

Sur le contrôle sélectif de la dépense

18. Par le jugement contesté, la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que M. X ne s’étant pas conformé aux règles du contrôle sélectif de la dépense, le ministre chargé du budget, en cas de remise gracieuse, devrait laisser à sa charge une somme au moins égale à trois pour mille du montant de son cautionnement.

19. Le IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 dispose que : « Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge.  Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l’obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI ». L’article 1 ^er du décret du 10 décembre 2012 disposait que : « La somme maximale pouvant être mise à la charge du comptable […] est fixée à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré »

20. Aux termes de l’article 42 du décret du 7 novembre 2012 : « Le comptable public peut opérer les contrôles définis au 2° de l’article 19 et à l’article 20 de manière hiérarchisée, en fonction des caractéristiques des opérations relevant de la compétence des ordonnateurs et de son appréciation des risques afférents à celles-ci. À cet effet, il adapte l’intensité, la périodicité et le périmètre de ses contrôles en se conformant à un plan de contrôle établi suivant les règles fixées par arrêté du ministre chargé du budget […] »

21. Le plan de contrôle cible relevant de la méthodologie générale pour les trois années 2019 à 2021, présenté par le comptable le 7 janvier 2019, a été approuvé dès le lendemain par la direction régionale des finances publiques de la Réunion. Le calendrier de contrôle des dépenses de paye 2019 à 2021, qui font toujours l’objet d’un dispositif particulier, a été proposé par le comptable le 14 janvier 2019, soit avant les opérations de paye, mais n’a été approuvé que deux semaines plus tard, le 28 janvier. Or, le premier des paiements de ces indemnités en 2019 est intervenu le 22 ou le 23 janvier, soit quelques jours avant l’approbation de ce plan.

22. La chambre régionale des comptes a jugé qu’avant l’approbation formelle de ce plan, le comptable était réputé exercer un contrôle exhaustif de toutes les dépenses de paye. Elle en a déduit que, s’agissant d’un manquement constitué de plusieurs paiements récurrents, si l’obligation de contrôle ne concernait que certains paiements, le comptable ne s’était pas conformé aux règles du contrôle sélectif de la dépense pour l’ensemble des paiements, et non pour certains d’entre eux seulement.

23. Toutefois, dans sa note du 20 décembre 2017 adressée notamment aux directions régionales, la direction générale des finances publiques a présenté des modifications au guide méthodologique du contrôle hiérarchisé applicables à l’exercice 2018. Ses commentaires sur les principes méthodologiques expriment clairement, ainsi que l’invoque l’appelant, que « la validation des plans doit intervenir au plus proche de leur élaboration, et est effective pour l’année N […] même si la validation du plan par les services DDFIP intervient au cours de l’année N ». En conséquence, il y a lieu d’admettre que le plan, qui n’a été formellement approuvé que le 28 janvier 2019, était déjà en vigueur à la date des paiements litigieux. Par suite, le comptable n’était pas tenu de procéder à des contrôles exhaustifs.

24. Conséquemment, M. X est fondé à soutenir qu’il s’est conformé au plan de contrôle sélectif de la dépense et à demander, dans cette mesure, l’infirmation du jugement de la chambre régionale des comptes.

Sur la charge n° 2, soulevée à l’encontre de M. X, au titre de l’exercice 2019

Sur le manquement

25. Par le jugement contesté,la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que M. X avaitmanqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette pour avoir payé, en 2019, une indexation des indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS), sans qu’aucun texte ne l’ait décidé.

26. Aux termes de l’article 2 du décret du 11 janvier 1949 : « En cas de disparité entre le franc et la monnaie ayant cours dans un département d’outre-mer, le montant établi en francs du traitement indiciaire, de l’indemnité compensatrice prévue par le décret du 10 septembre 1947, de l’indemnité de résidence et du supplément familial de traitement ainsi que de la majoration de traitement instituée par la loi n° 50-407 du 3 avril 1950 et de ses compléments est payé aux fonctionnaires en service dans le département considéré pour sa contre-valeur en monnaie locale d’après la parité en vigueur au cours de la période sur laquelle porte la liquidation multipliée par un index de correction fixé par arrêté du ministre de l’Économie et des Finances et du ministre d’État chargé des Départements et Territoires d’outre-mer. » Il résulte des termes de ce décret qu’il n’a pas prévu que cette indexation s’applique aux IHTS.

27. Aux termes de l’article 111 de la loi du 13 août 2004 : « Les fonctionnaires de l’État […] conservent, à titre personnel, le bénéfice des avantages qui en découlent […]. » L’appelant soutient qu’avant le transfert des routes nationale de l’État vers la région, les agents de la direction départementale de l’équipement bénéficiaient d’une indexation au titre du versement de leurs heures supplémentaires, ainsi qu’il en ressortirait des bulletins de salaires transmis à la région. Toutefois, il n’est pas établi que les services de l’État à la Réunion aient bénéficié de l’avantage constitué d’une indexation de ces indemnités en vertu d’un fondement juridique sûr, y compris un éventuel accord social.

28. Le décret du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS ne mentionne aucune indexation, pas plus que ne le fait la délibération du conseil régional précitée du 22 décembre 2004. L’avis de la commission de la politique régionale du 14 décembre 2004, relatif à la transposition des textes applicables à la fonction publique de l’État, ne le mentionne pas davantage. Au demeurant, la région a décidé de mettre fin à l’indexation de ces indemnités par l’article 4 de sa délibération précitée du 25 mars 2022. Par ailleurs, ni l’inscription des crédits budgétaires correspondants, ni le courriel adressé par le directeur des ressources humaines de la région au comptable le 10 juin 2021 sur lesquels s’appuie le requérant dans son mémoire, ne sauraient valoir décision d’octroyer cet avantage.

29. Il résulte de ce qui précède que M. X n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que la chambre régionale des comptes a jugé qu’il avait manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et qu’il avait ainsi engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

Sur le préjudice financier

30. Par la décision contestée, la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que, faute de fondement juridique de la dépense, le manquement de M. X avait causé un préjudice financier à la région Réunion et l’a constitué débiteur d’une somme de 95 650,09 €.

31. Ainsi que le soutient l’appelant, la volonté du conseil régional et de son président d’exposer la dépense litigieuse s’est manifestée par l’inscription des crédits au budget et le mandatement de la dépense. S’il fait valoir en outre que cette dépense a été prise en charge en continuité des avantages acquis par les fonctionnaires de l’État transférés, le courriel du 20 juin 2021 de la direction des ressources humaines de la région, auquel se réfère l’appelant, indique seulement que l’indexation a été pratiquée par l’État et la région, et annonce une analyse qui conduira la région à supprimer l’indexation au 1 ^er janvier 2022. En tout état de cause, à défaut d’un texte l’instituant, dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence, le paiement de l’indexation de ces indemnités était dépourvu de fondement juridique.

32. Il résulte de ce qui précède que c’est à bon droit que la chambre régionale des comptes a jugé que lemanquement deM. Xavait causé un préjudice financier à la région Réunion et l’a constitué débiteur de la somme de 95 560,09 €.

Sur le contrôle sélectif de la dépense

33. Par la décision dont appel, la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que M. X ne s’étant pas conformé aux règles du contrôle sélectif de la dépense, le ministre chargé du budget, en cas de remise gracieuse, devrait laisser à sa charge une somme au moins égale à trois pour mille du montant de son cautionnement.

34. Les développements ci-dessus relatifs à la première charge, au sujet de l’application du plan de contrôle sélectif pendant la période allant du 1 ^er au 28 janvier 2019, valent également au titre de la présente deuxième charge. Par ailleurs, le plan de contrôle de 2019 mentionne expressément qu’au regard de l’analyse des risques et enjeux effectuée par le comptable, les autres éléments relatifs à la paye, non mentionnés ci-dessus, ne donnent lieu à aucun contrôle pour l’année 2019 ». Dès lors, les contrôles effectués par le comptable doivent être regardés comme conformes au plan de contrôle de 2019.

35. En conséquence, M. X est fondé à soutenir qu’il avait respecté les règles définies par le plan de contrôle sélectif de la dépense de 2019 et à demander, dans cette mesure, l’infirmation du jugement de la chambre régionale des comptes.

Sur la charge n° 3, soulevée à l’encontre de M. X, au titre des exercices 2016 à 2019

Sur le manquement

36. Par le jugement contesté, la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que M. X avait manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette pour avoir versé des indemnités de séjour au président du conseil régional sans qu’aucun texte ni aucune décision n’en ait fixé le taux applicable.

37. En effet, de 2016 à 2019, le président du conseil régional de La Réunion a bénéficié d’une indemnité de séjour. Le comptable a payé cette indemnité au vu d’états liquidatifs mensuels intitulés « états des frais exposés par le président du conseil régional » présentant des « décomptes des droits à indemnités », renommés « décomptes des droits à frais de résidence » à partir du mois d’août 2019. Ces décomptes reprennent le nombre de jours du mois considéré auquel a été appliqué un taux journalier de 90 €.

38. Aux termes de l’article 20 du décret du 7 novembre 2012 : « Le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : […] 2° L’exactitude de la liquidation […]. ». Ainsi que le soutient l’appelant, si, les comptables publics n’ont pas le pouvoir de se faire juges de la légalité des actes administratifs qui sont à l’origine des créances, il leur appartient cependant de contrôler l’exactitude de l’ensemble des calculs de liquidation et, à ce titre, de vérifier le quantum et le taux qui a été appliqué pour déterminer le montant d’une dépense. Au contraire de ce qu’il soutient, le comptable ne pouvait ainsi payer la dépense litigieuse au vu des états de frais liquidatifs mensuels sans vérifier le taux sur lequel elle était fondé.

39. Par une délibération du 5 janvier 2016, le conseil régional de la Réunion a décidé « d’accorder au président de région une indemnité de séjour équivalente à celle allouée à cet effet aux fonctionnaires de l’État ». Si, par cette délibération, le conseil régional n’a pas précisé les textes qu’il avait entendu appliquer, ni les modalités de liquidation de cette indemnité, l’appelant fait valoir que cette délibération renvoyait aux dispositions de l’article L. 4135-19-2 du code général des collectivités territoriales, ainsi qu’à celles de l’arrêté du 3 juillet 2006 fixant les taux des indemnités de mission prévues à l’article 3 du décret du même jour.

40. Aux termes de l’article L. 4135-19-2 du code général des collectivités territoriales : « Lorsque la résidence personnelle du président du conseil régional se situe en dehors de l’agglomération comprenant la commune chef-lieu de la région et que le domaine de la région comprend un logement de fonction, le conseil régional peut fixer par délibération les modalités selon lesquelles ce logement lui est affecté. / Lorsque le domaine de la région ne comporte pas un tel logement, le conseil régional peut, par délibération, décider d’attribuer au président une indemnité de séjour, dans la limite des indemnités journalières allouées à cet effet aux fonctionnaires de l’État, en raison des frais qu’il a engagés pour être présent au chef-lieu de la région pour assurer la gestion des affaires de la région. » Il résulte de ces dispositions qu’il appartient au conseil régional qui décide d’instituer une telle indemnité de séjour, d’en fixer les modalités d’attribution et de calcul, dans les mêmes limites que celles prévues pour les indemnités journalières allouées aux fonctionnaires de l’État.

41. Aux termes de l’article 3 du décret du 3 juillet 2006 : « Lorsque l’agent se déplace pour les besoins du service à l’occasion d’une mission, d’une tournée ou d’un intérim, il peut prétendre, sous réserve de pouvoir justifier du paiement auprès du seul ordonnateur : […] à des indemnités de mission qui ouvrent droit, cumulativement ou séparément, selon les cas, au remboursement forfaitaire des frais supplémentaires de repas, au remboursement forfaitaire des frais et taxes d’hébergement et, pour l’étranger et l’outre-mer, des frais divers directement liés au déplacement temporaire de l’agent […]. »

42. Ainsi que le soutient le requérant, il ne lui appartenait pas de s’interroger sur la conformité de la délibération du 5 janvier 2016 au regard des dispositions de l’article L. 4135-19-2 précité du code général des collectivités territoriales ou de celles du décret du 3 juillet 2006. Dans ces conditions, il ne peut utilement se prévaloir de ce que l’absence de déféré préfectoral établirait selon lui une présomption de légalité de cette délibération. Il ne lui appartenait pas davantage de s’interroger sur le bien-fondé de l’indemnité de séjour au regard des circonstances évoquées au cours de l’instance, relatives à la situation personnelle du bénéficiaire.

43. Dans sa version en vigueur jusqu’au 28 février 2019, l’article 1 ^er de l’arrêté précité du 3 juillet 2006 indiquait : « Pour l’application de l’article 3 du décret du 3 juillet 2006 susvisé : […] b) Missions outre-mer : Le taux maximal de l’indemnité de mission est fixé à 90 € pour la Martinique, la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. » Ainsi, cet arrêté ne fixait qu’un taux maximal. Par suite, concernant la période allant de janvier 2016 à février 2019, il appartenait au conseil régional de déterminer le taux applicable dans la limite de 90 € par jour. Or, ni la délibération du 5 janvier 2016, ni aucune autre délibération produite par l’ordonnateur ou le comptable, ne détermine le montant de cette indemnité de séjour. Au contraire de ce qu’il soutient, le comptable ne pouvait déduire de la délibération précitée du 5 janvier 2016 que le conseil régional avait entendu fixer le taux de l’indemnité au maximum prévu par l’arrêté du 3 juillet 2006. Par suite, le comptable ne disposait pas des éléments lui permettant de contrôler l’exactitude de la liquidation de cette dépense.

44. Dans sa version en vigueur du 1 ^er mars au 31 décembre 2019, ce même article 1 ^er de l’arrêté du 3 juillet 2006 indiquait : « Pour les missions ou intérims en métropole et en outre-mer, le taux du remboursement forfaitaire des frais supplémentaires de repas et le taux du remboursement forfaitaire des frais d’hébergement, incluant le petit-déjeuner, sont fixés comme suit : […]  Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin […] Hébergement : 70 € ». Par suite, concernant cette période, le taux journalier applicable était de 70 €, et non de 90 €, comme l’a payé le comptable. Ainsi, celui-ci n’aurait pas dû payer cette dépense à un niveau supérieur à celui prévu par le décret.

45. Au vu de ce qui précède M. X n’est pas fondé à se plaindre de ce que la chambre régionale des comptes a jugé qu’il avait manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et qu’il avait ainsi engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire.

Sur le préjudice financier

46. Par le jugement dont appel, la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé qu’à défaut de fondement juridique de la dépense, le manquement de M. X avait causé un préjudice financier à la région Réunion et l’a ainsi constitué débiteur d’une somme de 134 208 €.

47. Lorsque le manquement du comptable porte sur l’exactitude de la liquidation de la dépense et qu’il en est résulté un trop-payé, il doit être regardé comme ayant par lui-même causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, sauf circonstances particulières. Ne constituent pas de telles circonstances particulières la volonté de l’ordonnateur d’exposer la dépense, ni l’absence de déféré préfectoral de la délibération ayant décidé l’octroi de l’indemnité, qui, selon l’appelant, constituerait le fondement juridique des paiement litigieux.

48. La somme que la chambre régionale des comptes a mise à la charge du comptable, d’un total de 134 280 € se décomposait en une somme de 103 950 € payée de janvier 2016 à février 2019, et de 30 330 € payée de mars à décembre 2019.

49. Pour la période allant de janvier 2016 à février 2019, à défaut d’une délibération du conseil régional précisant les modalités ainsi que le montant de l’indemnité de séjour octroyée à son président, ou d’un autre texte qui en aurait fixé le taux, et l’arrêté du 3 juillet 2006 ne fixant qu’un maximum, sans fixer aucun minimum, c’est la totalité de la somme payée, soit 103 950 €, qui doit être regardée comme constituant un trop payé.

50. En revanche, pour la période allant de mars à décembre 2019, le trop payé est constitué de la différence entre le taux payé de 90 € par jour et le taux de 70 € qui aurait dû être appliqué en application des textes. Ainsi, la somme de 30 330 €, calculée sur une base journalière de 90 €, aurait dû être payée par le comptable sur une base journalière de 70 €, soit 23 590 €. Par suite, sur cette dernière période, ainsi que le soutient l’appelant, le trop payé se monte seulement à 6 740 €.

51. Conséquemment, il y a lieu de faire droit à la conclusion subsidiaire présentée par M. X tendant à réduire le débet prononcé par la chambre régionale des comptes aux sommes de 103 950 € payée de janvier 2016 à février 2019, et de 6 740 € payée de mars à décembre 2019, soit un total de 110 690 €.

Sur le contrôle sélectif de la dépense

52. Par le jugement contesté, la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que M. X ne s’étant pas conformé aux règles du contrôle sélectif de la dépense, le ministre chargé du budget, en cas de remise gracieuse, devrait laisser à sa charge une somme au moins égale à trois pour mille du montant de son cautionnement.

53. L’appréciation que doit porter le juge des comptes sur le respect des règles du contrôle sélectif ne peut être conditionnée à l’efficacité du contrôle, de sorte que les règles du contrôle sélectif doivent être considérées comme respectées dès lors que le comptable a bien sélectionné et visé les mandats que sa hiérarchie lui a demandé de contrôler. Par suite, il revient au ministre chargé du budget de tirer seul les conséquences du fait que le comptable a payé une dépense irrégulière parce que le contrôle des mandats sélectionnés a été défectueux.

54. La dépense litigieuse a d’abord été rattachée à la catégorie Achats du plan de contrôle hiérarchisé jusqu’en mai 2019 inclus. Le comptable a produit les tableaux du plan de contrôle montrant le taux cible de 2 % choisi pour la sélection des mandats de cette catégorie de dépenses recensées sous le terme générique « Autres achats ». Deux mandats ont été ainsi retenus en janvier 2018 et mai 2019, et auraient pu permettre au comptable de s’apercevoir, deux années de suite, de son impossibilité de contrôler la liquidation. Toutefois, bien que le contrôle opéré sur ces deux mandats ait été défaillant, il y a lieu de considérer que le comptable s’est conformé aux règles du contrôle sélectif de la dépense.

55. À compter du mois de juin 2019, la dépense litigieuse a été assimilée à la catégorie du plan de contrôle liée aux « Indemnités, frais de mission et formation des élus », avec un contrôle a priori prévu de janvier à avril 2019. Toutefois, les dépenses n’ayant été qualifiées en ce sens qu’à compter du mois de juin 2019, elles ont échappé aux contrôles au titre de cet exercice.

56. M. X est donc fondé à soutenir qu’il s’est conformé aux règles définies par les plans de contrôle sélectif de la dépense applicables de 2016 à 2019 et à demander à ce titre l’infirmation du jugement de la chambre régionale des comptes.

Sur la charge n° 4, soulevée à l’encontre de M. X, au titre des exercices 2016 à 2019

Sur le manquement

57. Par le jugement contesté, la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que M. X avait manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette pour avoir payé des rémunérations au cours des exercices 2016 à 2019 en l’absence de mention, sur les actes d’engagement, de la délibération créant les emplois de 17 agents.

58. En application de l’article L. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, avant de payer une dépense, les comptables publics ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I au même code. Cette annexe indique, à sa rubrique 2101, s’agissant du premier paiement, que le comptable doit disposer d’un « Acte d’engagement mentionnant : la référence à la délibération créant l’emploi. » Si la liste des pièces justificatives n’exige pas, en matière de rémunération, que l’ordonnateur produise les pièces fondant l’engagement de l’agent chaque mois, mais seulement à l’occasion du premier paiement, l’existence et la validité de ces pièces doivent pouvoir être vérifiées à tout moment par le comptable. Si ce dernier n’a pas à exiger, avant chaque rémunération mensuelle, l’acte d’engagement de l’agent, il doit s’être assuré qu’un tel acte existe et qu’il comporte toutes les mentions requises.

59. Plusieurs des actes d’engagement des 17 agents ne comportaient aucune référence à la délibération créant l’emploi. D’autres ne comportaient que des mentions incomplètes telles que : « vu la délibération de l’assemblée plénière du Conseil Régional portant création de postes de chargé de mission – conseiller technique », sans qu’y soient précisés le numéro et la date de la délibération. Si, depuis, certaines délibérations créant les emplois ont été produites, il ressort de l’instruction de la chambre régionale des comptes que le comptable ne les détenait pas au moment du premier paiement.

60. L’appelant fait valoir que plusieurs des 17 emplois en cause étaient des emplois de collaborateurs de cabinets, lesquels pourraient être créés sans délibération, privant ainsi d’effet l’obligation mentionnée par la rubrique 2101 de la liste des pièces justificatives. Toutefois, l’article 34 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaire relatives à la fonction publique territoriale dispose que : « Les emplois de chaque collectivité […] sont créés par l’organe délibérant de la collectivité […]. » L’article 136 de la même loi dispose que les agents recrutés dans les conditions prévues par l’article 110, c’est-à-dire les collaborateurs de cabinet, sont régis par les mêmes dispositions que celles auxquelles étaient soumis les fonctionnaires en application de l’article 34. Sur le fondement de ces dispositions, au contraire de ce que soutient l’appelant, pour la rémunération de l’ensemble des agents concernés par la présente charge, il revenait au comptable de vérifier que l’acte d’engagement comprenait bien une référence à la délibération par laquelle le conseil régional avait décidé de créer leur emploi.

61. Il résulte de ce qui précède que M. X n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que la chambre régionale des comptes a jugé qu’il avait manqué à son obligation de contrôle de la validité de la dette et qu’il avait ainsi engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire.  

Sur le préjudice financier

62. Par la décision contestée, la chambre régionale des comptes de la Réunion a jugé qu’à défaut de fondement juridique de la dépense, le manquement de M. X a causé un préjudice financier à la région Réunion et l’a constitué débiteur d’une somme de 371 870,36 €, s’agissant de la rémunération versée à trois agents de la collectivité.

63. Devant la chambre régionale des comptes, le comptable a transmis diverses délibérations du conseil régional qui ont permis à la chambre d’estimer qu’elles pouvaient constituer le fondement juridique de la rémunération de 14 des 17 agents concernés, nonobstant une formulation parfois peu précise de ces actes s’agissant des missions ou ne correspondant pas exactement à l’intitulé retenu dans l’acte d’engagement des agents, le cas échéant par renvoi à la référence de la déclaration de vacance d’emploi qui détaille celles-ci.

64. En revanche, la chambre régionale des comptes a estimé insuffisantes les justifications concernant trois agents. Sans contester le fait que l’ordonnateur ait voulu exposer la dépense correspondant à leur recrutement, ni que le service ait été fait, la chambre a estimé que, faute de pouvoir les rattacher à des délibérations créant les emplois, ces dépenses étaient dépourvues du fondement juridique dont il appartenait au comptable de vérifier l’existence au regard de la nomenclature.

65. Ce point est contesté par l’appelant qui produit plusieurs pièces à l’appui de ses moyens.

66. En premier lieu, un chargé de communication a été recruté par un contrat du 28 mai 2016, lequel ne fait pas référence à une délibération. Toutefois, ainsi que le soutient l’appelant, cet emploi peut être rattaché à une délibération du 27 mars 1997 par laquelle le conseil régional a estimé qu’« il convient de réserver deux postes de chargé de mission vacants pour l’affectation de deux agents contractuels auprès des services de communication et de relations publiques de la Région ». Dans ces conditions, la dépense reposant sur un fondement juridique au regard de la liste des pièces justificatives des payements, il doit être admis que le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à la région Réunion. Par suite, il y a lieu de réduire le débet prononcé par la chambre régionale des comptes des rémunérations versées à cet agent au cours de la période considérée.

67. En deuxième lieu, un conseiller technique chargé des relations internationales a été recruté par voie de détachement par un arrêté du 1 ^er juin 2016. L’arrêté de recrutement dont il s’agit ne fait pas référence à une délibération, et ne mentionne pas les missions de l’agent. Toutefois, ces dernières sont suffisamment établies par d’autres documents au dossier tels qu’une fiche de poste et un compte-rendu d’entretien professionnel. En outre, en dépit des incertitudes et imprécisions relevées par les premiers juges, cet emploi peut être considéré comme créé par une délibération datée du 10 novembre 2016, mais vraisemblablement antérieure dans la mesure où elle a été reçue à la préfecture le 17 mai 2016, laquelle prévoit la création de six postes de conseillers techniques, dont l’un chargé des relations internationales. Dans ces conditions, la dépense reposant sur un fondement juridique pertinent au regard de la liste des pièces justificatives, il peut être considéré que le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à la région Réunion. En conséquence, il y a lieu de réduire le débet prononcé par la chambre régionale des comptes des sommes versées à cet agent au cours de la période visée.

68. En troisième lieu, une cheffe du service de la communication a été recrutée par décision du 28 février 2018. L’appelant a d’abord fait valoir que la délibération sur laquelle la région s’était appuyée était la délibération précitée du 27 mars 1997, par laquelle le conseil régional avait décidé de créer les emplois de chargés de mission pour l’affectation de deux agents contractuels auprès des services de communication et de relation publique. Toutefois, la personne recrutée, fonctionnaire territoriale, n’était pas contractuelle, et ses fonctions de chef de service de la communication ne correspondaient pas à celle d’un chargé de mission. Dans le dernier état de ses écritures et de ses observations orales à l’audience, l’appelant soutient que, par un arrêté du 4 décembre 2017, le président du conseil régional a décidé de rattacher le service de la communication au directeur général des services et que, par une délibération du 14 décembre 2017, le conseil régional a créé l’emploi occupé par la cheffe de service. Toutefois, par cette délibération, le conseil régional s’est contenté de créer 177 postes, dont cinq emplois d’attachés principaux, et n’a pas motivé ces créations par la réorganisation du service de la communication rattaché au directeur général des services, mais en « considérant que les opérations d’avancement au titre de la promotion interne et des avancements de grade […] ainsi que le bon fonctionnement des services nécessitent la création des postes ». Dès lors, bien que la personne recrutée sur cet emploi de cheffe du service de la communication soit effectivement une attachée principale, cette circonstance ne suffit pas à établir que, par cette délibération, le conseil régional avait entendu créer cet emploi. Dans ces conditions, à défaut de fondement juridique pertinent de la dépense au regard de la liste des pièces justificatives, le manquement du comptable a causé un préjudice financier à la région Réunion. De ce fait, il y a lieu de confirmer le débet prononcé par la chambre régionale des comptes en ce qui concerne les sommes versées à cet agent, soit 147 870,36 €.

69. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de réduire le débet prononcé par la chambre régionale des comptes, initialement fixé à 371 870,36 €, à la somme de 147 870,36 €.

Sur le contrôle sélectif de la dépense

70. Par la décision contestée, la chambre régionale des comptes de La Réunion a jugé que M. X ne s’étant pas conformé aux règles du contrôle sélectif de la dépense, le ministre chargé du budget, en cas de remise gracieuse, devrait laisser à sa charge une somme au moins égale à trois pour mille du montant de son cautionnement.

71. Deux agents concernés par la présomption de charge ont été sélectionnés en 2018 dans le cadre du contrôle hiérarchisé. Un courrier de restitution a été adressé à l’ordonnateur le 3 septembre 2018 afin d’attirer son attention sur ce point : « Ce contrôle a toutefois été effectué a posteriori et non pas a priori. La mention d’un contrôle a priori qui figurait dans le plan CHD de 2018 constituait une simple erreur de frappe ».

72. Si l’erreur de frappe alléguée dans le plan de contrôle ne paraît pas démontrée, et bien que le contrôle des mandats sélectionnés ait été défaillant, il n’apparaît pas que les contrôles a priori auraient eu un résultat sensiblement différent des contrôles réalisés a posteriori.

73. Il résulte de ce qui précède que M. X est fondé à soutenir qu’il s’est conformé aux règles définies par les plans de contrôle sélectif de la dépense applicables de 2016 à 2019 et à demander à ce titre l’infirmation du jugement de la chambre régionale des comptes.

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er .  – L’appel présenté par M. X est recevable.

Article 2. –  Le jugement de la chambre régionale des comptes de La Réunion du 21 décembre 2022 est infirmé quant au montant du débet prononcé au titre de la charge n°3, lequel est réduit à la somme de 110 690 €.

Article 3. – Le jugement de la chambre régionale des comptes de La Réunion du 21 décembre 2022 est infirmé quant au montant du débet prononcé au titre de la charge n°4, qui est réduit à la somme de 147 870,36 €.

Article 4. – Le jugement de la chambre régionale des comptes de La Réunion du 21 décembre 2022 est infirmé, s’agissant des charges n°1 à n°4, en tant qu’il décide que M. X ne s’est pas conformé au plan de contrôle sélectif de la dépense.

Article 5. –  Le surplus de la requête de M. X est rejeté.

Fait et jugé par M. Patrick SITBON, président de section, président de la formation ; M. Gilles MILLER, conseiller-maître, M. Alain STÉPHAN, président de section de chambre régionale des comptes, MM. Nicolas-Raphaël FOUQUE et Louis-Damien FRUCHAUD premiers conseillers de chambre régionale des comptes.

En présence de Mme Carole H’SOILI, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions du IV de l’article 11 du décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour d’appel financière et modifiant le code des juridictions financières , les arrêts prononcés par la Cour des comptes sur les appels des jugements rendus par les chambres régionales des comptes avant le 1 ^er janvier 2023 peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le Conseil d’État. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration du délai pour se pourvoir en cassation, et ce dans les conditions prévues aux articles R. 142-5-6 et R. 142‑4‑7 du même code.