COUR DES COMPTES — Chambre du contentieux

La Cour,

Vu la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789, notamment son article 8 ;

Vu la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, et ses protocoles additionnels, dite Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), notamment son article 7 ;

Vu le code des juridictions financières (CJF) ;

Vu le code général des collectivités territoriales (CGCT), notamment ses articles L. 1412-1, L. 2221-1 à L. 2221-10, R. 1412-1 à R. 1412-3 et R. 2221-1 à R. 2221-52 ;

Vu le code des transports, notamment ses articles L. 1221-3 et R. 1221-1 à R. 1221-6 ;

Vu les articles 29 et 30 de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics ;

Vu l’article 11 du décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour d’appel financière et modifiant le code des juridictions financières ;

Vu le déféré, décidé le 6 novembre 2019, sur le fondement de l’article L. 314-1 du code des juridictions financières alors applicable, par la chambre régionale des comptes Nouvelle- Aquitaine portant sur des faits laissant présumer l’existence d’irrégularités dans la gestion de la Régie régionale des transports des Landes (RRTL), communiqué le 23 décembre 2020 par le procureur financier près cette chambre à la procureure générale près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), et enregistré ce même jour ;

Vu le réquisitoire introductif du 16 avril 2021, par lequel le ministère public près la CDBF a saisi la juridiction de cette affaire ;

Vu la décision du 26 avril 2021 par laquelle le président de la CDBF a désigné M. Patrick SITBON, conseiller maître à la Cour des comptes, comme rapporteur chargé de l’instruction, conformément aux dispositions de l’article L. 314-4 du code des juridictions financières alors applicable ;

Vu les lettres recommandées du 3 juin 2021 de la procureure générale près la Cour des comptes, ministère public près la CDBF, ensemble les avis de réception de ces lettres, par lesquelles ont été mis en cause, au regard des faits visés par le réquisitoire introductif du 16 avril 2021 susvisé, et conformément aux dispositions de l’article L. 314-5 du code des juridictions financières alors applicable :

- M. X, directeur de la Régie départementale des transports des Landes, devenue Régie régionale des transports des Landes le 1 ^er  septembre 2017, du 16 juillet 1990 au 30 septembre 2019 ;

- M. Y, président du conseil d’administration de la RRTL du 1 ^er  juin 2015 au 1 ^er  septembre 2017 ;

- M. Z, président du conseil d’administration de la RRTL du 1 ^er  septembre 2017 au 18 octobre 2021 ;

Vu la lettre du 10 février 2022 du président de la CDBF transmettant le dossier de l’affaire au ministère public après le dépôt du rapport de M. SITBON, conformément aux dispositions de l’article L. 314-6 du code des juridictions financières alors applicable ;

Vu la décision du 31 août 2022 de la procureure générale renvoyant MM. X, Y et Z devant la CDBF ;

Vu les lettres recommandées du 1 ^er  septembre 2022 adressées par la greffière de la CDBF à MM. X, Y et Z, leur communiquant la décision de renvoi du 31 août 2022 susvisée, les avisant de la possibilité de produire un mémoire en défense et les citant à comparaître le 18 novembre 2022 devant la CDBF, ensemble les avis de réception de ces lettres ;

Vu les mémoires en défense produits les 3 et 7 novembre 2022, respectivement par Me Pierre DE BAECKE dans l’intérêt de M. X et par Me Pierre CAMBOT dans l’intérêt de M. Z ;

Vu la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par Me DE BAECKE dans l’intérêt de M. X, par un mémoire du 3 novembre 2022 transmis au greffe de la CDBF par courriel du même jour ;

Vu l’arrêt n° 264-865 du 24 novembre 2022 de la CDBF, par lequel la Cour a transmis au Conseil d’État cette question prioritaire qui portait sur la conformité à la Constitution des articles 29 et 30 de l’ordonnance du 23 mars 2022 et sursis à statuer sur le fond de l’affaire ;

Vu la décision du Conseil d’État n° 469199 du 23 février 2023, par laquelle il a dit qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité transmise par la CDBF ;

Vu la décision du 20 juin 2023 du procureur général près la Cour des comptes, décidant le classement partiel de l’affaire, en ce qui concerne MM. Y et Z ;

Vu la décision modificative du 20 juin 2023 du procureur général près la Cour des comptes, prise en application des articles L. 142-1-5 et R. 142-2-13-1° du code des juridictions financières, renvoyant M. X devant la Cour, reçue au greffe de la chambre du contentieux à la même date, et notifiée à l’intéressé le 23 juin 2023 ;

Vu la convocation de M. X à l’audience publique du 26 septembre 2023, notifiée à l’intéressé le 3 juillet 2023 ;

Vu le mémoire produit le 21 août 2023 par Me DE BAECKE dans l’intérêt de M. X, enregistré à la même date au greffe de la chambre du contentieux ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 26 septembre 2023, Mme Alice BOSSIÈRE, avocate générale, en la présentation de la décision de renvoi modificative et M. Serge BARICHARD, premier avocat général, en ses réquisitions ;

Entendu, assisté de Me Maëlle FOERSTER, M. X, qui a eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Laurent CATINAUD, premier conseiller de chambre régionale des comptes, réviseur, en ses observations ;

Sur la transmission de l’affaire de la CDBF à la Cour des comptes

1. La CDBF a été saisie, par le réquisitoire introductif du 16 avril 2021 susvisé, de faits relatifs à la gestion de la Régie régionale des transports des Landes, susceptibles de constituer des infractions sanctionnées par cette juridiction.

2. Ces faits concernent les années 2016, 2017 et 2018.

3. L’affaire a fait l’objet d’une décision de renvoi en date du 31 août 2022 et elle a été inscrite au rôle de l’audience du 18 novembre 2022.

4. Par le mémoire du 3 novembre 2022 susvisé, M. X a demandé à la CDBF de transmettre au Conseil d’État la question de la conformité à la Constitution des dispositions des articles 29 et 30 de l’ordonnance du 23 mars 2022 relatives à son entrée en vigueur.

5. Par son arrêt n° 264-865 du 24 novembre 2022, la CDBF a, en application des dispositions de l’article 61-1 de la Constitution du 4 octobre 1958, de l’article LO 142-2 du CJF et de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée, transmis au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. X.

6. En application du 1er alinéa de son article 29, l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée est entrée en vigueur le 1er janvier 2023. Selon les dispositions du II de l’article 30 de ladite ordonnance, « Les affaires ayant fait l’objet d’un réquisitoire introductif devant la Cour de discipline budgétaire et financière à la date d’entrée en vigueur de la présente ordonnance sont, à cette date, transmises à la Cour des comptes  ».

7. Aux termes de l’article 11 du décret du 22 décembre 2022 susvisé, «  I. – Le présent décret entre en vigueur le 1 ^er  janvier 2023. / II.  –  Les actes de procédure pris avant le 1 ^er  janvier 2023 pour les affaires transmises à la Cour des comptes en application de l’article 30 de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée demeurent valables devant celle-ci. Leur régularité ne peut être contestée au seul motif de l’entrée en vigueur des dispositions de cette ordonnance et du présent décret  ».

8. Au vu de ces dispositions, le Conseil d’État s’est prononcé sur la question prioritaire de constitutionnalité qui lui était soumise, par sa décision n°°469199 du 23 février 2023 susvisée. Il a relevé que, dans la mesure où la date d’entrée en vigueur de l’ordonnance du 23 mars 2022 était échue, M. X devait désormais être jugé par la Cour des comptes, celle-ci étant appelée à appliquer le nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires publics. Il en a déduit que «  la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du I de l’article 29 et du II de l’article 30 en tant qu’elles reportent l’entrée en vigueur du nouveau régime de responsabilité des ordonnateurs  », était «  sans incidence sur le litige dont est désormais saisi la Cour des comptes  », que ces dispositions n’étaient donc «  pas applicables au litige au sens et pour l’application de l’article 23-5 de l’ordonnance du 7 novembre 1958  » modifiée, et qu’il n’y avait donc pas lieu de renvoyer la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel.

9. Ainsi, l’affaire relative à la Régie régionale des transports des Landes n’ayant pas été jugée par la CDBF au moment de l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, elle a été transmise à la Cour des comptes à la date du 1 ^er  janvier 2023, en application des dispositions du II de l’article 30 de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée, et les actes de procédure pris antérieurement demeurent valables devant cette juridiction.

Sur l’application de la loi dans le temps

10. Aux termes de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789 susvisée, «  La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu’en vertu d’une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée  ».

11. Le 1 ^er alinéa du I de l’article 29 de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée fixe son entrée en vigueur au 1 ^er  janvier 2023. Le régime de responsabilité des gestionnaires publics instauré par cette ordonnance est de nature répressive. Il en était de même du régime de responsabilité créé par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948 tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l’égard de l’État et de diverses collectivités et portant création d’une Cour de discipline budgétaire, codifiée ultérieurement au titre I ^er du livre III du CJF et auquel a succédé le 1 ^er  janvier 2023 le régime de responsabilité sanctionné par la Cour des comptes.

12. Il résulte de ce qui précède que les principes généraux du droit et du procès répressif sont susceptibles de trouver application au présent contentieux sous réserve de prendre en compte les spécificités inhérentes au système répressif de droit public financier. Ainsi, si les règles édictées par l’ordonnance concernant la procédure et l’organisation des juridictions sont d’application immédiate, la règle de la non-rétroactivité prévue par l’article 8 de la DDHC concernant les infractions s’impose à la Cour des comptes.

13. La Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) susvisée reconnaît également le principe de non-rétroactivité des lois pénales plus sévères, son article 7 stipulant que « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise ».

14. Toutefois, s’agissant des infractions, le justiciable est susceptible de se prévaloir de l’application immédiate, au présent contentieux, des dispositions plus douces édictées par l’ordonnance précitée. Ce principe à valeur constitutionnelle, issu du droit pénal, a été consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981, sur la base de l’article 8 précité de la DDHC.

Sur la compétence de la Cour des comptes

15. En application de l’article L. 312-1 du CJF, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022, était justiciable de la CDBF « (…) Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ainsi que des groupements des collectivités territoriales (...) ». À compter de l’entrée en vigueur des dispositions de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée, le champ des justiciables de la Cour des comptes est défini de façon inchangée, du fait des dispositions introduites à l’article L. 131-1 du CJF.

16. Selon les dispositions de l’article L. 1221-3 du code des transports, l’exécution des services publics de transports de personnes réguliers et à la demande est assurée «  soit en régie par une personne publique sous forme d’un service public industriel et commercial, soit par une entreprise ayant passé à cet effet une convention avec l’autorité organisatrice  ».L’article R. 1221-1 dudit code précise que «  Les régies mentionnées à l’article L. 1221-3 sont soit des établissements publics à caractère industriel et commercial, soit des régies dotées de la seule autonomie financière  » .

17. En application des dispositions de l’article L. 2221-10 du code général des collectivités territoriales, les régies dotées de la personnalité morale et de l’autonomie financière créées par les collectivités territoriales sont des établissements publics locaux.

18. La Régie des transports des Landes exerce sa compétence dans le cadre des dispositions du code des transports et du code général des collectivités territoriales précitées ; elle était une régie départementale jusqu’à l’adoption de la délibération du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine du 26 juin 2017, par laquelle elle est devenue une régie régionale.

19. Les règlements intérieurs de la régie adoptés successivement par une délibération du conseil général des Landes du 7 février 2002, puis par la délibération du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine du 26 juin 2017 susmentionnée, valent, selon leurs propres termes, statuts de la régie au sens de l’article R. 2221-4 du code général des collectivités territoriales. Ils précisent, de façon constante, que la régie est un établissement public à caractère industriel et commercial doté de la personnalité morale et de l’autonomie financière.

20. Il résulte de ce qui précède que la régie constitue un établissement public local, à caractère industriel et commercial.

21. En application du contrat de travail signé le 28 mai 1990, M. X, directeur de la régie, avait la qualité d’agent civil de cet établissement, et il est donc justiciable de la Cour à ce titre.

22. Au surplus, M. X avait la qualité de représentant légal de la régie, conformément aux dispositions du premier alinéa de l’article R. 2221-22 du code général des collectivités territoriales ; il en était par ailleurs l’ordonnateur, en application du 5° de l’article R. 2221‑28 du même code et des attributions formalisées dans les différentes versions du règlement intérieur de la régie.

23. M. X est donc justiciable de la Cour.

Sur la prescription

24. L’article L. 314-2 du CJF, applicable à la date du déféré, disposait que «  La Cour [de discipline budgétaire et financière] ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où a été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre. / L’enregistrement du déféré au ministère public, le réquisitoire introductif ou supplétif, la mise en cause telle que prévue à l’article L. 314-5, le procès-verbal d’audition des personnes mises en cause ou des témoins, le dépôt du rapport du rapporteur, la décision de poursuivre et la décision de renvoi interrompent la prescription prévue à l’alinéa précédent  ».

25. Si les règles de prescription sont des règles de forme d’application immédiate, y compris à des faits antérieurs, la nouvelle disposition codifiée à l’article L. 142-1-3 du CJF, qui dispose que «  La Cour des comptes ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où a été commis le fait susceptible de constituer une infraction au sens de la section 2 du chapitre Ier du titre III du présent livre  », ne modifie ni la durée de la prescription, ni ses actes interruptifs.

26. La communication du procureur financier près la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine transmettant le déféré de ladite chambre a été enregistrée au ministère public près la Cour le 23 décembre 2020. Il en résulte que les faits postérieurs au 23 décembre 2015 peuvent être valablement appréhendés par la Cour des comptes et sanctionnés par la juridiction.

Sur les infractions aux règles d’exécution des dépenses ayant conduit à l’octroi d’avantages à soi-même

27. La décision de renvoi modificative du 20 juin 2023 susvisée considère successivement trois séries de faits comme éléments constitutifs d’une infraction aux règles d’exécution des dépenses, qui auraient conduit M. X à l’octroi d’avantages à lui-même.

28. Ces faits relèvent, en premier lieu, de la prise en charge de frais de déplacement et de repas sans lien avec les besoins ou les nécessités du service ; ils se rapportent, en deuxième lieu, au remboursement de déplacements vers son lieu de travail habituel, au surplus sur la base d’un kilométrage ne correspondant pas à la distance entre son domicile et ce site ; ils se rattachent, enfin, à la prise en charge de frais de repas pris sur son lieu de travail.

29. Pour l’ensemble de ces faits, le procureur général fait grief à M. X d’avoir signé les feuilles de déplacement et notes de frais afférentes, et d’avoir, en sa qualité d’ordonnateur de la régie, prescrit l’exécution des dépenses correspondantes. La décision de renvoi modificative considère qu’en s’octroyant ces remboursements et prises en charges, M. X«  s’est procuré à lui-même un avantage injustifié, en méconnaissance de ses obligations et par intérêt personnel direct  ».

Sur le droit applicable

30. Conformément au principe de rétroactivité in mitius des lois répressives, la loi nouvelle plus douce se saisit de toutes les infractions antérieures constatées et non définitivement jugées, sous la condition qu’elles répondent à sa rédaction, que la sanction prononcée ne soit pas rendue plus sévère, et que les dispositions nouvelles plus sévères ne s’appliquent pas rétroactivement aux faits antérieurs à leur entrée en vigueur. Ces principes s’appliquent tant pour la qualification que pour le plafond de l’amende qui pourrait être infligée aux personnes renvoyées.

31. L’article L. 313-4 du CJF, applicable jusqu’au 31 décembre 2022 et invoqué à l’appui du réquisitoire introductif du 16 avril 2021 susvisé, disposait que « Toute personne visée à l’article L. 312-1 qui, en dehors des cas prévus aux articles précédents, aura enfreint les règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses de l’État ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera passible de l’amende prévue à l’article L. 313-1. (…) ». Depuis le 1er janvier 2023, il a été substitué à cette infraction celle codifiée à l’article L. 131-9 du CJF, aux termes duquel est exigée, outre la preuve d’une « infraction aux règles relatives à l’exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens » de l’organisme, la démonstration d’une faute grave ayant causé un préjudice financier d’un montant significatif. Cette disposition doit être considérée comme une loi nouvelle plus douce par rapport à l’article L. 313-4 désormais abrogé, et applicable à l’espèce, conformément au principe précité de la rétroactivité des seules dispositions plus douces.

32. Par ailleurs, l’article L. 313-6 du CJF désormais abrogé, disposait que «  Toute personne visée à l’article L. 312-1 qui, dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, aura, en méconnaissance de ses obligations, procuré à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, entraînant un préjudice pour le Trésor, la collectivité ou l’organisme intéressé, ou aura tenté de procurer un tel avantage sera passible d’une amende dont le minimum ne pourra être inférieur à 300 € et dont le maximum pourra atteindre le double du montant du traitement ou salaire brut annuel qui lui était alloué à la date de l’infraction  ». Depuis le 1 ^er  janvier 2023, il a été substitué à cette infraction celle codifiée à l’article L. 131‑12 du CJF, aux termes duquel «  Tout justiciable au sens des articles L. 131-1 et L. 131-4 qui, dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, en méconnaissance de ses obligations et par intérêt personnel direct ou indirect, procure à une personne morale, à autrui, ou à lui-même, un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature, est passible des sanctions prévues à la section 3  ».

33. Dans sa décision de renvoi modificative, le ministère public a exclusivement invité la Cour à sanctionner sur le fondement de l’article L. 131‑12 du CJF l’avantage injustifié que M. X se serait procuré à lui-même en signant des justificatifs de frais, en prescrivant l’exécution des dépenses correspondantes et en s’octroyant des remboursements auxquels il ne pouvait prétendre. Il relève à cet égard que, si l’avantage injustifié à soi-même n’était pas susceptible d’être sanctionné à l’époque des faits sur le fondement de l’article L. 313-6 du CJF, les agissements en cause pouvaient être alors appréhendés sur le fondement de l’article L. 313-4 du même code. Il estime en conséquence que, depuis l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée, les agissements litigieux peuvent être sanctionnés sur la base de l’article L. 131-12 du CJF.

34. Dans son mémoire du 21 août 2023 susvisé, l’avocat de M. X fait valoir que l’infraction aux règles d’exécution des dépenses et des recettes, désormais codifiée à l’article L. 131-9 du CJF, a été modifiée dans un sens moins répressif par l’ordonnance du 23 mars 2022 dès lors qu’une faute grave ayant entraîné un préjudice financier significatif doit être identifiée. Il souligne que le recours par le ministère public à l’infraction d’octroi à soi-même d’un avantage injustifié pour saisir les faits déférés résulte directement du constat selon lequel le comportement de M. X n’entre nullement dans le cadre des exigences posées par l’article L. 131-9 du CJF. Il relève que l’avantage injustifié procuré à soi-même n’était pas sanctionné par une infraction autonome et directement définie comme telle avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 23 mars 2023 susvisée. Il en déduit que le champ des articles L. 313-4 ancien, d’une part, et L. 131-9 et L. 131-12 nouveaux, d’autre part, ne se superposant pas, il ne peut être soutenu que l’état du droit n’a pas été modifié sur ce point.

35. Il est un fait que l’octroi d’un avantage injustifié à soi-même ne constituait pas une infraction autonome et définie comme telle avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée et qu’il ne pouvait être sanctionné, sur le fondement de l’article L. 313-4 du CJF, qu’en tant qu’il constituait par ailleurs un manquement à une règle d’exécution des dépenses et des recettes. Un tel manquement reste susceptible d’être sanctionné sur le fondement de l’article L. 131-9 du CJF, mais seulement dans la mesure où les conditions plus restrictives de la nouvelle définition de l’infraction se trouvent réunies. En l’espèce, M. X n’est, au demeurant et comme le souligne son avocat, pas poursuivi sur ce fondement.

36. L’infraction autonome d’octroi d’un avantage injustifié à soi-même ne saurait avoir un caractère rétroactif dès lors qu’elle a été créée par l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée et introduite dans les dispositions de l’article L. 131-12 du CJF qui se substitue à l’article L. 313-6 en vigueur à l’époque des faits. Elle ne peut donc pas être retenue pour des faits survenus avant le 1er janvier 2023.

37. Il résulte de ce qui précède que M. X doit être relaxé des fins des poursuites.

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article unique. – M. X est relaxé des fins des poursuites.

Fait et jugé par M. Jean-Yves BERTUCCI, président de chambre, président de la formation ; MM. Daniel-Georges COURTOIS, Claude LION, Jacques DELMAS, conseillers maîtres, M. Frédéric GUTHMANN, président de section de chambre régionale des comptes, M. Laurent CATINAUD, premier conseiller de chambre régionale des comptes, Mme Marion BARBASTE, première conseillère de chambre régionale des comptes.

En présence de Mme Vanessa VERNIZEAU, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

En application des articles R. 142-4-1 à R. 142-4-5 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent être frappés d’appel devant la Cour d’appel financière dans le délai de deux mois à compter de la notification. Ce délai est prolongé de deux mois pour les personnes domiciliées à l’étranger. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais d’appel, et ce dans les conditions prévues aux articles R. 142-4-6 et R. 142-4-7 du même code.