COUR DES COMPTES — Chambre du contentieux

La Cour,

Vu la déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen du 26 août 1789, en particulier son article 8 ;

Vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, dite Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) ;

Vu le code civil ;

Vu le code de commerce ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières (CJF), dans ses versions antérieure et postérieure à l’entrée en vigueur de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics ;

Vu le II de l’article 30 de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime  de responsabilité financière des gestionnaires publics ;

Vu les II et III de l’article 11 du décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022 relatif à la chambre du contentieux de la Cour des comptes et à la Cour d’appel financière et modifiant le code  des juridictions financières ;

Vu la communication du 25 mai 2021, enregistrée le 27 mai 2021, par laquelle le procureur financier près la chambre régionale des comptes Nouvelle-Aquitaine a déféré au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), des faits susceptibles de constituer des infractions sanctionnées par cette juridiction ;

Vu le réquisitoire introductif du 24 novembre 2021, par lequel le ministère public près la CDBF a saisi la juridiction de cette affaire ;

Vu les décisions du 3 décembre 2021 et du 17 janvier 2023, par lesquelles, successivement, le président de la CDBF puis le président de la chambre du contentieux ont désigné M. Nicolas-Raphaël FOUQUE, premier conseiller de chambre régionale des comptes, magistrat chargé de l’instruction de l’affaire puis magistrat chargé de la poursuite de ladite instruction ;

Vu les mises en cause de MM. X et Y, intervenues par lettres des 3 et 18 février 2022 ;

Vu les réquisitoires supplétifs du 20 mai 2022, du 9 juin 2022 et du 13 janvier 2023 ;

Vu les ordonnances de mise en cause notifiées à MM. X et  Y par courriers du 24 janvier 2023 ;

Vu l’ordonnance de règlement du 6 avril 2023 notifiée par lettres du même jour aux personnes mises en cause ainsi qu’au procureur général, ensemble le dossier de l’instruction ;

Vu la demande de complément d’instruction du 6 juillet 2023 ;

Vu l’ordonnance de règlement complémentaire du 20 novembre 2023 notifiée par lettres du même jour aux personnes mises en cause ainsi qu’au procureur général, ensemble le dossier de l’instruction ;

Vu la décision du 16 février 2024 du procureur général de la Cour des comptes renvoyant MM. X et Y devant la chambre du contentieux, reçue au greffe de la chambre du contentieux le 19 février 2024, notifiée le 9 avril 2024 à M. X et le 19 février 2024 à M. Y ;

Vu la convocation des personnes renvoyées à l’audience publique du 13 juin 2024, par lettres du 11 avril 2024, notifiées le 11 avril 2024 à M. Y et le 12 avril 2024 à M. X ;

Vu le mémoire en défense produit le 12 avril 2024 par Me Dominique LAPLAGNE pour M. Y ;

Vu le mémoire en défense produit le 19 avril 2024 par Me Thierry GROSSIN-BUGAT pour M. X ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 13 juin 2024, M. Sébastien HEINTZ, procureur financier, en la présentation de la décision de renvoi ;

Entendu sous foi de serment M. AI, directeur général de la régie METPARK, et Mme PT, en tant qu’ancienne agent comptable de la régie, en leur témoignage, à la demande du ministère public ;

Entendu sous foi de serment M. DT, président de la régie METPARK, et Mme GI, assistante de direction de ladite régie, en leur témoignage, à la demande de Me GROSSIN-BUGAT pour M. X, après avis du ministère public ;

Entendu M. Louis GAUTIER, procureur général près la Cour des comptes, en ses réquisitions ;

Entendu M. X, assisté de Me Thierry GROSSIN-BUGAT, M. Y, assisté de Me Guerric BROUILLOU-LAPORTE, la défense ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Laurent CATINAUD, conseiller président, réviseur, en ses observations ;

Sur les questions de procédure

Sur le transfert de l’affaire de la CDBF à la Cour des comptes

1. La Cour de discipline budgétaire et financière a été saisie, par les réquisitoires introductifs du 24 novembre 2021 et supplétifs des 20 mai 2022 et 9 juin 2022 susvisés, de faits relatifs à la régie métropolitaine PARCUB, devenue METPARK, ci-après dénommée « l’établissement public PARCUB », susceptibles de constituer des infractions sanctionnées par cette juridiction.

2. Aux termes du II de l’article 30 de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée, «  Les affaires ayant fait l’objet d’un réquisitoire introductif devant la Cour de discipline budgétaire et financière à la date d’entrée en vigueur de la présente ordonnance sont, à cette date, transmises à la Cour des comptes. ». Le I de l’article 29 de la même ordonnance a fixé la date de son entrée en vigueur au 1 ^er janvier 2023. L’affaire relative à l’établissement public PARCUB a, en conséquence, été transmise à cette date à la Cour des comptes et a fait l’objet d’un nouveau réquisitoire supplétif, le 13 janvier 2023.

3. Aux termes du II de l’article 11 du décret du 22 décembre 2022 susvisé, «  Les actes de procédure pris avant le 1 ^er janvier 2023 pour les affaires transmises à la Cour des comptes en application de l’article 30 de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée demeurent valables devant celle-ci. Leur régularité ne peut être contestée au seul motif de l’entrée en vigueur des dispositions de cette ordonnance et du présent décret  ».

Sur l’application de la loi dans le temps

4. Le régime de responsabilité financière des gestionnaires publics défini par l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisé étant de nature répressive, la Cour des comptes fait application des principes de non-rétroactivité des lois pénales plus sévères et d’application immédiate des lois pénales plus douces, qui impliquent, d’une part, que nul ne puisse être condamné pour une action ou une omission qui, au moment des faits, ne constituait pas une infraction, et, d’autre part, que le justiciable puisse se prévaloir de l’application immédiate des sanctions plus douces introduites par la loi nouvelle.

Sur la compétence de la Cour des comptes

5. En application de l’article L. 312-1 du CJF, en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022, était justiciable de la CDBF « (…) Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ainsi que des groupements des collectivités territoriales (...). ». À compter de l’entrée en vigueur des dispositions de l’ordonnance du 23 mars 2022 susvisée, le champ des justiciables de la Cour des comptes est défini de façon inchangée, dans le cadre des dispositions introduites à l’article L. 131-1 du CJF.

6. Selon les dispositions de l’article L. 2221-10 du code général des collectivités territoriales, « Les régies dotées de la personnalité morale et de l 'autonomie financière, dénommées établissement public local, sont créées, et leur organisation administrative et financière déterminée par délibération » du conseil municipal.

7. Aux termes de ses statuts, l’établissement public PARCUB est doté « de la personnalité morale et de l'autonomie financière », et « gère à titre principal un service public à caractère industriel et commercial et une activité annexe à caractère administratif ». Il en résulte que les agents publics ou civils de cet établissement public local sont justiciables de la Cour.

8. Au surplus, en vertu des dispositions de l’article R. 2221-28 du code général des collectivités territoriales et de l’article 14.2 des statuts de cet établissement, son directeur général a la qualité d’ordonnateur.

9. M. X, en sa qualité d’agent et de directeur général de l’établissement public PARCUB, de même que M. Y, agent placé sous son autorité, sont donc justiciables de la Cour.

Sur la prescription

10. L’article L. 314-2 du CJF, applicable à la date du déféré, disposait que «  La Cour [de discipline budgétaire et financière] ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où a été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre. / L’enregistrement du déféré au ministère public, le réquisitoire introductif ou supplétif, la mise en cause telle que prévue à l’article L. 314-5, le procès-verbal d’audition des personnes mises en cause ou des témoins, le dépôt du rapport du rapporteur, la décision de poursuivre et la décision de renvoi interrompent la prescription prévue à l’alinéa précédent  ».

11. Si les règles de prescription sont des règles de forme d’application immédiate, y compris à des faits antérieurs, la nouvelle disposition codifiée à l’article L. 142-1-3 du CJF, qui dispose que «  La Cour des comptes ne peut être saisie par le ministère public après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où a été commis le fait susceptible de constituer une infraction au sens de la section 2 du chapitre Ier du titre III du présent livre  », ne modifie ni la durée de la prescription, ni ses actes interruptifs.

12. La communication du procureur financier près la chambre régionale des comptes Nouvelle -Aquitaine transmettant le déféré de ladite chambre a été enregistrée au ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière le 27 mai 2021. Il en résulte que les faits postérieurs au 27 mai 2016 peuvent être valablement appréhendés par la Cour des comptes et sanctionnés par la juridiction.

Sur les infractions relatives à l’engagement d’une dépense par une personne non habilitée

Sur les textes applicables

13. Selon les dispositions de l’article L. 313-3 du code des juridictions financières applicable jusqu’au 31 décembre 2022, « Toute personne visée à l 'article L. 312-1 qui aura engagé des dépenses sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation de signature à cet effet sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1 » . Depuis le 1 ^er janvier 2023, l'article L. 131-13 du même code dispose que « Tout justiciable au sens de l'article L. 131-1 est passible de l 'amende prévue au deuxième alinéa de l'article L. 131-16 lorsqu'il [...] 3° Engage une dépense, sans en avoir le pouvoir ou sans avoir reçu délégation à cet effet ». Dès lors, les éléments constitutifs de cette infraction sont demeurés inchangés.

14. En revanche, la sanction encourue en cas de commission de l’infraction antérieurement définie à l’article L. 313-3 du code était comprise entre un montant de 150 € et un maximum correspondant au traitement ou au salaire annuel brut versé à la personne en cause au moment de la commission des faits. L’amende désormais prévue, en application des dispositions des nouveaux articles L. 131-13-3° et L. 131-16 du code n’a pas de montant plancher et peut aller jusqu’à un maximum d’« un mois de rémunération annuelle de la personne faisant l'objet de la sanction à la date de l'infraction ».

15. Conformément au principe précité de rétroactivité in mitius, la loi nouvelle plus douce se saisit de toutes les infractions antérieures constatées et non définitivement jugées, sous la condition qu’elles répondent à la définition de la loi nouvelle. Ainsi, dès lors que la sanction prévue à l’article L. 131-16 du CJF a été atténuée au regard du droit antérieurement applicable, les dispositions de l’article L. 131-13-3° du CJF doivent être considérées comme une loi nouvelle plus douce par rapport à celles de l’ancien article L. 313-3 : elles s’appliquent dès lors aux faits antérieurs à l’entrée en vigueur de l’ordonnance susvisée.

Sur l’engagement de l’accord-cadre de maintenance des ascenseurs des parcs de stationnement de PARCUB / METPARK, le 23 décembre 2016 et celui de l’avenant à ce marché, en date du 21 mars 2017

Sur les faits

16. Aux termes de l’article 13 des statuts de l’établissement public PARCUB, « Le Conseil d'administration délibère sur toutes les questions intéressant le fonctionnement de la Régie ». Selon l’article 15 desdits statuts, « Le directeur […], en sa qualité de directeur général [...] prend les mesures nécessaires à l'exécution des décisions du Conseil d'administration [...] passe, en exécution des décisions du Conseil d'administration et avec l'agrément de son Président, tous actes, marchés et contrats » .

17. Par délibération du 12 mai 2014, le Conseil d’administration a donné délégation au directeur général à effet de « prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l’exécution et le règlement des marchés et des accords-cadres d’un montant inférieur à 90 000 € HT ainsi que toute décision concernant leurs avenants qui n’entraîne pas une augmentation du contrat initial supérieure à 5 % lorsque les crédits sont inscrits au budget ».

18. Il ressort de ces textes que, pour signer tout engagement non couvert par la délibération du 12 mai 2014 précitée, le directeur général devait en avoir préalablement reçu l’autorisation expresse par délibération du conseil d’administration.

19. Par délibération du 4 octobre 2016, le conseil d’administration a autorisé son directeur général à lancer la procédure de passation de l’accord-cadre de maintenance des ascenseurs puis à signer celui-ci. Cette délibération fixe la durée du marché à trois ans et son estimation financière à 130 000 € HT.

20. L’accord-cadre a été signé et notifié par le directeur général le 23 décembre 2016, pour un montant maximum de 130 000 € HT et une durée de 4 ans, soit une durée supérieure à celle fixée par la délibération du 4 octobre 2016.

21. Le 21 mars 2017, le directeur général a signé et notifié un avenant à cet accord-cadre, qui en a porté le montant à 152 000 € HT, montant supérieur à l’autorisation donnée par la délibération du 4 octobre 2016.

22. Par délibération du 29 mars 2017, le conseil d’administration a autorisé le changement de montant du marché sans modifier la durée de trois ans qui avait été fixée par sa précédente décision.

Sur la qualification juridique et l’imputation des responsabilités

23. Le procureur général fait grief au directeur général d’avoir signé l’accord-cadre, puis l’avenant, sans en avoir reçu préalablement l’autorisation, dès lors qu’il ne s’est pas conformé à l’autorisation donnée par le conseil d’administration, en termes de durée et de montant.

24. M. X fait valoir que la situation ainsi relevée résulterait d’erreurs matérielles dues à des dysfonctionnements au sein du service de l’établissement chargé de la préparation des marchés. Il avance qu’il n’aurait pas été en mesure de les identifier faute de pouvoir procéder au contrôle exhaustif de l’ensemble des actes soumis à sa signature.

25. Aux termes du 3° de l’article L. 131-13 du code des juridictions financières, le signataire a la pleine et entière responsabilité de la commission éventuelle de l’infraction. Au cas présent, il appartenait au directeur général, avant de signer l’accord-cadre en cause, de vérifier le respect des conditions objectives de durée et de montant du marché fixées par la délibération du 4 octobre 2016.

26. Par ailleurs, la durée de quatre ans qui était fixée à l’accord-cadre avait été mentionnée de façon régulière et constante dans l’avis de publicité puis au cours de la procédure de passation, et donc préalablement à l’adoption de la délibération précitée. Elle ne peut donc relever d’une erreur matérielle ponctuelle. Sa répétition dans la durée aurait dû, à l’inverse, alerter le directeur général sur la contradiction existant entre le cadre constant de la passation et celui proposé puis délibéré par le conseil d’administration.

27. En ce qui concerne l’avenant du 21 mars 2017, M. X fait valoir que cette date, portée sur l’avenant , relèverait d’une erreur matérielle commise par le service «  achats - marchés  ». Il indique que, dans le fonctionnement courant de l’établissement, l’apposition du tampon n’était pas concomitante à sa signature, et qu’en l’espèce, le service aurait dû y procéder ultérieurement au dépôt de la délibération en préfecture. Une telle pratique ne saurait relativiser, au regard de l’infraction prévue au 3° de l’article L. 131-13, la portée juridique de la date du 21 mars, telle qu’apposée sur ce courrier, sur l’avenant et sur la preuve de notification, cette dernière étant par ailleurs précisément horodatée.

28. M. X avance aussi que la délibération du 29 mars 2017 aurait été prise à son initiative pour régulariser les stipulations de l’avenant du 21 mars. Quand bien même cette délibération aurait été prise dans de telles conditions, ce qu’aucune de ses dispositions ne laisse supposer, cette situation ne saurait exonérer le directeur général de la responsabilité qu’il a prise en signant, le 21 mars, un avenant contraire au cadre fixé par la seule décision du conseil d’administration alors applicable à ce marché, à savoir celle du 4 octobre 2016.

29. De même, si la délibération du 29 mars 2017 a fait évoluer le montant de cet accord-cadre, elle n’en a pas modifié la durée : après cette délibération, l’avenant, passé pour quatre ans, n’était donc toujours pas conforme au pouvoir donné par l’instance décisionnelle.

30. Enfin, M. X indique, sans en apporter la démonstration, que la « fiche marché » n’aurait pas été versée au dossier, le document versé au dossier sous cette dénomination étant, selon lui, d’une autre nature. Il relève aussi que les agissements en cause n’auraient pas causé de préjudice à l’établissement public PARCUB. Ces moyens ne relativisent pas les constats qui précèdent.

31. Ainsi, en signant, dans un premier temps, l’accord-cadre du 23 décembre 2016, pour une durée de quatre ans, puis, dans un second temps, l’avenant du 21 mars 2017 pour un montant porté à 152 000 € HT, en maintenant ladite durée, M. X a outrepassé l’autorisation qui lui avait été donnée par le conseil d’administration et commis l’infraction définie, au moment des faits, par l’article L. 313-3 du code des juridictions financières et, depuis le 1 ^er janvier 2023, par le 3° de l’article L. 131-13 dudit code.

Sur l’engagement d’une indemnité de départ à la retraite

Sur les faits

32. Les personnels de l’établissement public PARCUB relèvent de la convention collective nationale du commerce et de la réparation de l'automobile, du cycle et du motocycle et des activités connexes, ainsi que du contrôle technique automobile du 15 janvier 1981, dite « convention collective des services de l’automobile » . En application de cette convention collective, ils bénéficient, lors de leur départ en retraite, du versement d’une indemnité légale et d’un « capital de fin de carrière » , institué par un avenant du 21 décembre 1981, qui est notamment soumis à une condition d’ancienneté. Conformément aux principes généraux du droit du travail, ces avantages, afférents au régime conventionnel de prévoyance, peuvent être complétés par d’autres, négociés et formalisés au sein d’un accord d’entreprise ou relevant d’un usage d’entreprise.

33. Recruté le 5 mars 2001 par la société d’économie mixte Bordeaux Parc Auto (SEM BPA), M. NT a vu son contrat de travail repris, sans modification, lors du transfert de l’activité de cette société à l’établissement public PARCUB, créé à cet effet le 1 ^er mai 2004. Ce contrat précisait que l’intéressait devait bénéficier «   de tous les avantages de retraite et de prévoyance accordés par la Société, non seulement en matière de retraite mais aussi par l’intermédiaire du régime de protection sociale de prévoyance ».

34. Ayant fait valoir ses droits à la retraite, à la date du 1 ^er juin 2016, M. NT a sollicité du gestionnaire du régime de prévoyance, en janvier 2017, le versement des indemnités prévues par la convention collective. Cependant, en raison des conditions d’ancienneté alors applicables dans le cadre de ce régime conventionnel, le bénéfice lui en a été refusé le 18 janvier 2017.

35. Il a alors sollicité de l’établissement la mise en œuvre d’un avantage contractuel d’entreprise dont il a indiqué avoir eu connaissance par le passé. Celui-ci consistait à verser aux salariés, à l’occasion de leur départ en retraite et, le cas échéant de façon complémentaire aux deux indemnités citées par la convention collective, une troisième, dite « contractuelle » . Le calcul de cette indemnité résultait de la multiplication du « dernier salaire mensuel » , en réalité la meilleure moyenne des 3 ou des 12 derniers mois, par la moitié du nombre d’années d’ancienneté acquises, dans la limite de 7 mois.

36. Eu égard à cette demande, le responsable juridique de l’établissement a produit, le 13 février 2017, une analyse juridique qui concluait à l’existence d’un usage d’entreprise concernant des modalités assimilées à celles dont M. NT demandait la mise en œuvre. Le 20 février, M. X, directeur général, a ordonné et mandaté le versement d’une « indemnité de fin de carrière » calculée conformément aux modalités détaillées au point précédent, tout en la plafonnant au montant de l’indemnité conventionnelle maximale à laquelle M. NT aurait pu prétendre si le droit lui en avait été ouvert.

Sur la décision de renvoi

37. Le procureur général renvoie devant la chambre du contentieux M. X pour avoir ordonné et mandaté le versement de cette indemnité de départ en retraite, d’un montant de 32 765 €, au bénéfice de M. NT, sans qu’une délibération du conseil d’administration l’ait préalablement et expressément autorisé.

38. Il considère, dans sa décision de renvoi, que la délégation octroyée au directeur général ne lui permettait pas de décider du mandatement de cette indemnité. Il relève par ailleurs que cette dernière ne relevait pas d’un usage d’entreprise.

39. Il relève, en premier lieu, que, par une délibération du 25 septembre 2012, le conseil d’administration avait souhaité « confirmer » les  « avantages acquis issus du transfert du personnel de BPA, suite à la création de la régie PARCUB » , et que cette délibération ne permet d’établir ni la « volonté non équivoque de l’employeur de confirmer le principe d’une indemnité de départ à la retraite systématique » ni « les conditions de [sa] liquidation » .

40. Il ressort, en effet, de cette délibération que, si elle a entendu formellement confirmer que l’établissement public PARCUB était affilié depuis sa création au régime de prévoyance rattachée à la convention collective des services de l’automobile, qui englobe donc l’indemnité conventionnelle, elle n’évoque aucun dispositif qui aurait pu la compléter, notamment au bénéfice des salariés ne respectant pas les conditions d’octroi prévues par la convention collective.

41. En second lieu, le procureur général fait valoir que les échanges figurant au dossier établissent, d’une part, l’absence de référence à l’usage d’entreprise tel qu’allégué, exception faite de trois cas entre décembre 2012 et mars 2013, et par conséquent l’absence de continuité en la matière, et d’autre part l’absence de connaissance initiale dudit usage. Or, comme le rappelle le procureur général, la jurisprudence civile reconnaît l’usage d’entreprise par l’application de trois critères : la continuité, traduisant une volonté claire et non équivoque de l’employeur, le bénéfice à l’ensemble des salariés et la présence de conditions d’attribution fixes et connues des salariés.

42. Le procureur général relève, enfin, que l’accord national du 15 juillet 2009, qui portait un avenant à la convention collective, y aurait introduit le dispositif relatif à « l’indemnité de fin de carrière ». La décision de renvoi rappelle à cet égard qu’un accord collectif ayant le même objet qu’un usage d’entreprise se substitue à ce dernier. Cependant, ledit accord a repris sous l’intitulé « d’indemnité de fin de carrière » , le dispositif de « capital de fin de carrière », introduit dès 1981 dans l’avenant n° 2 à la convention collective. Ainsi, dès lors que l’accord national du 15 juillet 2009 n’a pas porté la création de l’indemnité conventionnelle, il ne saurait substituer cette dernière aux avantages existant préalablement au sein de l’entreprise, y compris dans l’hypothèse où ceux-ci relèveraient d’un usage.

Sur le champ et la portée de la délégation octroyée au directeur général de PARCUB / METPARK

43. Aux termes, précités, de l’article 13 des statuts de l’établissement public PARCUB, « Le Conseil d'administration délibère sur toutes les questions intéressant le fonctionnement de la Régie » . Selon l’article 15 desdits statuts, « Le directeur […], en sa qualité de directeur général [...] - prend les mesures nécessaires à l'exécution des décisions du Conseil d'administration[...] - recrute et licencie le personnel nécessaire dans la limite des inscriptions budgétaires […] - passe, en exécution des décisions du Conseil d'administration et avec l'agrément de son Président, tous actes, marchés et contrats ».

44. Il résulte de cette rédaction que le directeur général dispose statutairement d’une compétence relative au recrutement, consistant à passer les contrats de travail à en exécuter les stipulations, dans le respect du cadre défini par les délibérations du conseil d’administration. Au regard de la rédaction adoptée, et du fait que l’instance de gouvernance de l’établissement délibère occasionnellement à propos des avantages sociaux, comme elle l’a notamment fait en 2012, le directeur général ne peut introduire dans un contrat de travail ou dans son exécution un tel avantage que s’il a préalablement été institué par le conseil d’administration.

45. En revanche, dans la mesure où la compétence du directeur général relative aux recrutements et aux licenciements est identifiée de façon préalable et indépendante par rapport à la rédaction visant « tous actes, marchés et contrats » , son exercice, qui implique la passation des contrats de travail, n’est pas formellement soumis à l’agrément préalable du président de l’établissement public PARCUB.

Sur l’existence d’un régime d’avantages relevant des stipulations du contrat de travail de M. NT

46. L’infraction présumée vise le versement de l’indemnité dont M. NT a bénéficié. Elle ne peut être constituée, en l’espèce et eu égard au contenu de la décision de renvoi, si elle relève de l’exécution des obligations qui résultent de la mise en œuvre du contrat de travail.

47. Ainsi que rappelé au point 33, le contrat de travail de M. NT précisait qu’il devait bénéficier « de tous les avantages de retraite et de prévoyance accordés par la Société, non seulement en matière de retraite mais aussi par l’intermédiaire du régime de protection sociale de prévoyance ». L’attribution des indemnités de fin de carrière, qu’il s’agisse de l’indemnité légale, conventionnelle ou de tout dispositif créé au sein de l’entreprise, est un dispositif de prévoyance, et M. NT avait donc droit à l’application des avantages décidés, en la matière, par son employeur, qui était alors la SEM BPA.

48. Lors de la signature de ce contrat de travail, le dispositif en vigueur au sein de la SEM BPA était défini par un protocole d’accord salarial datant du 26 avril 1995, qui prévoyait le versement d’une indemnité de fin de carrière aux agents comptabilisant plus de cinq ans d’ancienneté, celle‑ci étant comprise entre trois et quatre fois la dernière rémunération mensuelle perçue, le quatrième mois dépendant du nombre d’années d’ancienneté du bénéficiaire au-delà de cinq ans.

49. Le dossier ne fait apparaître aucune modification de ces diverses stipulations qui serait survenue au cours de la carrière de M. NT : il en ressort que, sur la période allant de son recrutement jusqu’à son départ en retraite, M. NT était en droit de se prévaloir, au titre de son contrat de travail, du dispositif décrit par le protocole d’accord du 26 avril 1995.

50. Il est, cependant, patent que l’indemnité dont il a bénéficié ne correspond pas à celle qu’avait définie le protocole du 26 avril 1995, dont le montant, appliqué à la situation de M. NT, aurait été de 19 421,29 €.

Sur l’existence d’un usage d’entreprise

51. M. X fait valoir que l’indemnité versée à M. NT résulterait d’un usage d’entreprise.

52. Ainsi que le relève la décision de renvoi, l’existence d’un usage d’entreprise est, selon la jurisprudence de la Cour de cassation, caractérisée par les trois critères cumulatifs suivants : la généralité, la constance et la fixité.

53. Il ressort, en premier lieu, des pièces du dossier que la SEM BPA, puis l’établissement public PARCUB, après avoir repris l’activité de cette dernière, ont mis en œuvre des modalités très variables, selon les périodes, concernant les indemnités de départ en retraite de leurs personnels.

54. Ainsi, à compter du protocole d’accord salarial du 26 avril 1995, les indemnités issues de la négociation d’entreprise ont complété les dispositifs conventionnels. Comme déjà relevé, après la création de PARCUB, ces modalités auraient dû perdurer en application des contrats de travail. Cependant, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que l’établissement n’a connu aucun départ en retraite avant 2009, d’autre part, qu’il a sollicité et obtenu de la société GX la prise en charge des indemnités de fin de carrière de cinq agents partis en retraite entre 2009 et 2012, selon les stipulations de la convention collective des services de l’automobile. Il ne ressort pas du dossier qu’une indemnité contractuelle complémentaire ait alors été mise en œuvre.

55. Cette situation, qui découlait du fait que la société GX s’était substituée aux droits et obligations de la SEM BPA, a perduré jusqu’à fin avril 2012, échéance que s’étaient fixée les dirigeants de PARCUB et GX en se fondant, au moment de leur prise de décision, sur la date de création de l’établissement public PARCUB et le nombre d’années d’ancienneté alors exigées pour bénéficier de l’indemnité conventionnelle, qui était de huit ans.

56. Le 25 septembre 2012, la délibération précitée du conseil d’administration s’est limitée, en matière de prévoyance, à confirmer la mise en œuvre des stipulations de la convention collective. Cependant, le 26 octobre 2012, le responsable des ressources humaines de l’établissement a diffusé une note interne à l’attention des salariés de plus de 54 ans, détaillant les modalités applicables, en cas de départ à la retraite et reprenant notamment celles qui découlaient de la convention collective, relatives à l’indemnité légale et à l’indemnité conventionnelle. Cette note définissait cependant une troisième indemnité qualifiée de  « contractuelle » , calculée selon le mode détaillé au point 35 . Cette présentation comportait une importante ambiguïté dans la mesure où elle précisait, dans un premier temps, que l’indemnité contractuelle ne bénéficiait qu’aux agents n’ayant pas droit à l’indemnité conventionnelle, et, dans un second temps, qu’elle était calculée en déduisant le montant de l’indemnité légale et de l’indemnité conventionnelle éventuellement versées.

57. Il résulte de l’instruction qu’une indemnité a été versée, sous une forme proche de celle définie par la note précitée, à trois personnes entre décembre 2012 et février 2013, et a été calculée en intégrant l’indemnité conventionnelle lorsque les bénéficiaires pouvaient y prétendre. Dans ce cadre, et en dépit de toute mention en ce sens dans la note du 26 octobre 2012, le montant total des indemnités versées a été plafonné à hauteur du montant maximal de l’indemnité conventionnelle.

58. Cependant, pour les deux départs en retraite intervenus ultérieurement, les modalités de calcul de l’indemnité contractuelle qui figuraient dans la note du 26 octobre 2012 n’ont plus été mises en œuvre, alors que les situations individuelles entraient dans les conditions décrites par la note précitée, et seule l’indemnité conventionnelle a été versée. Puis, M. NT a bénéficié, à son départ, des modalités décrites précédemment.

59. Enfin, par délibération du 27 septembre 2017, le conseil d’administration a explicitement indiqué, à propos de « la liste des avantages acquis issus de BPA tels qu'ils ont été retracés par délibération du conseil d'administration de PARCUB en date du 25 septembre 2012 » , que « celle-ci ne faisait pas état des dispositions en matière d'indemnités de licenciement et de départ à la retraite » . L’instance délibérante a ainsi validé les termes d’un protocole d’accord annexé, précisant les modalités de calcul de ces indemnités, qui correspondent à celles qu’avait définies le protocole d’accord salarial de BPA du 26 avril 1995.

60. Ainsi, depuis 1995, les modalités effectivement mises en œuvre pour l’attribution et le versement des différentes indemnités de départ en retraite des agents de BPA, puis de l’établissement public PARCUB ont répondu, au cours de cinq périodes distinctes, à trois modalités différentes. Il s’ensuit que le critère de constance requis pour la reconnaissance d’un usage d’entreprise n’est pas rempli.

61. En second lieu, ces périodes ont donné lieu à des écarts substantiels entre les règles écrites, signées, délibérées ou circularisées, et leur mise en œuvre. Dans ce cadre, notamment, les modalités de calcul mises en œuvre se sont fréquemment écartées des règles écrites. Le critère de fixité ne peut donc être retenu.

62. En troisième lieu, au cours de la période précitée, d’importantes différences peuvent être constatées entre les modalités dont ont bénéficié les salariés ayant fait valoir leurs droits à la retraite. Celles-ci étaient sans rapport avec les situations individuelles des agents, et tant le personnel que l’encadrement de l’établissement n’ont pas été en mesure de connaître de façon claire la règle qui devait être mise en œuvre. De surcroît, il n’est pas possible de reconnaître la référence à une situation explicite et générale dans la note interne du 26 octobre 2012, dès lors que celle-ci, dont la portée n’est d’ailleurs pas établie, n’apparaît pas cohérente avec la délibération prise un mois plus tôt. Dans ce contexte, le critère de généralité n’est pas respecté.

63. La circonstance que M. X ait fondé sa décision sur une analyse interne, produite par le responsable des affaires juridiques, qui concluait à l’existence d’un usage d’entreprise ne saurait relativiser les constats qui précèdent. En effet, d’une part, ladite analyse met en évidence le caractère variable, dans le temps, des modalités d’attribution et de calcul des indemnités de départ en retraite ainsi que l’absence d’un régime uniforme et dont les règles auraient été connues de l’ensemble des salariés. D’autre part, bien que concluant à l’existence d’un usage d’entreprise, en dépit des constats qui précèdent, ladite note ne décrit que confusément ce en quoi celui-ci consisterait, et se limite à évoquer plus précisément l’option consistant à attribuer au salarié l’indemnité « la plus favorable » parmi les trois possibles. Or, il apparaît que, contrairement à ce qu’affirme cette analyse, telle n’a pas été la solution mise en œuvre pour les trois salariés partis entre décembre 2012 et février 2013, qui ont bénéficié d’un mode de calcul cumulatif. En l’état, cette analyse ne pouvait permettre à M. X de considérer de façon incontestable qu’un usage d’entreprise l’autorisant à répondre favorablement à la demande de M. NT existait.

64. M. X fait valoir que la jurisprudence civile admet l’existence d’un usage d’entreprise même lorsqu’il ne bénéficie qu’à un seul et unique salarié, dès lors que la situation individuelle de cet agent le justifie et que l’intention de l’employeur est manifeste. Tel n’est pas le cas en l’espèce. En effet, la jurisprudence de la Cour de cassation a reconnu le respect du critère de généralité lorsqu’un avantage a été durablement versé à l’unique représentant d’une catégorie de personnel, cette situation étant appréciée au regard du positionnement hiérarchique et du périmètre des attributions de l’intéressé. Toutefois, au cas d’espèce, il n’est pas établi que les fonctions occupées par M. NT aient relevé de cette définition, l’organigramme de l’établissement mettant en évidence la présence de deux autres directeurs au sein de PARCUB. Par ailleurs, quand bien même la situation de M. NT serait reconnue comme unique, elle ne suffirait pas à caractériser la présence d’un usage, les critères de fixité et de constance devant être eux-aussi respectés. Or, il est d’évidence que l’indemnité octroyée à l’occasion du départ de M. NT n’avait été précédée d’aucun versement similaire au bénéfice de l’intéressé. Dans cette situation, ni la constance ni la fixité ne sont établies.

65. M. X ne peut pas non plus se fonder sur la jurisprudence selon laquelle un usage doit être explicitement dénoncé par l’employeur pour ne plus avoir cours. Cette condition nécessite d’abord que l’existence de l’usage soit reconnue, ce qui suppose la réunion des critères jurisprudentiels précités et n’est donc pas le cas en l’espèce.

66. Enfin, ni le fait que M. NT se soit prévalu, sans en apporter d’ailleurs la preuve, de contacts avec un inspecteur du travail qui lui aurait confirmé que les modalités auxquelles il prétendait constituaient un usage d’entreprise, ni l’absence d’opposition du comptable public au paiement de l’indemnité en cause ne relativisent la responsabilité de M. X.

67. Il découle des constats qui précèdent que les modalités définies dans la note interne du 26 octobre 2012 et à partir desquelles l’indemnité en cause a été versée à M. NT le 20 février 2017 ne constituent pas un usage d’entreprise.

Sur la qualification juridique et l’imputation des responsabilités

68. En attribuant l’indemnité en cause à M. NT, puis en la liquidant et en la mandatant, M. X a fait procéder à un versement dont les modalités n’étaient pas définies par une délibération du conseil d’administration et qui ne correspondait ni à l’exécution des obligations fixées par le contrat de travail de l’intéressé, ni à un usage d’entreprise.

69. Quand bien même les délibérations du 25 septembre 2012 et du 27 septembre 2017 auraient entendu valider a posteriori les modalités d’attribution des indemnités de départ en retraite, M. NT n’aurait pu bénéficier, sur le fondement de son contrat de travail, que de l’indemnité définie par le protocole d’accord du 26 avril 1995.

70. Dès lors, M. X a agi sans l’autorisation du conseil d’administration et en dehors des prérogatives qui lui étaient attribuées par les statuts. Il a donc commis l’infraction définie, au moment des faits, par l’article L. 313-3 du code des juridictions financières et, depuis le 1 ^er  janvier 2023, par le 3° de l’article L. 131-13 dudit code.

Sur les circonstances

71. M. X a entendu entourer sa décision d’un minimum de précautions en sollicitant de ses services un avis juridique, sur lequel il s’est ensuite fondé. Si cette situation ne l’exonère pas de sa responsabilité, elle constitue cependant une circonstance qui l’atténue.

72. De même, bien que le versement dont a bénéficié M. NT s’élève à 32 765 €, ce montant doit être apprécié au regard de la somme de 19 421 € qui lui aurait été due si les modalités issues du protocole d’accord du 26 avril 1995, visées par son contrat, avaient été mises en œuvre. Ceci réduit le préjudice financier subi par l’établissement public et constitue donc une seconde circonstance atténuante.

Sur les infractions relatives à la commission d’une faute grave de gestion se matérialisant par des violations de règles d’exécution des recettes et des dépenses ou de gestion des biens ayant entraîné un préjudice financier significatif au détriment de l’établissement public PARCUB

Sur les textes applicables définissant l’infraction

73. Selon les dispositions de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières applicable jusqu’au 31 décembre 2022, «  Toute personne visée à l'article L. 312-1 qui [...] aura enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'État ou des collectivités, établissements et organismes mentionnés à ce même article ou à la gestion des biens leur appartenant ou qui, chargée de la tutelle desdites collectivités, desdits établissements ou organismes, aura donné son approbation aux décisions incriminées sera passible de l'amende prévue à l'article L. 313-1 » . Depuis le 1 ^er janvier 2023, cette infraction relève de l'article L. 131-9 du même code, qui dispose que « Tout justiciable au sens de l'article L. 131-1 qui, par une infraction aux règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses ou à la gestion des biens de l'État, des collectivités, établissements et organismes mentionnés au même article L. 131-1, commet une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif, est passible des sanctions prévues à la section 3. Les autorités de tutelle de ces collectivités, établissements ou organismes, lorsqu'elles ont approuvé les faits mentionnés au premier alinéa, sont passibles des mêmes sanctions. Le caractère significatif du préjudice financier est apprécié en tenant compte de son montant au regard du budget de l'entité ou du service relevant de la responsabilité du justiciable » .

74. Conformément au principe précité de rétroactivité des seules dispositions réputées plus douces, la loi nouvelle plus douce se saisit de toutes les infractions antérieures constatées et non définitivement jugées, sous la condition qu’elles répondent à la définition de la loi nouvelle. Ainsi, en exigeant la démonstration d’une faute grave ayant causé un préjudice financier significatif, la nouvelle disposition contenue dans l’article L. 131-9 du CJF, doit être considérée comme une loi nouvelle plus douce par rapport à l’ancien article L. 313-4 : elle s’applique dès lors aux faits antérieurs à l’entrée en vigueur de l’ordonnance susvisée.

75. Le principe précité de rétroactivité des seules dispositions réputées plus douces vaut également pour la détermination de l’amende fixée par l’article L. 131-16 du CJF, dont le plafond est désormais inférieur à celui qui s’appliquait pour l’infraction définie par l’ancien article L. 313-4.

Sur les règles applicables à la tenue et au suivi des régies

76. En application de l'article 11 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « Les ordonnateurs constatent les droits et les obligations, liquident les recettes et émettent les ordres de recouvrer [...]. Ils transmettent au comptable public compétent les ordres de recouvrer et de payer assortis des pièces justificatives requises, ainsi que les certificats qu'ils délivrent. Ils établissent les documents nécessaires à la tenue, par les comptables publics, des comptabilités dont la charge incombe à ces derniers ».Il découle, notamment, des dispositions de ce décret qu’en matière d’exécution des recettes, quatre étapes sont distinguées : la constatation de la créance au moment de la naissance du droit, la liquidation de cette créance, l’émission de l’ordre de recouvrer et, enfin, sa prise en charge en vue du recouvrement, cette dernière étape étant de la compétence du comptable public, les trois premières relevant de l’ordonnateur. L’acte consistant à constater la créance ne peut donc pas être confondu avec celui consistant à émettre un ordre de recette ou un ordre de recouvrer.

77. Le point 2.2 du fascicule 5 du « dossier de prescriptions générales » publié par la  direction générale des finances publiques et la direction du budget du ministère chargé des finances pour la mise en œuvre des titres I et III du décret du 7 novembre 2012 précise que « Tous les droits et obligations de l'organisme envers des tiers doivent être comptabilisés dès leur constatation. Le fait générateur est la naissance du droit ; l'enregistrement doit avoir lieu au plus près du fait générateur » . De même, ce point rappelle que « L'ordonnateur a en charge la formalisation de la créance et l'émission du titre de recette qui sera transmis au comptable pour recouvrement ».

78. Le point n° 2.2 du chapitre 1 du titre 3 de l'instruction codificatrice n° 06-031-A-B-M du 21 avril 2006 relative aux régies de recettes, d'avances et de recettes et d'avances des collectivités territoriales et de leurs établissements publics définit la « régie prolongée » comme un aménagement du principe de recouvrement spontané des recettes par le régisseur, permettant à ce dernier d’adresser une relance à l’usager lorsque le règlement au comptant n’a pas été effectué immédiatement. En l’absence de paiement libératoire dans un délai qui doit être fixé dans l’arrêté constitutif de la régie comptable, le régisseur doit saisir l’ordonnateur pour l’émission d’un titre de recettes, qui est transmis au comptable public avec le dossier de créance pour poursuite contentieuse.

Sur les défaillances dans le suivi et le recouvrement des créances

79. Par arrêté du 10 décembre 2010, M. Y, directeur financier de PARCUB, a été nommé régisseur titulaire de la régie comptable de recettes et d’avances de la fourrière automobile, relevant de l’établissement public PARCUB. Par arrêté du 6 juin 2011, il a été nommé, cumulativement, aux mêmes fonctions auprès de la régie comptable de recettes et d’avances chargée des parcs de stationnement.

80. Selon les arrêtés constitutifs de ces deux régies, qui constituaient des régies prolongées, dans l’hypothèse de recettes non recouvrées spontanément, M. Y disposait, pour encaisser les recettes, d’un délai courant jusqu’au 20 du mois suivant la naissance de la créance en ce qui concerne la régie relative au stationnement, et, pour la régie rattachée à la fourrière, jusqu’au trentième jour suivant l’envoi du courrier de relance. À défaut, il lui appartenait de saisir le directeur général pour émettre les titres de recettes correspondants.

81. L’instruction a mis au jour de nombreuses et importantes carences dans le suivi et le recouvrement des créances de ces deux régies.

82. En ce qui concerne la régie comptable relative aux parcs de stationnement, l’instruction a mis en évidence l’utilisation d’un logiciel de suivi des clients abonnés qui ne permettait pas de suivre les incidents de paiement et les comptes des clients ayant fait l’objet d’une transmission de titres de recettes au comptable, un défaut de relances précontentieuses, un défaut de tenue des balances clients et l’absence d’exploitation des états de restes à recouvrer transmis par l’agent comptable, de même que le caractère incomplet des pièces exigées lors de la souscription d’un abonnement, ce qui a compromis le recouvrement. L’instruction a par ailleurs, et de façon prépondérante, montré que ces différentes carences avaient contribué à l’absence de respect du principe de constatation des droits et des créances, de leur comptabilisation en droits constatés et du délai de transmission des créances au comptable, tel que mentionné aux points 76 et 77 .

83. Ces dysfonctionnements se sont accompagnés de l’absence de formation des agents de la direction financière au fonctionnement des régies et de l’insuffisance des moyens mis à leur disposition pour gérer cette mission.

84. En ce qui concerne la régie comptable relative à la fourrière, l’instruction a montré que des dysfonctionnements organisationnels avaient là aussi conduit à l’absence d’émission des titres de créances dans les délais fixés par l’arrêté constitutif de la régie.

85. Le procureur général fait ainsi grief, d’une part, à M. Y, en ses fonctions de régisseur et de directeur financier de la régie communautaire, et d’autre part, à M. X, en sa qualité de directeur général et d’ordonnateur, d’avoir manqué à leurs obligations relatives au suivi et au recouvrement des recettes.

Sur les moyens en défense concernant les défaillances dans le suivi et le recouvrement des créances

86. Au regard des griefs soulevés par le procureur général, M. X fait valoir que la procédure mise en place concernant la régie relative aux fourrières consistait à mettre en œuvre plusieurs relances avant que ne soit émis le titre de recettes couvrant les frais afférents à l’enlèvement, à la conservation et, le cas échéant, à la destruction du véhicule.

87. M. Y indique, pour sa part, qu’il a convenablement conduit les opérations de recouvrement qui lui incombaient en qualité de régisseur, mais que les informations adressées ensuite à l’ordonnateur n’ont pas connu de suite.

88. Ces moyens sont contredits par les pièces du dossier, qui mettent en évidence que ni la procédure décrite par M. X ni le mode opératoire mis en avant par M. Y n’ont été mis en œuvre, ce qui a conduit, d’une part, à l’émission tardive de titres tant sur la régie relative aux fourrières que sur celle afférente au stationnement, et, d’autre part, à la perte de créances qui n’avaient pas fait l’objet d’ordres de recouvrer. Par ailleurs,  M. Y ne peut se prévaloir des défaillances de l’ordonnateur dès lors qu’en qualité de directeur financier il appartenait à son service d’intervenir dans la préparation des titres en cause en vue de leur signature par le directeur général.

89. M. X se prévaut par ailleurs du fait que l’absence d’émission des titres de recettes entre 2016 et 2018 a eu pour origine une demande de l’agent comptable. Il produit à cette fin un témoignage de l’ancien régisseur adjoint, devenu ensuite directeur financier de PARCUB / METPARK. Selon ces éléments, l’ancien comptable aurait justifié cette demande, d’une part, par le fort taux d’erreur relatif aux adresses des débiteurs, celles-ci étant issues du fichier national des cartes grises, dont le manque de fiabilité est invoqué, et, d’autre part, par le constat « d’un taux de recouvrement très faible et des recherches fastidieuses et non adaptées au regard des enjeux individuels (226 € par contrevenant) ».

90. Ainsi que rappelé aux points 76 et 77 , les responsabilités respectives de l’ordonnateur et du comptable public sont clairement précisées par les textes. En premier lieu, l’ordonnateur a l’obligation de constater et de liquider les créances ainsi que d’émettre les ordres permettant leur recouvrement, le cas échéant en garantissant leur fiabilité. En second lieu, le comptable ne peut refuser la prise en charge d’un ordre régulièrement émis. De plus, au cas d’espèce, quand bien même la somme de 226 € par créance aurait été exacte, alors même qu’elle ne correspond qu’aux frais de destruction des véhicules, à l’exclusion donc des frais d’enlèvement et de garde, qui étaient aussi dus, elle est très nettement supérieure aux seuils de poursuites qui s’imposaient alors au comptable.

91. Aussi les moyens soulevés ne sauraient exonérer MM. X et Y de leur responsabilité, tant au regard de leur obligation consistant à émettre des titres de recettes complets et fiables, que de l’absence de suite favorable qu’ils étaient tenus de donner à la demande du comptable public.

92. M. Y fait par ailleurs valoir qu’il a quitté ses fonctions le 16 décembre 2016, et que sa responsabilité s’arrêtant à cette date, la responsabilité de l’émission des titres relatifs au dernier trimestre 2016 ne saurait lui incomber, dans la mesure où, selon les moyens qu’il expose, il avait jusqu’au 15 janvier pour les émettre.

93. Il ressort des pièces du dossier que si M. Y a souhaité mettre fin à ses fonctions le 16 décembre 2016, la responsabilité de la régie lui a incombé jusqu’au 31 décembre, date à laquelle d’une part, il a été procédé à la remise de régie, et, d’autre part, son contrat de travail arrivait à échéance. Par ailleurs, les modalités définies par les arrêtés constitutifs des deux régies comptables impliquaient qu’il procède de façon courante au suivi et au signalement des créances à titrer, dès lors qu’en premier lieu, celui-ci s’effectuait notamment, pour le stationnement, à une échéance mensuelle et non trimestrielle, et qu’en second lieu, cette activité était réputée continue pour les deux régies et nécessitait, en amont de la déclaration des créances, leur identification au cours du trimestre en cause. Enfin, tant en sa qualité de régisseur que de directeur financier, M. Y porte une responsabilité sur la fiabilité des comptes de 2016 tels qu’arrêtés au 31 décembre. Le moyen présenté par M. Y, qui a pour objet de faire reposer sur son successeur, au titre de la période du 1 ^er au 15 janvier 2017, l’intégralité des tâches de suivi et de signalement des créances du dernier trimestre 2016, doit donc être rejeté.

94. Enfin, M. Y met en avant plusieurs moyens relatifs à sa charge de travail, à la croissance d’activité de la régie PARCUB / METPARK et aux insuffisances des moyens mis à sa disposition, notamment en termes d’effectifs, d’outils informatiques et de formation. Il fait valoir que les alertes qu’il a soulevées auprès du directeur général n’ayant pas été suivies d’effet, il considère avoir appliqué les consignes de sa hiérarchie. Si ces moyens, au demeurant non fondés par des pièces, peuvent être pris en considération dans l’appréciation des circonstances de l’espèce, ils ne sauraient exonérer les personnes renvoyées de leur responsabilité.

Sur le défaut de contrôle des régies

95. Le procureur général met par ailleurs en cause la responsabilité de M. X dans la mesure où il lui appartenait, en tant qu’ordonnateur, de mettre en œuvre un contrôle régulier, formalisé et traçable des régies, ce qu’il n’a fait formellement qu’à compter de 2018.

96. M. X fait valoir l’existence, au dossier, de pièces qui prouvent, selon lui, que ces contrôles ont été conduits. Cependant, ces pièces matérialisent seulement, d’une part, l’existence d’échanges à ce propos en mai 2017, et la mise en place effective des contrôles à compter de janvier 2018.

97. De même, la circonstance, invoquée par M. X, qu’il aurait géré l’établissement public PARCUB pendant 15 ans sans observations ou critiques des présidents ne relativise pas sa responsabilité en l’espèce.

Sur la violation des règles d’exécution des recettes de l’établissement public

98. Il est fait grief à MM. X et Y de n’avoir pas respecté les règles qui s’imposaient à eux dans le suivi et le recouvrement des recettes des régies comptables relatives au stationnement et à la fourrière, ainsi que, pour l’ordonnateur, dans le contrôle de ces régies, les manquements correspondants étant constitutifs d’une faute de gestion. Au 31 décembre 2018, le logiciel de traitement des comptes clients relatif au stationnement faisait état d’un montant de 3,6 M€ de créances non soldées, tandis que les recettes non titrées pour la fourrière de 2015 à fin 2018 s’élevaient au minimum à 742 862 €.

99. À compter de 2019, l’établissement a procédé à l’inventaire de ces créances, sous l’égide du nouvel ordonnateur. Pour le budget stationnement, concernant les sommes dues jusqu’à fin 2018, cela l’a conduit à procéder à l’encaissement, sur la régie comptable, de 2,367 M€, à signer des ordres de recouvrement pour 745 000 € et à identifier des créances prescrites, pour lesquelles l’émission des titres n’était plus possible, à hauteur de 474 814 €. Concernant le budget de la fourrière, les créances nées entre 2015 et 2018 et non titrées ont fait l’objet d’ordres de recouvrer émis en 2020.

100. Le défaut d’émission des ordres de recouvrer en temps utile, consécutif à l’absence de suivi des créances et à l’irrespect des règles, procédures et obligations qui relevaient de l’ordonnateur et du directeur financier, y compris, pour ce dernier, en sa qualité de régisseur, a compromis le recouvrement de créances dues à l’établissement public PARCUB. MM. X et Y ont ainsi commis les infractions aux règles d’exécution des recettes de l’établissement visées par les dispositions des articles L. 313-4 puis L. 131-9 du code des juridictions financières.

101. Cette faute est aussi constituée, s’agissant de M. X, par le fait qu’il n’a pas assuré, jusqu’en 2018, le contrôle régulier et formalisé des régies comptables qui lui incombait.

Sur la gravité de la faute

102. Le manquement commis par MM. X et Y, a été accompagné de carences tenant notamment à l’organisation et au recueil des documents auprès des débiteurs, au défaut des relances précontentieuses, au fonctionnement général des régies comptables et à la fiabilité des données et du système d’information relatif au stationnement.

103. Par ailleurs, l’enjeu financier représenté par les recettes des régies comptables du stationnement et de la fourrière, était de l’ordre de 88 % des produits de gestion de l’établissement entre 2015 et 2018, justifiant qu’elles soient suivies avec la plus grande attention et que les dirigeants de PARCUB se dotent des procédures et des démarches de contrôle interne qui leur permettent de veiller au correct recouvrement de ces créances.

104. Enfin, MM. X et Y n’ont pas mis en place en temps utile les mesures propres à corriger les dysfonctionnements rencontrés et, par conséquent, à empêcher les pertes de recettes constatées, en dépit des observations formulées à propos du fonctionnement des régies dans plusieurs rapports, dont notamment celui produit par la direction générale des finances publiques en 2015, ceux de la chambre régionale des comptes communiqués à l’ordonnateur de PARCUB / METPARK en novembre 2012 et juin 2016, ou encore les restitutions d’audits conduits par le comptable public, en particulier au titre de l’année 2016.

105. Ces éléments caractérisent la gravité de la faute commise par MM. X et Y. Le moyen présenté par M. Y, selon lequel elle n’aurait pas été intentionnelle, ne peut en l’espèce modérer cette qualification.

Sur le préjudice financier

106. En matière de recettes, l’absence de suivi, de constatation et d’émission des ordres de recouvrer en temps utile compromet de façon manifeste le recouvrement des créances. Ainsi, à défaut de preuve contraire, la faute imputée à MM. X et Y doit être considérée comme ayant causé les pertes constatées à l’issue de la procédure de recouvrement.

107. Il découle de l’instruction et de l’examen des pièces du dossier que le préjudice potentiel s’élève, en premier lieu, à 260 186 € pour ce qui concerne les créances de la régie stationnement qui n’ont pas été titrées et ont été reconnues ruinées au cours de la période de 2017 à 2019. Ce montant relève conjointement des manquements commis par M. X et par M. Y. À ce montant, s’ajoute un préjudice de 18 554 € au titre des créances de la même régie comptable nées entre 2015 et 2018, titrées en 2019 et ultérieurement admises en non-valeur. Ce montant est imputé à la seule responsabilité de M. X, la part de ce montant éventuellement liée au manquement commis par M. Y n’ayant pu être déterminée. Enfin, le préjudice résultant de créances relevant de la fourrière, nées entre 2015 et 2018, titrées en 2020 et admises depuis en non-valeur s’élève à 289 979 €. Ce dernier montant est intégralement rattachable au manquement commis par M. X, et partiellement à celui qui relève de M. Y, à hauteur de 280 311 €.

Sur la prescription d’assiette

108. Comme mentionné aux points 10 à 12 , sont prescrits, au titre de la présente instance, les faits antérieurs au 28 mai 2016. Le premier alinéa de l’article 2224 du code civil, dispose que « Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer » . Dès lors, la décision de renvoi a exclu du calcul du préjudice potentiel les créances qui n’auraient pas pu être utilement titrées en période non prescrite, à savoir celles qui sont nées avant le 28 mai 2011.

109. M. Y fait valoir que l’article L. 218-2 du code de la consommation prévoit un délai de prescription des créances de deux ans pour la prescription de « l’action des professionnels, pour les biens ou services qu’ils fournissent aux consommateurs » et que, par conséquent, les créances nées antérieurement au 28 mai 2014 ne devraient pas être prises en compte pour l’appréciation du préjudice financier.

110. En application des dispositions de l’article liminaire du code de la consommation, « Pour l'application du présent code, on entend par […]  Consommateur : toute personne physique qui agit à des fins qui n'entrent pas dans le cadre de son activité commerciale, industrielle , artisanale, libérale ou agricole » . Dès lors qu’il n’est possible, au vu des pièces du dossier, d’identifier les débiteurs que par leur nom, il convient effectivement d’appliquer aux créances concernant des personnes ainsi identifiées les règles de la prescription biennale. Cependant, et contrairement à ce qu’affirme M. Y, en application des dispositions de l’article L. 218-2 du code de la consommation, la prescription biennale précitée ne peut concerner que la fourniture de biens et services. Elle ne peut donc porter que sur les activités de stationnement et non sur celles de la fourrière, quand bien même PARCUB / METPARK est reconnu, du fait du caractère prépondérant des premières, comme un établissement public industriel et commercial.

111. Il découle des pièces du dossier que les créances présumées attribuables à des particuliers sur l’activité de stationnement pour les exercices courant jusqu’en 2014 s’élèvent à 3 786 €. Ce montant doit être déduit du montant estimé du préjudice relatif aux créances qui n’ont pas été titrées et ont été reconnues ruinées au cours de la période de 2017 à 2019.

112. Par ailleurs, ainsi qu’il ressort des points 92 et 93 , la responsabilité de M. Y est établie pour les créances nées jusqu’au 31 décembre 2016.

Sur les autres créances sur la régie comptable relative au stationnement

113. M. X fait valoir que, parmi les créances identifiées sur la régie stationnement, plusieurs relèvent de contrats d’amodiation. Ceux-ci organisent sur le long terme la réservation d’une place de parking et le droit de l’occuper dans des modalités proches de celles d’une propriété. La durée de ces contrats étant de 15 ans, il considère que les créances concernées peuvent être recouvrées sur l’ensemble de cette durée, et qu’elles ne sont donc pas constitutives d’un préjudice financier.

114. Il ressort de la jurisprudence administrative qu’en matière de contrats d’amodiation, la prescription d’assiette court à compter de la période calendaire au titre de laquelle la créance est due. Aussi, il ne peut être fait droit au moyen soulevé par M. X.

115. De même, M. X précise qu’une procédure prévoyait la « mise en interdit » des cartes d’abonnement à l’issue d’un mois d’impayé, sur demande du service comptabilité client. Il relève que, consécutivement à cette demande, le logiciel de gestion des abonnements ne mettait pas automatiquement fin à la facturation et en déduit qu’une part des créances de la régie stationnement, correspondant à de telles facturations, n’était pas due. Il ressort cependant des pièces du dossier, et notamment du rapport de vérification de la régie établi par le comptable public en mars 2019, que « Jusqu’en fin d’année 2018 […] le blocage de la carte d’abonnement n’était pas mis en place ». De fait, le moyen soulevé par M. X est inopérant.

116. M. X relève que, selon un développement reproduit dans l’ordonnance de règlement, le fichier client qui a fondé l’évaluation du préjudice pour la régie stationnement est susceptible de faire figurer des créances qui ont été effectivement payées. Cet extrait, qui ne constitue pas une conclusion de l’instruction mais uniquement une citation, à titre introductif, du rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de 2021, est contredit par la note méthodologie établie pour expliciter le recensement des créances en cause. Selon cette pièce, présente au dossier, la mission qui a établi ces balances a « [analysé] l'ensemble des comptes clients afin d'identifier la nature des créances » et « [procédé] à la comptabilisation des sommes perçues par la Régie mais non imputées ».  Par conséquent, les créances prises en compte pour l’évaluation du préjudice financier ne comportent pas de montants ayant fait l’objet de paiements préalables.

117. Ainsi que le relève M. X, l’instruction a mis en évidence que plusieurs factures émises en 2014 à l’encontre de l’entreprise SL, d’un montant total de 169 292 €, apparaissaient infondées. Dans la mesure où il a effectivement été comptabilisé dans le cadre de l’évaluation initiale du préjudice, ce montant doit en être déduit.

118. Cependant, contrairement à ce qu’avance M. X, aucun élément du dossier ne permet de présumer qu’une erreur similaire ait été commise sur d’autres créances, l’instruction ayant précisément circonscrit le champ des facturations adressées à la société SL.

119. Enfin, il ressort des pièces du dossier qu’en 2017, l’établissement public PARCUB a constaté des déséquilibres sur les régies comptables dont M. Y était régisseur. À l’issue de ces constats, un montant de 126 213,75 € a été mis à la charge de M. Y aux fins de rétablir la caisse. Concernant les recettes de la régie stationnement, M. Y a remboursé une somme de 19 000 €, et a bénéficié d’une remise gracieuse sur le solde.

120. La mise à la charge du régisseur de ce manquant en caisse étant liée aux manquements précédemment identifiés, le montant qu’il a effectivement remboursé pour rétablir partiellement la caisse, dans le strict cadre de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables alors en vigueur, doit venir en déduction du préjudice. Tel n’est pas le cas, en revanche, du montant de la remise gracieuse, accordée par le conseil d’administration de l’établissement public PARCUB, qui, par son effet dans la comptabilité de l’établissement, n’atténue pas le préjudice financier pour ce dernier.

121. A l’issue des développements qui précèdent, le montant du préjudice financier constaté pour la régie stationnement s’élève, en premier lieu, à 68 108 € en raison des créances non titrées en temps utile et ruinées sur la période non prescrite. Cette somme relève de la responsabilité conjointe de MM. X et Y.

122. En second lieu, le préjudice est de 18 554 € concernant les créances nées entre 2015 et 2018 titrées en 2019 et admises en non-valeur depuis. Ce montant relève de la responsabilité de M. X.

Sur la régie comptable relative à la fourrière

123. M. X indique qu’en l’absence de recouvrement des sommes dues par les propriétaires des véhicules non réclamés, la fourrière était susceptible d’encaisser des montants liés soit à la revente du véhicule soit à celle des pièces détachées et des matières premières issues de la destruction. Il considère que ces sommes réduisent le montant du préjudice.

124. Il n’existe cependant aucune pièce permettant d’établir à la fois le montant des recettes ainsi invoquées et leur lien avec les véhicules pour lesquels les titres de recettes tardifs ont été émis. De même, il n’apparaît pas qu’une procédure ait donné lieu, dans le cas des reventes de véhicules, de pièces ou de matériaux que présume M. X, à l’enregistrement comptable des titres émis pour la régie fourrière comme des créances éteintes, en conséquence de l’aboutissement des démarches de destruction ou de revente. Au contraire, en l’état, ces créances sont explicitement admises en non-valeur, ce qui acte le fait qu’elles constituent des recettes dues, non perçues, désormais présumées irrécouvrables.

125. Par conséquent, et à défaut de preuve contraire, les créances ainsi admises en non-valeur doivent être présumées constitutives d’un préjudice financier.

126. Il découle de ce qui précède que le préjudice financier relatif à la régie fourrière, constitué des créances nées entre 2015 et 2018, titrées en 2020 et admises en non-valeur depuis 2020, s’élève à 289 979 € pour le montant imputable à M. X et à 280 311 € pour celui qui relève de la responsabilité de M. Y.

Sur l’évaluation générale du préjudice

127. M. X fait valoir que l’évaluation du préjudice financier devrait tenir compte des taux d’irrécouvrabilité couramment constatés pour une recette et invoque, à ce titre, le fait qu’une délibération de l’établissement public PARCUB en date du 20 décembre 2023 aurait établi à 40 % le montant des créances habituellement perdues concernant la fourrière.

128. Il ne saurait être donné crédit au taux d’irrécouvrabilité invoqué par M. X, dans la mesure où la délibération du 20 décembre 2023 établit, d’une part, qu’il concerne le nombre de créances en cause et non leur montant, et, d’autre part, qu’il intègre pour partie l’anticipation des pertes concernées par la présente instance.

129. Au demeurant, en l’espèce, dès lors que le préjudice est consécutif à une faute qui a compromis la conduite du recouvrement, il ne peut être tenu compte de l’irrécouvrabilité des créances que si celle-ci est établie de façon incontestable pour chaque créance, à la date à laquelle le manquement a été commis. En l’absence de pièces en ce sens, il ne peut être fait droit au moyen soulevé par M. X.

130. M. X fait enfin grief à la décision de renvoi de ne pas établir avec une précision suffisante le montant du préjudice financier. L’évaluation établie par la Cour sur le fondement des pièces du dossier, correspond au montant minimal du préjudice financier découlant des carences et manquements imputés à MM. X et Y. Au surplus, ce montant ne tient pas compte des sommes titrées tardivement qui étaient encore en cours de recouvrement en 2023, pour un montant total qui s’élève, au regard des pièces du dossier, à 321 000 €.

Sur le montant et le caractère significatif du préjudice financier

131. Indépendamment du montant des créances qui seront éventuellement perdues à compter de l’exercice 2023, le préjudice financier s’élève à un total de 376 641 € en ce qu’il résulte de la faute commise par M. X et à 348 419 € concernant la faute imputable à M. Y.

132. Au regard de la moyenne des produits de gestion constatée sur les exercices 2016 à 2018, auxquels la faute de gestion est rattachable, qui s’élève à 19,4 M€, ce préjudice financier est significatif et l’infraction réprimée par l’article L. 131-9 du CJF est donc constituée.

Sur les circonstances

133. Constitue une circonstance aggravante pour M. Y le fait qu’il n’ait pas mis en œuvre, en qualité de régisseur, le contrôle des sous-régies qui lui incombait de façon obligatoire. Bien qu’il indique avoir privilégié une approche par risque priorisant les mesures préventives d’éventuels détournements de fonds, il ne pouvait se soustraire à cette obligation.

134. Constituent une circonstance atténuante pour M. X les démarches qu’il a initiées en 2017 en vue de mettre en place un contrôle des régies, qui est devenu effectif en 2018.

Sur l’amende

135. Pour la commission de l’infraction prévue au 3° de l’article L. 131-13 du code des juridictions financières, l’amende maximale encourue, prévue au deuxième alinéa de l’article L. 131-16, est d’un mois de rémunération.

136. Concernant l’infraction définie par l’article L. 131-9 dudit code, la sanction, prévue par le premier alinéa de l’article L. 131-16, s’élève à un montant maximal de six mois de rémunération.

137. En application des dispositions de l’article L. 131-19 du code des juridictions financières, « En cas de cumul d'infractions, le montant de l'amende prononcée ne peut excéder le montant de celle encourue au titre de l'infraction passible de la sanction la plus élevée ».

138. Aussi la juridiction peut-elle prononcer, en l’espèce, tant à l’encontre de M. X que de M. Y, une amende d’un montant maximal égal à six mois de leur rémunération annuelle à la date de l’infraction.

139. Bien que les amendes soient déterminées en fonction de la rémunération des personnes renvoyées à la date des faits, il doit aussi être tenu compte, en application du principe d’individualisation des peines, de leurs situations respectives à la date de l’arrêt, notamment si celles-ci ont eu pour effet de réduire de façon significative leurs revenus. Aussi convient-il de prendre en considération, au vu des éléments qu’il a communiqués au cours de la procédure et pendant l’audience publique, la situation de M. X, actuellement sans emploi et en fin de droits au titre de l’indemnisation du chômage.

140. Il sera fait une juste appréciation de la gravité des faits, de l’importance du préjudice causé à l’organisme, et de la situation des personnes renvoyées en infligeant à M. X une amende 2 500 € et à M. Y une amende de 8 000 €.

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er . – M. X est condamné à une amende de deux mille cinq cents euros (2 500 €).

Article 2. – M. Y est condamné à une amende de huit mille euros (8 000 €).

Article 3. – Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française.

Fait et jugé par M. Jean-Yves BERTUCCI, président de chambre, président de la formation ; MM. Daniel-Georges COURTOIS, Patrick BONNAUD et Claude LION, conseillers maîtres, MM. Frédéric GUTHMANN et Laurent CATINAUD, conseillers présidents de chambre régionale des comptes, Mme Marion BARBASTE, première conseillère de chambre régionale des comptes.

En présence de Mme Nadine BESSON, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs  de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants  et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

En application des articles R. 142-4-1 à R. 142-4-5 du code des juridictions financières,  les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent être frappés d’appel devant  la Cour d’appel financière dans le délai de deux mois à compter de la notification. Ce délai  est prolongé de deux mois pour les personnes domiciliées à l’étranger. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais d’appel, et ce dans les conditions prévues  aux articles R. 142-4-6 et R. 142-4-7 du même code.