Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme D... E... a demandé au tribunal administratif d'Orléans, d'une part, d'annuler la décision du 26 février 2021 par laquelle le président de ... a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, de lui enjoindre de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle et de condamner ... à lui verser une somme globale de 2 000 euros en réparation des préjudices financier et moral subis consécutivement à ce refus de protection fonctionnelle et, d'autre part, d'annuler la décision implicite rejetant sa réclamation indemnitaire formée le 30 décembre 2020, de condamner ... à lui verser la somme totale de 10 100 euros en réparation des préjudices subis consécutivement à des agissements de harcèlement moral, et de la renvoyer en outre devant ... afin que soit calculé le différentiel entre les rémunérations auxquelles elle aurait eu droit si elle avait été nommée ingénieur territorial en chef à compter de 2016 et celles qu'elle a effectivement perçues, à verser jusqu'à son départ à la retraite.
Par un jugement n° ..., le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 20 mars 2024 et 3 juin 2025, Mme E..., représentée par Me Gentilhomme, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement ;
2°) d'annuler la décision du 26 février 2021 refusant de lui accorder la protection fonctionnelle, d'enjoindre à ... de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l'arrêt à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans le même délai et sous la même astreinte, et de condamner ... à l'indemniser de ses préjudices causés par ce refus en lui versant 1 000 euros en réparation de son préjudice moral et 1 000 euros en réparation de son préjudice financier, assorties des intérêts à compter du 30 décembre 2020 et de la capitalisation des intérêts échus à compter de cette même date ;
3°) de condamner ... à lui verser des indemnités de 10 000 euros en réparation du préjudice moral et de 100 euros en réparation des frais de santé subis consécutivement à des agissements de harcèlement moral dont elle estime avoir été victime, assorties des intérêts à compter du 30 décembre 2020 et de la capitalisation des intérêts échus à compter de cette même date ;
4°) de la renvoyer devant ... afin que soit calculé le montant de l'indemnité qui lui est due en réparation de son préjudice financier, correspondant à la différence entre les rémunérations perçues et celles auxquelles elle aurait eu le droit en cas de nomination au grade d'ingénieur en chef territorial, incluant le bénéfice du RIFSEEP de niveau 3 à compter de son instauration et de condamner ... à lui régler ces sommes jusqu'à son départ à la retraite, sommes majorées des intérêts de droit à compter du 30 décembre 2020, avec capitalisation des intérêts échus à compter de cette même date ;
5°) de mettre à la charge de ... la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- le jugement attaqué est entaché d'erreurs dans la qualification et l'appréciation des faits dès lors que sa mutation d'office constitue une sanction déguisée et qu'elle a été mise à l'écart, sa hiérarchie faisant preuve d'animosité à son encontre ;
- le tribunal administratif a omis de se prononcer sur le régime de responsabilité de ... fondé sur la carence fautive dans la gestion de sa situation, qu'elle invoquait dans ses écritures ;
- elle a été victime d'agissements répétés de harcèlement moral dans l'exercice de ses fonctions, ayant subi tout à la fois une décision de mutation d'office qui constitue une sanction déguisée, en l'absence de tout intérêt du service, ainsi qu'il résulte du rapport disciplinaire du 26 octobre 2018, et faute d'accord de sa part pour ce changement, une mise à l'écart des sujets qui concernent en partie les agents sous sa responsabilité, ainsi que des sanctions disciplinaires injustifiées ; elle a en outre fait l'objet d'une animosité particulière de la part de sa hiérarchie ainsi que de comportements dénigrants ; l'ensemble de ces agissements ont conduit à la dégradation de ses conditions de travail et à l'altération de sa santé physique et mentale ; son évolution de carrière a été bloquée ; le comportement de sa hiérarchie a excédé l'exercice normal du pouvoir hiérarchique ;
- ... a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en n'engageant aucune enquête administrative malgré les plaintes qu'elle a déposées ;
- elle a commis une erreur de droit et une erreur d'appréciation en lui refusant le bénéfice de la protection fonctionnelle.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 16 avril 2024 et 19 juin 2025, ..., représentée par Me de Faÿ, conclut :
1°) au rejet de la requête ;
2°) à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme E... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens allégués ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Ozenne,
- les conclusions de Mme Florent, rapporteure publique,
- et les observations de Me Belal-Corsebar , pour ....
Considérant ce qui suit :
1. Mme E..., titulaire du grade d'ingénieure territoriale principale, recrutée par la commune de ... à compter du 8 janvier 1990, a exercé ses fonctions au sein du service ... de la commune de ... avant d'être mutée au sein des services ... à compter du 1er janvier 2017, en raison du transfert de la compétence ... à ..., devenue ..., puis d'être affectée, à compter du 5 février 2018, sur le poste de ... au sein de la direction .... A compter du 9 septembre 2019, à la suite d'une réorganisation de cette direction, Mme E... a été nommée sur le poste de responsable des moyens de la prévention des risques professionnels et sinistres, rattaché au directeur du ....
2. S'estimant victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, l'intéressée a présenté, par courrier du 30 décembre 2020, une demande de protection fonctionnelle ainsi qu'une demande indemnitaire préalable. Par décision du 26 février 2021, la ... a rejeté sa demande de protection fonctionnelle. La demande indemnitaire a quant à elle été implicitement rejetée. Mme E... relève appel du jugement du ... par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande d'annulation de ces refus de protection fonctionnelle et d'indemnisation des préjudices qu'elle estime avoir subis.
Sur la régularité du jugement attaqué :
3. En premier lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de procédure ou de forme qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée, dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Mme E... ne peut donc utilement se prévaloir, pour contester la régularité du jugement attaqué, de ce que les premiers juges auraient commis une erreur de fait et une erreur d'appréciation.
4. En second lieu, il ressort des motifs du jugement attaqué que les premiers juges ont écarté, au point 19, le moyen tiré de la carence fautive de ... dans la gestion de la situation de Mme E.... Par suite, le moyen tiré de l'omission à statuer ne peut qu'être écarté.
Sur le bien-fondé du jugement attaqué :
5. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983, dont les dispositions ont été reprises en substance aux articles L. 133-2 et L. 133-3 du code général de la fonction publique : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. / Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation, la rémunération, la formation, l'évaluation, la notation, la discipline, la promotion, l'affectation et la mutation ne peut être prise à l'égard d'un fonctionnaire en prenant en considération : / 1° Le fait qu'il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement moral visés au premier alinéa ; / 2° Le fait qu'il ait exercé un recours auprès d'un supérieur hiérarchique ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ; / 3° Ou bien le fait qu'il ait témoigné de tels agissements ou qu'il les ait relatés (...). ".
6. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe ensuite à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Par ailleurs pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé.
7. Pour soutenir qu'elle a été victime d'agissements répétés constitutifs de harcèlement moral, Mme E... fait valoir, en premier lieu, que sa mutation d'office sur le ... à compter du 9 septembre 2019, ne comportant plus que l'encadrement de deux personnes, alors que son précédent poste de responsable ... impliquait l'encadrement de 160 agents, constitue une sanction déguisée qui ne répond pas à l'intérêt du service.
8. S'il résulte de l'instruction, en particulier de la note aux agents du ... du 7 août 2019, que la mutation de Mme E... est motivée par une réorganisation d'ensemble de la ... décidée dans le but de répondre à un besoin d'évolutions depuis la création de ... deux ans auparavant ainsi qu'à un besoin d'adaptation aux évolutions majeures de la réglementation en matière de sûreté des installations et de sécurité ..., impliquant notamment la suppression du ..., il en résulte également que la décision d'affecter Mme E... sur un poste comportant nettement moins de responsabilités d'encadrement répond aussi à un objectif d'apaisement des relations dans le service, qui se sont dégradées en particulier au cours de l'année 2018. A cet égard, il résulte du rapport du ... du 4 juillet 2018 que si les compétences techniques de Mme E... ne sont pas en cause, son comportement, caractérisé par l'expression ouverte de vives critiques de certaines décisions prises par sa hiérarchie, relatives notamment au traitement de certaines situations individuelles, auprès d'agents placés sous sa responsabilité, ainsi que par un manque de fluidité dans la mise en œuvre des consignes de sa hiérarchie, nuit de façon importante aux relations entre l'intéressée et sa hiérarchie ainsi qu'à la cohésion des équipes et porte atteinte, par suite, au bon fonctionnement du service. En se bornant à alléguer, sans l'établir, que ce climat de tension serait insufflé par ses supérieurs hiérarchiques, Mme E... ne conteste pas utilement les faits précités. Par ailleurs, contrairement à ce qu'elle soutient, il résulte de l'instruction que plusieurs échanges ont eu lieu avec sa hiérarchie tant sur le lieu de sa nouvelle affectation, la demande de Mme E... de demeurer géographiquement proche de la direction ayant été acceptée, que sur les missions afférentes à son nouveau poste, qui ont donné lieu à des observations de l'intéressée, en particulier sur le circuit de signature des plans de prévention, qui ont été prises en compte. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, le fait que Mme E... ait par ailleurs fait l'objet d'une sanction disciplinaire d'exclusion temporaire de fonctions de dix jours assortie d'une période de sursis de cinq jours en raison de son comportement inapproprié à l'égard de sa hiérarchie, et qu'un rapport de son supérieur hiérarchique émette, au titre des solutions organisationnelles à retenir, la proposition de nommer l'intéressée sur un poste comportant " moins de responsabilités en termes de management et de ressources humaines ", ne révèlent pas que la décision prononçant la mutation d'office de l'intéressée présente le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée, alors même que cette décision implique un amoindrissement des responsabilités de Mme E.... Au contraire, il résulte de l'instruction que cette mesure est destinée à rétablir des relations apaisées au sein du service et qu'elle répond, par suite, à l'intérêt du service.
9. En deuxième lieu, Mme E... soutient que les agissements répétés de harcèlement moral qu'elle a subis résultent de la circonstance que de nombreuses décisions concernant l'organisation, le fonctionnement et l'activité du service dont elle avait la charge ont été prises sans information ni concertation à son égard, cette mise à l'écart ayant de surcroît été encore renforcée depuis son affectation sur le poste de ... à compter du 9 septembre 2019.
10. S'agissant d'une part du défaut allégué d'information et de concertation sur des décisions relatives à l'organisation et au fonctionnement des équipes dont Mme E... avait la responsabilité, il résulte de l'instruction, d'abord, que l'intéressée a été dûment informée du projet de modification de l'organigramme entré en vigueur au 1er janvier 2018, ainsi qu'il résulte des invitations aux réunions de travail relatives à cet organigramme produites en défense et qu'elle a reçu communication du nouvel organigramme le 6 décembre 2017, au même titre que l'ensemble de ses collègues. Si l'intéressée produit, en outre, un témoignage d'un agent indiquant avoir produit, à partir de mi-2018, des rapports d'étude à ses supérieurs sans en informer " son n+1 ", soit Mme E..., ce témoignage est insuffisamment circonstancié pour caractériser une mise à l'écart de la requérante. Par ailleurs, si Mme E... estime que son avis n'a pas été sollicité lors du recrutement du technicien responsable du service production en mai 2019, ... produit en défense un courriel du 13 mars 2019 démontrant le contraire. La requérante allègue encore qu'elle n'a pas été informée du recrutement de deux agents sur des postes ... en août 2019, sans toutefois assortir cette allégation, au demeurant contestée en défense, des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé, alors par ailleurs qu'elle quittait son poste de ... au début du mois de septembre 2019. Si l'intéressée fait en outre valoir qu'elle n'a pas été informée d'un échange de postes entre M. C... et M. B..., cette affirmation est contredite par le courriel du 12 avril 2019 produit en défense, alors par ailleurs qu'il ressort en toute hypothèse d'un courriel postérieur du 10 mai 2019 produit en défense que M. C... a en réalité été placé en position de disponibilité, la requérante en ayant été dûment informée. Mme E... a de même, contrairement à ce qu'elle fait valoir, été très clairement informée, par courriel du 9 mars 2018, des mesures envisagées pour traiter les absences injustifiées de M. A....
11. S'agissant d'autre part de l'absence de concertation sur divers sujets relatifs à l'activité des équipes dont elle avait la responsabilité, la requérante soutient tout d'abord que ses suggestions n'ont pas été prises en compte s'agissant du changement de logiciel de gestion des abonnés et de la facturation. Toutefois, il résulte de ses propres écritures qu'elle a participé à l'élaboration du dossier de consultation des entreprises nécessaire à la passation du marché public correspondant et il résulte de l'instruction qu'elle a, comme les autres chefs de service, été consultée sur le choix du candidat à retenir. Ainsi que les premiers juges l'ont retenu à juste titre, la circonstance que ses propositions ou suggestions n'ont pas été retenues ne signifie pas qu'elle a été écartée des dossiers mais que les choix se sont opérés sur d'autres critères que ceux qu'elle a fait prévaloir, sans pour autant que cela ne traduise une quelconque volonté de lui nuire. Mme E... invoque, ensuite, une absence d'information et de concertation sur de nombreux autres sujets propres à l'activité des services, au nombre desquels figurent notamment .... Il résulte cependant de l'instruction que l'intervention directe de son supérieur hiérarchique sur les dossiers de ... était justifié par l'urgence ainsi que l'intérêt du service et qu'elle a toujours été informée des actions engagées. Si Mme E... allègue encore un défaut d'information concernant les ... ou à propos de l'accident grave d'un agent du service de distribution, ces allégations, contestées en défense, ne sont corroborées par aucune pièce.
12. Enfin, il résulte de l'instruction, ainsi que l'ont relevé les premiers juges, que le poste de responsable ..., comporte des missions effectives, relevant de celles qui peuvent être confiées à une ingénieure principale ayant son niveau de maitrise et d'expérience, et aucun élément ne permet de corroborer l'allégation de la requérante selon laquelle ce poste aurait été sciemment vidé de sa substance par sa hiérarchie dans le but de lui nuire. Par ailleurs, si la requérante indique avoir été écartée des ... organisé par son supérieur hiérarchique depuis son changement de fonctions, il ne résulte pas de l'instruction que ses nouvelles fonctions de ... exigeraient qu'elle soit associée à ces réunions. Il en va de même des réunions de direction générale, qui sont des réunions de pilotage stratégique restreintes, auxquelles participent généralement les directeurs généraux adjoints. Enfin, cette mise à l'écart alléguée ne saurait davantage être établie par la circonstance que sa candidature à différents postes, au demeurant placés au sein de la ..., n'ait pas été retenue.
13. Il résulte de ce qui précède que la hiérarchie de Mme E... ne peut être regardée comme ayant systématiquement mis l'intéressée à l'écart des décisions concernant les équipes placées sous sa responsabilité ni comme ayant pris des décisions visant à empêcher l'exercice normal de ses fonctions dans le but de l'isoler et de lui nuire personnellement.
14. En troisième lieu, la requérante soutient être victime d'une volonté délibérée de la sanctionner. Il résulte d'une part de l'instruction que par un arrêté du 15 mai 2019, le président de ... lui a infligé une sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de 10 jours, dont cinq avec sursis, en raison du comportement inadapté dont elle a fait preuve à l'égard de sa hiérarchie, l'article 2 de cet arrêté précisant que cette sanction prendrait effet entre le 3 et le 7 juin 2019. Si l'intéressée fait valoir qu'elle a contesté cette sanction devant le tribunal administratif d'Orléans, son recours a été rejeté par jugement du 5 octobre 2021. Cette sanction a donc acquis un caractère définitif. D'autre part, il résulte de l'instruction qu'au mépris des précisions très claires quant aux dates de prise d'effet de la sanction d'exclusion temporaire de fonctions apportées par l'article 2 de l'arrêté de sanction précité, dont l'intéressée a eu connaissance dès la notification de cet arrêté en mains propres le 27 mai 2019, Mme E... s'est présentée sur son lieu de travail le 3 juin 2019 et a, pour ce motif, fait l'objet d'une nouvelle sanction disciplinaire, de blâme, prononcé par un arrêté du 18 juillet 2019. Mme E..., qui ne conteste nullement ces faits, qui caractérisent un manquement certain à l'obligation d'obéissance hiérarchique, n'apparait pas fondée, au regard des circonstances dans lesquelles ce manquement a été commis, à invoquer le caractère disproportionné de ce blâme. Il en résulte que les actes traduisant la volonté de sanctionner la requérante sont, dans les circonstances de l'espèce, justifiés par des faits établis, étrangers à toute considération de harcèlement moral.
15. En quatrième lieu, Mme E... soutient être victime d'une animosité particulière de sa hiérarchie. Toutefois, la circonstance que le directeur général des services s'est opposé, au cours de la commission administrative paritaire du 6 juin 2016, à sa nomination au grade d'ingénieure principale, ne traduit pas nécessairement une animosité particulière à son encontre mais résulte d'une appréciation sur sa manière de servir. Il n'est par ailleurs nullement établi que cette opposition du directeur général des services aurait répondu au seul but de permettre l'avancement d'un autre agent. En outre, par la production d'un seul témoignage, au demeurant sans lien avec le harcèlement dénoncé, elle n'établit pas les pressions exercées sur des agents qui auraient souhaité témoigner en sa faveur. Par ailleurs, s'agissant des observations portées sur ses fiches d'évaluation, il apparaît que ses compétences techniques ne sont aucunement remises en cause et que son sens du service public est souligné mais qu'il lui est reproché de ne pas tenir compte des impulsions données par sa direction et d'avoir des réactions tranchées et disproportionnées face aux désaccords qui peuvent survenir, ce qu'elle ne conteste pas. En outre, il est fait mention, dans l'évaluation établie au titre de l'année 2019, d'une amélioration du comportement de la requérante qui est " moins clivant ", cette évaluation soulignant que " les objectifs communs avec la direction sont mieux partagés ". Par ailleurs, il résulte de l'instruction que le ... a fait connaître son désaccord quant au blâme mentionné au point précédent. Enfin, si elle soutient que ce directeur aurait eu une attitude agressive à son égard, outre la circonstance que par les pièces qu'elle produit elle ne l'établit aucunement, il résulte de l'instruction, en particulier des courriels produits, que le ton de celui-ci est généralement cordial et courtois et traduit une volonté de désamorcer des conflits, alors que le ton des courriels de Mme E... est souvent peu amène et ses propos vindicatifs et excessifs au regard des enjeux en cause.
16. Il résulte de ce qui précède que les éléments dont se prévaut Mme E..., pris isolément ou dans leur ensemble, ne peuvent être regardés comme susceptibles de faire présumer l'existence d'agissements de harcèlement moral à son encontre.
17. Par suite, et bien qu'elle fasse état d'une dégradation de son état de santé, se manifestant par un amaigrissement et la nécessité d'un suivi (ANO)psychologique(/ANO), Mme E... n'est pas fondée à rechercher la responsabilité de ... à raison de faits de harcèlement moral ou de sa carence fautive, résultant d'un défaut d'organisation d'une enquête sur la base de sa réclamation indemnitaire, à faire cesser une telle situation et à mettre fin à ses difficultés. L'intéressée n'est pas davantage fondée à demander l'annulation de la décision du 26 février 2021 rejetant sa demande, fondée exclusivement sur l'existence d'un harcèlement moral, tendant à l'octroi de la protection fonctionnelle, ni, en l'absence d'illégalité fautive entachant cette décision, à ce qu'une indemnité lui soit versée à ce dernier titre, ni même à ce qu'une injonction sous astreinte soit prononcée à l'encontre de ....
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de ..., qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme demandée par Mme E... au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme E... la somme demandée par ... en application de ces mêmes dispositions.
D É C I D E :
Article 1er : La requête de Mme E... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par ... au titre de l'article L. 761-1 du code justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme D... E... et à ....
Délibéré après l'audience du 27 août 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Ribeiro-Mengoli, présidente de chambre,
Mme Bruno-Salel, présidente-assesseure,
Mme Ozenne, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 septembre 2026.
La rapporteure,
P. Ozenne
La présidente,
N. Ribeiro-Mengoli
La greffière,
C. Richard
La République mande et ordonne au préfet d'Indre-et-Loire, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
N° 24VE00737 2