CAA de BORDEAUX — 5ème chambre

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B... A... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner la commune de Saint-Sernin à lui verser la somme de 22 412,68 euros en réparation des préjudices que lui a causé l'illégalité de ses contrats, l'absence de réévaluation de sa rémunération et des erreurs dans le calcul de celle-ci.

Par un jugement n° 2204088 du 2 mai 2024, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 17 juin 2024, Mme A..., représentée par Me Ripert, demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 2 mai 2024 ;

2°) de condamner la commune de Saint-Sernin à lui verser la somme de 11 970 euros en réparation des préjudices que lui a causé l'illégalité de ses contrats, 2 000 euros en raison de l'absence de réévaluation de sa rémunération ainsi qu'une indemnité de 2 922,68 euros bruts à titre de rappel de rémunération ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Sernin le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :
- le jugement est entaché de contradiction, d'erreur manifeste et manque en motivation ;
- la commune a eu abusivement recours à des contrats à durée déterminée, alors qu'elle aurait dû l'engager sous le régime d'un contrat à durée indéterminée ; elle aurait dû par conséquent bénéficier d'un délai de préavis plus long ainsi que d'une indemnité de licenciement à l'occasion de la rupture de son contrat ;
- c'est à tort que la commune n'a pas renouvelé son dernier contrat, l'intérêt du service n'étant pas établi dans la mesure où la titulaire du poste n'a pas repris son poste ;
- la durée du préavis n'a pas été respectée ;
- la commune de Saint-Sernin a commis plusieurs fautes dans la gestion de sa rémunération ; en effet, la rémunération aurait dû être réévaluée et elle aurait dû bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire, le refus de lui attribuer cette NBI étant contraire au droit de l'Union européenne, dont l'application est directe et prime sur le droit national ;
- la décision lui a causé un préjudice financier et moral évalué à 16 892, 68 euros.


Par un mémoire en défense, enregistré le 1er août 2024, la commune de Saint-Sernin, représentée par Me Lamarque, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par Mme A... ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- le code général de la fonction publique ;
- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
- la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991 ;
- le décret n°88-145 du 15 février 1988 ;
- le décret n° 93-863 du 18 juin 1993 ;
- le décret n°2002-61 du 14 janvier 2002 ;
- le code de justice administrative.



Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de Mme Farault,
- les conclusions de M. Gasnier, rapporteur public,
- et les observations de Me Lamarque, avocat de la commune de Saint-Sernin.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A... a été engagée par la commune de Saint-Sernin (Lot-et-Garonne) en qualité d'adjoint administratif à temps non complet par huit contrats à durée déterminée successifs, du 15 juin 2015 au 30 avril 2022. Par une réclamation préalable du 1er avril 2022 réceptionnée par l'administration le 4 avril 2022, Mme A... a sollicité le versement de la somme de 22 412,68 euros en réparation des préjudices découlant de l'illégalité de ces contrats et de 2 000 euros de frais d'accompagnement juridique. La commune de Saint-Sernin a implicitement rejeté sa demande. Mme A... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux de condamner la commune de Saint-Sernin à l'indemniser de ces différents préjudices. Elle relève appel du jugement du 2 mai 2024 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Sur la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, eu égard à l'office du juge d'appel, qui est appelé à statuer, d'une part, sur la régularité de la décision des premiers juges et, d'autre part, sur le litige qui a été porté devant eux, le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en ne retenant pas la faute commise par la commune dans la gestion de sa rémunération, doit être écarté comme étant inopérant.
3. En second lieu, si la requérante soutient que le " jugement est entaché de contradictions " et qu'il " manque en motivation ", elle n'apporte pas de précisions suffisantes permettant en tout état de cause d'apprécier le bien-fondé de ces moyens.
Sur les conclusions à fin d'indemnisation :
En ce qui concerne la faute alléguée du recours abusif à des contrats à durée déterminée :
4. En vertu de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction alors en vigueur, applicable à la situation de Mme A... : " Les collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 peuvent recruter temporairement des agents contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à : / 1° Un accroissement temporaire d'activité, pour une durée maximale de douze mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de dix-huit mois consécutifs ; / 2° Un accroissement saisonnier d'activité, pour une durée maximale de six mois, compte tenu, le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de douze mois consécutifs ".
5. Aux termes de l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984, dans sa rédaction alors en vigueur, applicable à la situation de Mme A... : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et pour répondre à des besoins temporaires, les emplois permanents des collectivités et établissements mentionnés à l'article 2 de la présente loi peuvent être occupés par des agents contractuels pour assurer le remplacement temporaire de fonctionnaires ou d'agents contractuels (...) indisponibles en raison d'un congé annuel, d'un congé de maladie, de grave ou de longue maladie, d'un congé de longue durée, d'un congé de maternité ou pour adoption, d'un congé parental ou d'un congé de présence parentale, d'un congé de solidarité familiale ou de l'accomplissement du service civil ou national, du rappel ou du maintien sous les drapeaux ou de leur participation à des activités dans le cadre des réserves opérationnelle, de sécurité civile ou sanitaire ou en raison de tout autre congé régulièrement octroyé en application des dispositions réglementaires applicables aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. / Les contrats établis sur le fondement du premier alinéa sont conclus pour une durée déterminée et renouvelés, par décision expresse, dans la limite de la durée de l'absence du fonctionnaire ou de l'agent contractuel à remplacer. Ils peuvent prendre effet avant le départ de cet agent ".
6. Selon l'article 3-3 de cette même loi dans sa rédaction alors en vigueur, applicable à la situation de Mme A... : " Par dérogation au principe énoncé à l'article 3 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 précitée et sous réserve de l'article 34 de la présente loi, des emplois permanents peuvent être occupés de manière permanente par des agents contractuels dans les cas suivants : (...) 3° Pour les emplois de secrétaire de mairie des communes de moins de 1 000 habitants et de secrétaire des groupements composés de communes dont la population moyenne est inférieure à ce seuil ; (...) Les agents ainsi recrutés sont engagés par contrat à durée déterminée d'une durée maximale de trois ans. Ces contrats sont renouvelables par reconduction expresse, dans la limite d'une durée maximale de six ans. Si, à l'issue de cette durée, ces contrats sont reconduits, ils ne peuvent l'être que par décision expresse et pour une durée indéterminée ".
7. Aux termes du II de l'article 3-4 de cette même loi, dans sa version alors applicable : " II. - Tout contrat conclu ou renouvelé pour pourvoir un emploi permanent en application de l'article 3-3 avec un agent qui justifie d'une durée de services publics effectifs de six ans au moins sur des fonctions relevant de la même catégorie hiérarchique est conclu pour une durée indéterminée. / La durée de six ans mentionnée au premier alinéa du présent II est comptabilisée au titre de l'ensemble des services accomplis auprès de la même collectivité ou du même établissement dans des emplois occupés sur le fondement des articles 3 à 3-3. Elle inclut, en outre, les services effectués au titre du deuxième alinéa de l'article 25 s'ils l'ont été auprès de la collectivité ou de l'établissement l'ayant ensuite recruté par contrat / Pour l'appréciation de cette durée, les services accomplis à temps non complet et à temps partiel sont assimilés à des services effectués à temps complet. / Les services accomplis de manière discontinue sont pris en compte, sous réserve que la durée des interruptions entre deux contrats n'excède pas quatre mois. / Lorsqu'un agent remplit les conditions d'ancienneté mentionnées aux deuxième à quatrième alinéas du présent II avant l'échéance de son contrat en cours, les parties peuvent conclure d'un commun accord un nouveau contrat, qui ne peut être qu'à durée indéterminée ".
8. Il incombe au juge, pour apprécier si le recours à des contrats à durée déterminée successifs présente un caractère abusif, de prendre en compte l'ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d'organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause.
9. Il résulte de l'instruction que Mme A... a d'abord été recrutée par la commune de Saint-Sernin, en qualité d'adjoint administratif 2eme classe, à temps non complet, pour occuper des fonctions d'accueil du public, d'urbanisme, de paies, d'état-civil, d'élections et exercer diverses tâches par plusieurs contrats successifs pris sur le fondement de l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 cité au point 5, en remplacement d'un agent temporairement absent, d'une durée totale de 11 mois et 15 jours sans interruption, pendant la période du 15 juin 2015 au 31 mai 2016. Ensuite, après une interruption de 2 mois, elle a été recrutée, en qualité d'adjoint administratif, pour accomplir des missions similaires, sur le fondement du 1°) de l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984, cité au point 4, en raison d'un accroissement temporaire d'activité sur un emploi non permanent, pour une durée initiale d'un mois, puis par plusieurs contrats d'une durée d'un an, couvrant ainsi en totalité, la période du 1er août 2016 au 30 avril 2019, le dernier renouvellement, sur ce fondement, initialement prévu pour une durée d'un an courant jusqu'au 31 août 2019, ayant été finalement remplacé à compter du 1er mai 2019 par un contrat d'une autre nature. Mme A... a donc exercé une activité continue au titre de cet accroissement temporaire d'activité, de 2 années et 10 mois. Mme A... a, en dernier lieu, été recrutée, en qualité d'agent contractuel, pour occuper le poste de secrétaire de mairie, par un contrat à durée déterminée de trois ans, du 1er mai 2019 au 30 avril 2022 pris sur le fondement des dispositions du 3°) de l'article 3-3 cité au point 6, relatif aux emplois de secrétaire de mairie des communes de moins de 1 000 habitants.
10. En premier lieu, à supposer que la requérante ait entendu soutenir qu'elle aurait pu bénéficier d'un contrat à durée indéterminée, au titre des dispositions des articles 3-3 ou 3-4 citées ci-dessus, il résulte toutefois de l'instruction que lors du dernier engagement, intervenu le 1er mai 2019, Mme A... avait exercé pendant une durée cumulée inférieure à six ans et ne pouvait par suite prétendre au bénéfice de ces dispositions. L'administration n'aurait donc été tenue de proposer à Mme A... un contrat à durée indéterminée que dans le cas où son dernier contrat aurait été renouvelé.
11. En deuxième lieu, si les dispositions du 1°) de l'article 3 ou celles de l'article 3-1 de la loi du 26 janvier 1984 offrent la possibilité aux collectivités territoriales de recourir, le cas échéant, à une succession de contrats à durée déterminée, elles ne font cependant pas obstacle à ce qu'en cas de renouvellement abusif de tels contrats, l'agent concerné puisse se voir reconnaître un droit à l'indemnisation du préjudice éventuellement subi lors de l'interruption de la relation d'emploi, évalué en fonction des avantages financiers auxquels il aurait pu prétendre en cas de licenciement s'il avait été employé dans le cadre d'un contrat à durée indéterminée. Il incombe au juge, pour apprécier si le recours à des contrats à durée déterminée successifs présente un caractère abusif, de prendre en compte l'ensemble des circonstances de fait qui lui sont soumises, notamment la nature des fonctions exercées, le type d'organisme employeur ainsi que le nombre et la durée cumulée des contrats en cause
12. Il résulte de l'instruction, d'une part, que la première série de trois contrats a été conclue en vue de remplacer une collègue placée successivement en congé pathologique, en congé maternité puis en congé parental. Par suite, la prise de congés successifs de cet agent n'étant pas prévisible, cette succession de trois contrats sur une période de onze mois et deux semaines ne saurait être regardée comme abusive. D'autre part, la commune a maintenu l'emploi de Mme A..., par une succession de quatre contrats à durée déterminée, sans interruption, qu'elle justifie par un contexte, non contesté, d'accroissement temporaire d'activité, qui devait s'achever le 31 août 2019. Au surplus, il résulte de l'instruction, notamment d'un compte-rendu du conseil municipal du 8 février 2019, et de notes prises lors d'une réunion avec le centre de gestion de Lot-et-Garonne que la commune avait envisagé de titulariser Mme A... à l'issue du dernier contrat à durée déterminée, qui avait été conclu à cet effet le 1er mai 2019 jusqu'au 30 avril 2022, en vue de créer l'emploi et d'en déclarer la vacance de poste. Et il résulte aussi de l'instruction que l'agent titulaire de ce poste, qui était en position de disponibilité, a choisi de réintégrer les effectifs de la commune, d'abord à la date du 1er septembre 2021, selon un courrier du 5 janvier 2021, confirmé par courriels des 26 mars 2021 et 9 juillet 2021, puis, à la date du 1er mai 2022 au terme du dernier contrat de Mme A..., faisant ainsi obstacle au projet de titularisation de Mme A....
13. Eu égard aux circonstances dans lesquelles ces contrats successifs sont intervenus, il résulte de ce qui précède que le recours par la commune de Saint-Sernin à des contrats à durée déterminée successifs ne présente pas un caractère abusif.
En ce qui concerne la faute alléguée de non-renouvellement du contrat :

14. La requérante soutient que le refus de renouvellement de son dernier contrat ne pouvait pas être justifié par le retour de mobilité de la titulaire du poste qu'elle occupait, dès lors que celle-ci avait présenté sa démission par courrier du 25 janvier 2022. Il résulte toutefois de l'instruction que la titulaire du poste occupé par la requérante, dont les positions ont été particulièrement changeantes en ce qui concerne son retour au sein de sa collectivité, a présenté une première démission par courrier du 25 janvier 2022, puis, après sa réintégration juridique le 1er mai 2022, a démissionné dès le 4 mai sans avoir repris ses fonctions. Par suite, Mme A... n'est pas fondée à soutenir qu'à la date à laquelle la décision a été prise, le non-renouvellement de son dernier contrat n'était pas justifié par l'intérêt du service quand bien même un autre agent contractuel finira par être employé sur le poste qu'elle occupait jusqu'alors. Le détournement de pouvoir allégué n'est pas davantage établi.
En ce qui concerne la faute alléguée de non-respect du délai de préavis :
15. Aux termes de l'article 38-1 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " I.- Lorsqu'un agent contractuel a été engagé pour une durée déterminée susceptible d'être renouvelée en application des dispositions législatives ou réglementaires qui lui sont applicables, l'autorité territoriale lui notifie son intention de renouveler ou non l'engagement au plus tard : (...) -deux mois avant le terme de l'engagement pour l'agent recruté pour une durée égale ou supérieure à deux ans ; (...) ".
16. D'une part, et ainsi qu'il a été dit précédemment, la requérante ne pouvait prétendre au bénéfice d'un contrat à durée indéterminée. Elle ne peut, par suite, invoquer l'illégalité fautive de la commune de ne pas avoir respecté les conditions de préavis afférentes aux contrats de cette nature. D'autre part, la requérante elle-même indique dans ses écritures, qu'elle a été informée dès le mois d'août 2021, que la titulaire du poste souhaitait réintégrer ses fonctions au sein de la commune. En outre, il résulte de l'instruction, que l'administration a organisé un entretien le 18 octobre 2021, et que par un courrier du 8 février 2022, notifié le 22 février suivant, Mme A... a été informée par la commune de Saint-Sernin de son intention de ne pas renouveler son contrat. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que le délai de préavis l'informant du non-renouvellement de son contrat n'aurait pas été suffisant.
En ce qui concerne la faute alléguée tirée de l'illégalité des éléments de sa rémunération :

17. En premier lieu, il y a lieu, par adoption des motifs pertinemment retenus par les premiers juges, d'écarter le moyen tiré de ce que l'administration a commis une faute en ne procédant pas à la réévaluation de sa rémunération.
18. En deuxième lieu, Mme A... soutient qu'elle aurait dû bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire, à l'instar de sa collègue, fonctionnaire, qui occupe les mêmes fonctions. Cette différence constitue, selon elle, une atteinte au principe de l'égalité de traitement, consacré par le droit de l'Union européenne.
19. D'une part, l'article 20 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dont les dispositions ont été reprises notamment aux articles L. 115-1, L. 712-1, L. 712-2 et L. 713-1 du code général de la fonction publique, dispose que : " Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire. Les indemnités peuvent tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que des résultats collectifs des services. S'y ajoutent les prestations familiales obligatoires. / Le montant du traitement est fixé en fonction du grade de l'agent et de l'échelon auquel il est parvenu, ou de l'emploi auquel il a été nommé. / La rémunération des agents contractuels est fixée par l'autorité compétente en tenant compte des fonctions exercées, de la qualification requise pour leur exercice et de l'expérience de ces agents. Elle peut tenir compte de leurs résultats professionnels et des résultats collectifs du service (...) ".
20. Aux termes de l'article 27 de la loi du 18 janvier 1991 portant dispositions relatives à la santé publique et aux assurances sociales : " I. - La nouvelle bonification indiciaire des fonctionnaires (...) est attribuée pour certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières dans des conditions fixées par décret. / II. - Elle est prise en compte pour le calcul de la pension de retraite dans les conditions fixées ci-après, et elle est soumise à une cotisation pour la vieillesse. (...) / IV. - Les dispositions qui précèdent sont étendues dans des conditions analogues, par décret en Conseil d'Etat, aux fonctionnaires territoriaux et hospitaliers ". Selon l'article 1er du décret du 18 juin 1993 relatif aux conditions de mise en œuvre de la nouvelle bonification indiciaire dans la fonction publique territoriale : " La nouvelle bonification indiciaire est attachée à certains emplois comportant l'exercice d'une responsabilité ou d'une technicité particulière. Elle cesse d'être versée lorsque l'agent n'exerce plus les fonctions y ouvrant droit ".
21. D'autre part, selon l'article 1-2 du décret du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale : " Le montant de la rémunération est fixé par l'autorité territoriale en prenant en compte, notamment, les fonctions occupées, la qualification requise pour leur exercice, la qualification détenue par l'agent ainsi que son expérience ".
22. Il résulte des dispositions mentionnées ci-dessus que la responsabilité ou la technicité particulières des fonctions exercées par les agents contractuels de la fonction publique territoriale ont vocation à être prises en compte par l'autorité territoriale pour la fixation de la rémunération de chaque agent, à la différence du traitement indiciaire des fonctionnaires territoriaux. Ces derniers sont en revanche susceptibles de bénéficier de la nouvelle bonification indiciaire à raison de la responsabilité ou de la technicité particulières des fonctions qu'ils exercent.
23. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un comme l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la norme qui l'établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des motifs susceptibles de la justifier.
24. La différence de traitement, qui découle des caractéristiques inhérentes au statut des fonctionnaires, se justifie par l'existence de règles distinctes de détermination des rémunérations, rappelées ci-dessus, lesquelles permettent d'assurer la prise en compte, dans la rémunération des fonctionnaires comme dans celle des agents contractuels, à durée déterminée ou indéterminée, de la responsabilité ou de la technicité particulières des fonctions exercées, selon des modalités propres. Ces dispositions litigieuses n'impliquent nullement que les conditions d'emploi des agents contractuels soient moins favorables que celles des fonctionnaires occupant un même emploi.
25. Il ne résulte pas de l'instruction, et n'est d'ailleurs pas allégué, que le poste occupé par Mme A... se rattachait à la catégorie de certains emplois comportant une responsabilité ou une technicité particulières, relevant du champ d'application de la nouvelle bonification indiciaire. Il n'est pas davantage établi que l'autre secrétaire de mairie percevait une telle bonification. Aucune faute ne peut être ainsi retenue.
26. Enfin, si la requérante fait état de ce qu'elle est fondée " à demander l'application du droit européen " en se bornant à citer, des extraits d'une décision du Conseil d'Etat, elle n'apporte pas les précisions permettant d'apprécier le bien-fondé de ses prétentions.
27. Il suit de là que la commune de Saint-Sernin n'a commis aucune des fautes qui lui sont reprochées. Par suite, les conclusions à fin d'indemnisation présentées par Mme A... ne peuvent qu'être rejetées.

28. Il résulte de tout ce qui précède, que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :

29. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Sernin, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme A..., au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme demandée par la commune de Saint-Sernin, au même titre.



















DECIDE :
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Sernin présentées sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune de Saint-Sernin.
Copie en sera adressée pour information au préfet de Lot-et-Garonne.
Délibéré après l'audience du 31 août 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Normand, président,
- Mme Voillemot, première conseillère,
- Mme Farault, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2026.
La rapporteure,
C. FARAULT
Le président,
N. NORMAND
La greffière,
V. SANTANA
La République mande et ordonne au préfet de Lot-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 24BX01481