Conseil d'Etat — 10ème et 9ème chambres réunies

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire en réplique et trois autres mémoires, enregistrés les 16 février, 5 et 30 juillet et 3 septembre 2024 et le 11 janvier 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, les associations la Cimade Service œcuménique d’entraide (Cimade) et Groupe d’information et de soutien des immigré.e.s (GISTI) demandent au Conseil d'Etat :

1°) avant dire droit, d’enjoindre au ministre de l’intérieur et des outre-mer de communiquer toute instruction, note, circulaire et réponse ministérielle prise depuis le 5 décembre 2022 et relative à la procédure administrative à appliquer pour les demandeurs d’asile susceptibles de relever de la responsabilité de l’Italie ainsi que des données statistiques relatives aux saisines, accords et transferts effectifs avec l’Italie, par préfecture compétente et par mois ;

2°) d’annuler pour excès de pouvoir les documents de portée générale, matérialisés ou non, émis par le ministre de l’intérieur et des outre-mer concernant le sort des demandes d’asile dont l’examen est susceptible de relever des autorités italiennes ;

3°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur et des outre-mer de prendre les mesures utiles nécessaires, à savoir une instruction mise en ligne et opposable en application des dispositions de l’article L. 312-1 du code des relations entre le public et l’administration pour demander à ses services de ne plus appliquer les dispositions du titre VII du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile aux personnes dont la demande d’asile relèverait, s’il n’était pas impossible de procéder au transfert en raison de la défaillance systémique du dispositif d’accueil, reconnu par les autorités italiennes par un message du 5 décembre 2022, de la responsabilité de ces autorités et de leur délivrer, dès l’enregistrement, une attestation de demande d’asile mentionnée à l’article L. 531-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin d’introduire une demande de protection internationale auprès de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides.

Elles soutiennent que :
le ministre de l’intérieur et des outre-mer n’a pas pris toutes les mesures nécessaires afin d’appliquer pleinement la jurisprudence constitutionnelle relative au droit d’asile, qui implique que l’Office français de protection des réfugiés et apatrides examine toutes les demandes afin d’apprécier la possibilité d’accorder l’asile dans les hypothèses prévues par le second alinéa de l’article 53-1 de la Constitution ;
l’instruction du 28 avril 2023 est entachée d’incompétence négative en ce que le ministre de l’intérieur et des outre-mer n’y prescrit pas aux préfets d’envisager systématiquement la possibilité d’accorder l’asile en application du dernier alinéa de l’article L. 571-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile en réponse aux demandes dont l’Italie est en principe l’Etat membre responsable au sens du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;
elle est illégale en ce qu’elle prescrit de continuer à rechercher la responsabilité de l’Italie et de rendre possible le transfert de demandeurs vers ce pays alors qu’il présente une situation de défaillance systémique au sens du deuxième alinéa du 2 de l’article 3 du règlement du 26 juin 2013.


Par trois mémoires en défense, enregistrés les 10 juin, 26 juillet et 5 août 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. Il soutient que le moyen tiré de la violation de l’article 53-1 de la Constitution est irrecevable et que les moyens soulevés sont, en tout état de cause, inopérants ou infondés.

La requête a été communiquée au Premier ministre, qui n’a pas produit de mémoire.


Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 53-1 ;
- le traité sur l’Union européenne ;
- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;
- le règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 ;
- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
- la décision n° 2025-1144 QPC du 27 juin 2025 du Conseil constitutionnel ;
- le code de justice administrative ;



Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Emmanuel Weicheldinger, maître des requêtes en service extraordinaire ;

- les conclusions de M. Frédéric Puigserver, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP SPINOSI, avocat de la Cimade et autre ;




Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier que, le 5 décembre 2022, le ministre italien de l’intérieur a demandé aux autorités des autres Etats membres chargées de la mise en œuvre du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, de suspendre temporairement, à l’exception des cas de regroupement familial de mineurs non accompagnés, les transferts vers l’Italie de demandeurs de protection internationale devant intervenir en raison de sa qualité d’Etat membre responsable pour l’application de ce règlement. Dans le dernier état de leurs écritures, la Cimade et le GISTI demandent au Conseil d’Etat, avant dire droit, d’enjoindre au ministre de l’intérieur de communiquer des données statistiques relatives aux saisines, accords et transferts effectifs avec l’Italie, par préfecture compétente et par mois, d’annuler l’instruction du ministre de l’intérieur et des outre-mer, matérialisée sous forme de courriel, en date du 28 avril 2023, relative à la recherche de responsabilité de l’Italie et la préparation des transferts de demandeurs vers cet Etat membre et d’enjoindre au ministre de l’intérieur de prendre et de mettre en ligne une instruction demandant à ses services de ne plus appliquer les dispositions du titre VII du livre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile aux personnes dont la demande de protection internationale relève en principe de la responsabilité de l’Italie et de leur délivrer, dès l’enregistrement, une attestation de demande d’asile mentionnée à l’article L. 531-2 du même code.

Sur le cadre juridique :

2. Aux termes du quatrième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 auquel renvoie le Préambule de la Constitution : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Aux termes de l’article 53-1 de la Constitution : « La République peut conclure avec les Etats européens qui sont liés par des engagements identiques aux siens en matière d'asile et de protection des Droits de l'homme et des libertés fondamentales, des accords déterminant leurs compétences respectives pour l'examen des demandes d'asile qui leur sont présentées. / Toutefois, même si la demande n'entre pas dans leur compétence en vertu de ces accords, les autorités de la République ont toujours le droit de donner asile à tout étranger persécuté en raison de son action en faveur de la liberté ou qui sollicite la protection de la France pour un autre motif ».

3. Il résulte des dispositions du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’État membre responsable de l’examen d’une demande de protection internationale introduite dans l’un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride, alors applicable, d’une part, qu’un Etat membre saisi d’une demande relevant en principe de la responsabilité d’un autre Etat membre, en application des critères posés par le chapitre III de ce règlement, est néanmoins susceptible d’en être désigné responsable lorsque, en application du deuxième alinéa du 2 de l’article 3 du même règlement, il doit poursuivre la procédure de détermination de l’Etat membre responsable au motif qu’il « est impossible de transférer un demandeur vers l’Etat membre initialement désigné comme responsable parce qu’il y a de sérieuses raisons de croire qu’il existe dans cet Etat membre des défaillances systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs, qui entrainent un risque de traitement inhumain ou dégradant au sens de l’article 4 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ». Ainsi que l’a précisé la Cour de justice de l’Union européenne par l’arrêt qu’elle a rendu le 19 décembre 2024 (C-185/24 et C-189/24), il ne peut pas être constaté qu’il existe, dans l’État membre désigné comme responsable en vertu des critères énoncés au chapitre III de ce règlement, des défaillances systémiques dans la procédure d’asile et les conditions d’accueil des demandeurs de protection internationale, qui entraînent un risque de traitement inhumain ou dégradant au seul motif que cet État membre a suspendu, de manière unilatérale, les prises et les reprises en charge de ces demandeurs. Par ailleurs, selon le 1 de l’article 17 de ce règlement, chaque Etat membre peut, par dérogation au 1 de l’article 3, décider d’examiner une demande de protection internationale même si cet examen ne lui incombe en principe pas en vertu des règles fixées par le règlement.

4. Il résulte d’autre part de ce même règlement que l’Etat membre responsable a l’obligation de prendre ou de reprendre en charge un demandeur relevant de sa responsabilité lorsque ce dernier a présenté une demande dans un autre Etat membre ou s’y trouve sans titre de séjour. Selon l’article 29 du même règlement, le transfert d’un demandeur vers l’Etat membre responsable qui a accepté, implicitement ou explicitement, la requête de prise ou de reprise en charge s’effectue dès qu’il est matériellement possible et, au plus tard, dans un délai de six mois, sauf exceptions prévues par ces dispositions, à compter de l’acceptation ou de la décision définitive prise sur un éventuel recours ou demande de révision lorsque l’effet suspensif a été accordé. Il résulte de l’interprétation de cet article donnée par la Cour de justice de l’Union européenne par son arrêt du 5 mars 2026 (C-458/24) qu’en cas de non-exécution du transfert dans les délais applicables, la responsabilité d’examiner les demandes de protection internationale est transférée de plein droit à l’État membre requérant, même si la non-exécution du transfert est la conséquence d’une mesure de suspension des prises en charge des personnes faisant l’objet d’un transfert décidée unilatéralement par l’État membre initialement désigné comme responsable.

Sur la requête :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 531-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : « L'Office français de protection des réfugiés et apatrides, dont les missions, le statut et l'organisation sont définis notamment aux articles L. 121-7 à L. 121-16, statue sur les demandes d'asile dont il est saisi. Il n'est toutefois pas compétent pour connaître d'une demande dont l'examen relève de la compétence d'un autre Etat en application du règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, ou en application d'engagements identiques à ceux prévus par le même règlement avec d'autres Etats ». Le premier alinéa de l’article L. 531-2 du même code prévoit que : « Lorsque l'examen de la demande d'asile relève de la compétence de la France, l'étranger introduit sa demande auprès de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat. L'autorité administrative compétente informe immédiatement l'office de l'enregistrement de la demande et de la remise de l'attestation de demande d'asile ». Il résulte de ces dispositions que l’étranger, pour lequel l'autorité administrative estime que l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat membre, ne peut pas introduire de demande auprès de l’OFPRA aussi longtemps qu’il n’est pas établi que la France est l’Etat membre responsable en application des dispositions du règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013.

6. Eu égard à leur argumentation, les associations requérantes doivent être regardées comme contestant la conformité de l’instruction litigieuse à l’article 53-1 de la Constitution et au principe de confidentialité des éléments d’information relatifs aux personnes sollicitant l’asile, en tant qu’elle demande aux services préfectoraux de poursuivre la préparation des décisions de transfert vers l’Italie des demandeurs d’asile dont l’examen de la demande relève de la responsabilité de cet Etat membre. Toutefois, ce moyen, qui revient à contester la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions des articles L. 531-1 et L. 531-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile est irrecevable, faute d’avoir été présenté par la voie d’une question prioritaire de constitutionnalité.

7. En deuxième lieu, s’il est loisible à une autorité publique d’adresser à ses subordonnés des instructions visant à faire connaître l’interprétation qu’elle retient de l’état du droit, elle n’est jamais tenue de le faire. Les associations requérantes ne sont, par suite, pas fondées à demander l’annulation de l’instruction du 28 avril 2023 au motif qu’elle ne prescrit pas de mettre en œuvre les dispositions du dernier alinéa de l’article L. 571-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui réserve le droit souverain de l’Etat d’accorder l’asile à une personne dont l’examen de la demande relève de la compétence d’un autre Etat, ces dispositions législatives s’appliquant indépendamment du silence gardé sur ce point par l’instruction contestée.

8. En troisième lieu, si les associations requérantes soutiennent que l’instruction du 28 avril 2023 serait illégale en ce qu’elle prescrit aux autorités compétentes de continuer à rechercher la responsabilité de l’Italie au titre du règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013 et de prendre les mesures juridiques rendant possible le transfert de demandeurs vers son territoire, au motif qu’il existerait dans cet Etat membre des défaillances systémiques au sens du deuxième alinéa du 2 de l’article 3 de ce règlement, il résulte de ce qui a été dit plus haut que, ainsi que l’a jugé la Cour de justice de l’Union européenne, l’existence de telles défaillances ne saurait résulter de la seule circonstance que l’Italie a annoncé de manière unilatérale, le 5 décembre 2022, la suspension de tous les transferts des demandeurs de protection internationale vers son territoire. En outre, les associations requérantes n’assortissent pas des précisions nécessaires pour en apprécier le bien-fondé le moyen tiré de ce qu’il existerait en Italie de telles défaillances systémiques pour d’autres motifs. La Cimade et le GISTI ne sont donc pas fondés à soutenir que l’instruction du 28 avril 2023 serait illégale en ce qu’elle procéderait à une application erronée des dispositions du deuxième alinéa du 2 de l’article 3 du règlement (UE) n° 604/2013 du 26 juin 2013.

9. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’ordonner les mesures d’instruction demandées par les associations requérantes, la requête de la Cimade et du GISTI doit être rejetée.



D E C I D E :
--------------

Article 1er : La requête de la Cimade et autre est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Cimade, représentant unique désigné, et au ministre de l’intérieur.








Délibéré à l'issue de la séance du 2 septembre 2026 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, Mme Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Olivier Yeznikian, M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, Mme Rozen Noguellou, M. Didier Ribes, conseillers d'Etat et M. Emmanuel Weicheldinger, maître des requêtes en service extraordinaire-rapporteur.


Rendu le 23 septembre 2026



Le président :
Signé : M. Jacques-Henri Stahl

Le rapporteur :
Signé : M. Emmanuel Weicheldinger


La secrétaire :
Signé : Mme Thamila Mouloud



La République mande et ordonne au Premier ministre en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :










ECLI:FR:CECHR:2026:491849.20260923