Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Mme A... a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d'annuler la décision du 22 mars 2022 par laquelle le maire d'Herblay-sur-Seine a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la construction d'une maison individuelle sur un terrain situé 62 sente de l'Orne Brûlé.
Par un jugement n° 2207697 du 5 mars 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 2 mai 2024 et le 22 avril 2025, Mme B... A..., représentée par Me Gutierrez, demande à la cour :
1°) d'annuler ce jugement et cette décision ;
2°) de mettre à la charge de la commune d'Herblay-sur-Seine une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les juges de première instance ont entaché leur jugement d'irrégularité en méconnaissant les dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative ;
- le jugement est insuffisamment motivé ;
- le jugement est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que les premiers juges n'ont pas recherché si le projet portait une atteinte réelle au caractère écologique du site ;
- le jugement est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors que les premiers juges n'ont pas recherché si le classement de la parcelle comme espace paysager remarquable était justifié ;
- l'arrêté est insuffisamment motivé ;
- le maire a commis une erreur de droit en justifiant le rejet du permis de construire par des documents inopposables aux demandes d'autorisation d'urbanisme ;
- le maire a commis une erreur d'appréciation en opposant l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme à la demande de permis de construire ;
- le maire a commis une erreur d'appréciation en opposant l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme à la demande de permis de construire ;
- le maire a méconnu ses compétences ;
- le permis de construire a été refusé sur le fondement de dispositions illégales du plan local d'urbanisme (PLU), relatives au zonage des espaces paysagers remarquables.
Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juin 2024, la commune d'Herblay-sur-Seine, représentée par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de Mme A... la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l'urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Etienvre,
- les conclusions de Mme Roux, rapporteure publique,
- et les observations de Me Gutierrez, représentant Mme A... et celles de Me Bachelet, représentant la commune d'Herblay-sur-Seine.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise l'annulation de l'arrêté du 22 mars 2022 par lequel le maire d'Herblay-sur-Seine a refusé de lui délivrer le permis de construire qu'elle a sollicité en vue de construire une maison individuelle sur un terrain situé au 62 sente de l'Orne Brûlée aux motifs, d'une part, que le projet était de nature à porter atteinte aux paysages naturels (article R. 111-27 du code de l'urbanisme) et, d'autre part, que le projet nuisait au caractère écologique du site (espace paysager remarquable). Elle relève appel du jugement n° 2207697 du 5 mars 2024 par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.
Sur les conclusions aux fins d'annulation :
En ce qui concerne la régularité du jugement attaqué :
2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative : " La décision contient (...) les visas des dispositions législatives ou réglementaires dont elle fait application. ". Il ressort du jugement attaqué que les juges de première instance ont visé le code général des collectivités territoriales, le code des relations entre le public et l'administration, le code de l'urbanisme et le code de justice administrative. De plus, les motifs de ce jugement reproduisent les dispositions pertinentes des articles législatifs et réglementaires appliqués et en précisent le sens et la portée. Par suite, Mme A..., qui ne précise pas, au demeurant, quelles dispositions n'auraient pas été mentionnées, n'est pas fondée à soutenir que les juges de première instance ont méconnu les dispositions de l'article R. 741-2 du code de justice administrative.
3. En deuxième lieu, aux termes de l'article 9 du code de justice administrative : " Les jugements sont motivés ". Mme A... soutient que le jugement, en ses points 16 et 20, est insuffisamment motivé. Toutefois, le jugement attaqué cite, à ses points 13, 14, 17 et 18, les dispositions des articles R. 111-27, L. 600-1, L. 151-23 et R. 151-43 du code de l'urbanisme. En réponse au moyen invoqué en première instance, tiré de l'erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, les premiers juges ont examiné les éléments du projet de construction envisagé, les caractéristiques du terrain d'implantation du projet situé dans une zone identifiée comme un espace paysager remarquable par le règlement de la zone UR1 du plan local d'urbanisme ainsi que par le plan de zonage et ont déduit que la construction d'une maison individuelle avec une emprise au sol de 68,60 m² est de nature à porter atteinte aux paysages naturels du site. De même, en réponse au moyen présenté en première instance, tiré de l'illégalité des dispositions du PLU classant sa parcelle en espace paysager remarquable, le jugement précise à nouveau les caractéristiques de la zone, sa proximité avec un corridor écologique, ainsi que les raisons pour lesquelles les orientations de la commune, précisées par le projet d'aménagement et de développement durable et les orientations d'aménagement et de programmation dites " trame verte et bleue " et " trame verte ", permettent le classement de la zone d'implantation du projet en tant qu'espace paysager remarquable sans que cette décision soit entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Alors que, au demeurant, les premiers juges n'étaient pas tenus de se prononcer sur chacun des arguments invoqués par les parties, le jugement attaqué rappelle les arguments dont a fait état la requérante, selon lesquels elle avait été bénéficiaire d'une autorisation de défrichement et se prévalait d'un rapport de diagnostic phytosanitaire sur l'état de douze arbres sur sa parcelle. Sur ce point en particulier, il ne saurait être reproché aux premiers juges de ne pas avoir explicité en quoi de tels documents ne suffisaient pas à démontrer que la commune a commis une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 151-23 du même code. Par suite, le jugement attaqué est suffisamment motivé.
4. En troisième et dernier lieu, hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s'imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d'une irrégularité, il appartient au juge d'appel, non d'apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s'est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l'effet dévolutif de l'appel. Mme A... ne peut, par suite, utilement se prévaloir d'erreurs d'appréciation dont les premiers juges auraient entaché leur décision.
En ce qui concerne le bien-fondé du jugement attaqué :
5. En premier lieu, il y a lieu, par adoption des motifs du jugement attaqué énoncés en ses points 9 et 10, d'écarter le moyen tiré du défaut de motivation de la décision querellée.
6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : 1° Un rapport de présentation ; 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; 4° Un règlement ; 5° Des annexes. " Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; (...). " Enfin, aux termes de l'article L. 152-1 de ce code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. ".
7. Si Mme A... soutient que le maire d'Herblay-sur-Seine a irrégulièrement opposé à sa demande d'autorisation d'urbanisme le plan d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme, il ressort des termes de la décision attaquée que le maire d'Herblay-sur-Seine a fondé son arrêté sur les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme, dont la portée et le sens sont précisés par les dispositions du PADD qui, comme il en ressort des dispositions précitées, sont en cohérence avec le plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant.
8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune.
9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle sur laquelle Mme A... souhaite construire se situe dans la zone UR1 du PLU, correspondant, selon le règlement en vigueur à la date de l'arrêté litigieux, " à la zone péricentrale de l'urbanisation, à caractère plus ou moins dense et où domine toutefois la fonction résidentielle ". Sur le plan de l'orientation d'aménagement et programmation " Trame verte et bleue " du PADD, il apparaît que cette parcelle est à proximité d'un corridor écologique. Ces pièces et notamment les photographies aériennes produites révèlent que cette parcelle, d'une superficie de plus de 800 m², est intégrée à un îlot de verdure au centre de la commune, au sein d'une zone d'habitations sans caractère particulier. Elle a également été classée espace paysager remarquable, repéré au plan de zonage et dans le règlement du PLU, au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Or, le projet envisagé consiste en la construction d'une maison individuelle avec sa surface d'accès et de stationnement conduisant à une emprise de près de 15 % de la parcelle. Il implique l'abattage de plusieurs arbres et le défrichement de la parcelle ce qui conduirait à une discontinuité importante au sein de l'îlot de verdure. Le maire a donc pu, sans commettre d'erreur d'appréciation dans l'application de l'article R. 11-27 du code de l'urbanisme, refuser pour ce motif, la demande de permis de construire présentée par Mme A... alors même qu'un diagnostic phytosanitaire révèle que douze arbres de la parcelle seraient malades, que le projet prévoit la sauvegarde de cinq arbres et la plantation de six nouveaux et que Mme A... est bénéficiaire d'un arrêté du 3 novembre 2021 portant autorisation de défrichement.
10. En quatrième lieu, Mme A... soutient que le maire d'Herblay-sur-Seine a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation en opposant l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme à sa demande de permis de construire. Toutefois, il ne ressort pas de la décision attaquée que le maire de la commune a fondé sa décision sur les dispositions de cet article et, en tout état de cause, l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme n'est pas directement invocable à l'encontre du refus d'une autorisation d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme inopérant.
11. En cinquième lieu, Mme A... excipe de l'illégalité du plan local d'urbanisme en tant qu'il a classé sa parcelle comme espace paysager remarquable.
12. Aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. ". Aux termes de l'article R. 151-43 du code de l'urbanisme " Afin de contribuer à la qualité du cadre de vie, assurer un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres et répondre aux enjeux environnementaux, le règlement peut : 5° Identifier, localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger au titre de l'article L. 151-23 pour lesquels les travaux non soumis à un permis de construire sont précédés d'une déclaration préalable et dont la démolition est subordonnée à la délivrance d'un permis de démolir, et définir, s'il y a lieu, les prescriptions nécessaires pour leur préservation ; 6° Délimiter dans les documents graphiques les terrains et espaces inconstructibles en zone urbaine en application du second alinéa de l'article L. 151-23 (...) ".
13. Toutefois, l'orientation d'aménagement et de programmation " trame verte et bleue " poursuit l'objectif de renforcer la trame verte du territoire, ce qui passe par exemple par la protection des bois et espaces verts existants et par l'accompagnement du " développement maîtrisé de l'espace urbain, en intégrant la préservation et la valorisation des éléments de paysage et d'intérêt écologique formant la trame verte et bleue du territoire ", ce qui implique de " préserver les cœurs d'îlots verts ". L'objectif poursuivi est de garantir le maintien d'un équilibre entre urbanisation et espaces verts naturels ainsi que de préserver des continuités écologiques et les îlots de verdure au sein des espaces urbains de la ville. Ces motifs d'ordre écologique sont en cohérence avec ceux qui sont énoncés au 1er alinéa de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme.
14. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle de Mme A... est entièrement boisée. Elle fait partie d'un îlot de verdure qui se situe à proximité du corridor écologique à l'Ouest de la parcelle et qui traverse la commune, lui-même identifié par le projet d'aménagement et de développement durable. La circonstance qu'autour de l'îlot de verdure des constructions ont pu être érigées depuis l'arrêté attaqué est sans incidence sur le classement de la parcelle de Mme A... comme espace paysager remarquable, qui n'est entaché d'aucune disproportion.
15. En sixième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 152-3 du code de l'urbanisme : " Les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme : / 1° Peuvent faire l'objet d'adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes (...) ". Il appartient à l'autorité administrative, saisie d'une déclaration préalable de travaux, de déterminer si le projet qui lui est soumis ne méconnaît pas les dispositions du plan local d'urbanisme applicables, y compris telles qu'elles résultent le cas échéant d'adaptations mineures lorsque la nature particulière du sol, la configuration des parcelles d'assiette du projet ou le caractère des constructions avoisinantes l'exige. A l'appui de sa contestation devant le juge de l'excès de pouvoir, du refus opposé à sa demande, le pétitionnaire peut se prévaloir de la conformité de son projet aux règles d'urbanisme applicables, le cas échéant assorties d'adaptations mineures dans les conditions précisées ci-dessus, alors même qu'il n'a pas fait état, dans sa demande à l'autorité administrative, de la nécessité de telles adaptations.
16. En l'espèce, il ressort de la demande de permis de construire que le projet litigieux comprend l'abattage de plusieurs arbres, le défrichage de la totalité de la parcelle afin d'implanter du gazon et l'aménagement d'une partie de la parcelle par la construction d'une maison et d'une surface d'accès et de stationnement. Par conséquent, et même si le nombre d'arbres est maintenu par la plantation d'arbres supplémentaires, il est constant que le projet de la requérante réduit la surface végétalisée, ce qui ne peut être regardé comme une méconnaissance minime des dispositions du PLU. Par suite, Mme A... n'est pas fondée à soutenir que le maire d'Herblay-sur-Seine a méconnu l'étendue de ses compétences.
17. Il résulte de tout ce qu'il précède que Mme A... n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.
Sur les frais liés au litige :
18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune d'Herblay-sur-Seine qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement des sommes que Mme A... demande à ce titre. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de Mme A... une somme de 2 000 euros à verser à la commune d'Herblay-sur-Seine sur le fondement des mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1 : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : Mme A... versera la somme de 2 000 euros à la commune d'Herblay-sur-Seine en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à Mme B... A... et à la commune d'Herblay-sur-Seine.
Délibéré après l'audience du 8 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Etienvre, président de chambre,
M. Pilven, président assesseur,
M. Clot, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2026.
Le président-assesseur,
J.-E. Pilven
Le président-rapporteur,
F. Etienvre
La greffière,
F. Petit-Galland
La République mande et ordonne au préfet du Val-d'Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
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N° 24VE01194