Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La SAS BIFP, la SELARL AJ Partenaires et la SELARL MJ Synergie ont demandé au tribunal administratif de Lyon de condamner l'Etat à verser à la société BIFP la somme de 5 889 335 euros en réparation du préjudice que lui aurait causé l'impossibilité de continuer à vendre des masques de protection individuelle.
Par un jugement n° 2206958 du 27 mai 2025, le tribunal administratif de Lyon a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête enregistrée le 24 juillet 2025, la société BIFP et la société AJ Partenaires, représentées par la SELARL Boutang avocats agissant par Me Boutang, demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 2206958 du 27 mai 2025 du tribunal administratif de Lyon ;
2°) de condamner l'Etat à verser à la société BIFP la somme de 5 889 335 euros en réparation du préjudice que lui aurait causé l'impossibilité de continuer à vendre des masques de protection individuelle ;
3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Les sociétés requérantes soutiennent que :
- le tribunal administratif de Lyon était territorialement compétent ;
- leurs conclusions indemnitaires sont recevables dès lors qu'elles ont formé une demande indemnitaire préalable qui a été rejetée ;
- l'Etat a engagé sa responsabilité sans faute sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques ;
- l'Etat a engagé sa responsabilité sans faute sur le fondement des dommages subis par un collaborateur occasionnel du service public ;
- l'Etat a engagé sa responsabilité pour faute compte tenu de la méconnaissance de la recommandation de la Commission européenne du 13 mars 2020, ainsi que de la modification répétée des règles qui méconnait les principes de sécurité juridique et de confiance légitime, et de l'absence d'acquisition par l'Etat des masques surnuméraires pour la constitution de stocks ;
- elle a subi un préjudice lié à l'achat de 3 489 512 masques, répartis en 333 050 boîtes, et à leur stockage, sans possibilité de les revendre aux conditions escomptées, entrainant en outre des frais de douane, fiscaux et de destruction des stocks.
Par un mémoire en défense enregistré le 20 avril 2026, la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées conclut au rejet de la requête.
La ministre soutient que :
- aucun lien de causalité ne peut être établi entre l'existence d'un stock d'invendu et les dispositions exceptionnelles prises dans le cadre de la crise sanitaire ;
- le préjudice n'est pas établi ;
- le préjudice n'est ni spécial ni grave ;
- l'activité de vente de masque n'a pas la nature d'activité de service public ;
- la société BIFP n'a pas collaboré à une activité de service public ;
- l'Etat n'a commis aucune faute.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (UE) n° 2016/425 du 9 mars 2016 ;
- le règlement (UE) n° 2017/745 du 5 avril 2017 ;
- la directive n° 93/42/CEE du 14 juin 1993 ;
- le code de la santé publique ;
- la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 ;
- le décret n° 2020-247 du 13 mars 2020 ;
- le décret n° 2021-76 du 27 janvier 2021 ;
- la recommandation (UE) n° 2020/403 de la Commission du 13 mars 2020 ;
- l'instruction ministérielle n° DGT/DGS/DGCCRF/DGDDI/2020/55 du 31 mars 2020 ;
- l'instruction ministérielle n° DGT/DGS/DGCCRF/DGDDI/2020/57 du 5 avril 2020 ;
- l'instruction ministérielle n° DGT/DGS/DGCCRF/DGDDI/2020/63 du 23 avril 2020 ;
- l'instruction ministérielle n° DGT/CT3/DGS/PP3/DGCCRF/DGDDI/2020/94 du 9 juin 2020 ;
- la note d'information des ministres des solidarités et de la santé, de l'économie et des finances, du travail, et de l'action et des comptes publics, du 29 mars 2020 mise à jour le 26 avril 2020 ;
- le guide douanier d'importation de masques (et de redistribution aux clients et filiales à l'étranger) du 7 mai 2020, actualisé le 12 mai 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
- le rapport de M. Stillmunkes, président-assesseur,
- et les conclusions de Mme Vergnaud, rapporteure publique.
Une note en délibéré, présentée par Me Boutang, a été enregistrée le 8 septembre 2026 à 13h12.
Considérant ce qui suit :
1. La société BIFP, qui est une société commerciale, a pour objet une activité de vente à distance sur catalogue spécialisé, notamment dans le domaine de la distribution de produits et matériels d'hygiène et de produits à usage médical. Dans le contexte de la crise pandémique du Covid-19, elle a acquis pour les revendre, auprès de fournisseurs chinois, des quantités importantes de masques de protection, alors qu'en raison de la pénurie initiale de ces produits, les normes requises faisaient l'objet d'une application assouplie dans le cadre européen et français. Elle recherche la responsabilité de l'Etat en raison de l'absence de vente d'une partie de son stock. Par le jugement attaqué du 27 mai 2025, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions tendant à ce que l'Etat soit condamné à ce titre à verser à la société BIFP une somme de 5 889 335 euros correspondant essentiellement au coût du stock restant de 333 050 boîtes de masques invendus.
Sur le cadre du litige :
2. Dans le contexte de la crise sanitaire mondiale du Covid-19, la Commission européenne a adopté le 13 mars 2020 une recommandation portant sur les procédures d'évaluation de la conformité et de surveillance du marché. Après avoir relevé le contexte sanitaire exceptionnel et la pression inédite qui en résultait sur l'approvisionnement en équipements de protection individuelle (EPI), et notamment les masques de protection, cette recommandation envisageait différentes mesures d'urgence afin de faciliter à bref délai leur mise à disposition. Après avoir rappelé les dispositions de droit dérivé applicables, la recommandation suggérait notamment, à titre temporaire et exceptionnel, d'envisager d'accorder des dérogations aux procédures normales d'évaluation de la conformité et de prendre en compte des équipements répondant à des solutions techniques autres que celles retenues par les normes harmonisées. Le considérant 24 souligne en particulier que cet assouplissement exceptionnel n'a été envisagé que " pour remédier à la pénurie des EPI indispensables dans le contexte de l'épidémie ", " pendant une période limitée ou pendant la durée de réalisation de la procédure d'évaluation de la conformité par l'organisme notifié ". Le point 7 de la recommandation réitère cette réserve en précisant que la possibilité de mettre en circulation des équipements sans attendre le marquage CE n'est envisagé que " pendant une période brève et pendant que les procédures nécessaires sont effectuées ". Il en résulte clairement que cette recommandation, qui n'est qu'indicative, portait sur des mesures d'urgence provisoires et sans vocation pérenne, au regard de circonstances sanitaires exceptionnelles.
3. Afin de prendre en compte cette recommandation, des instructions ministérielles ont été adoptées les 31 mars 2020, 5 avril 2020, 23 avril 2020 et 9 juin 2020. Ces instructions rappellent clairement le contexte exceptionnel de crise sanitaire et définissent dans ce cadre des équivalences de normes, dont le cas de masques répondant à la réglementation chinoise. L'instruction du 23 avril 2020 prévoit que l'assouplissement des conditions de commercialisation est possible jusqu'au 1er septembre 2020. Enfin, l'instruction du 9 juin 2020 prolonge cette période jusqu'au 30 octobre 2020 pour certains masques en rappelant que les assouplissements qui ont été admis étaient des mesures d'urgence. Elle prévoit en outre que " les distributeurs sont autorisés à écouler leurs stocks de produits faisant l'objet de la présente instruction jusqu'au 1er mars 2021 ".
Sur la responsabilité pour faute :
4. En premier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article 288 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Les recommandations et les avis ne lient pas ". Il en résulte que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'Etat aurait commis une faute en méconnaissant la recommandation du 13 mars 2020, qui était dénuée de caractère obligatoire. En tout état de cause, il ne résulte pas de l'instruction que les mesures prévues par les autorités françaises, et notamment la fixation d'un calendrier et d'équivalences provisoires de normes, méconnaitraient le cadre indicatif général défini par la recommandation.
5. En deuxième lieu, tant la recommandation de la Commission européenne que tous les textes d'application pris par les autorités françaises, rappellent que les mesures d'assouplissement qui ont été exposées sont envisagées en urgence, dans le contexte d'une crise sanitaire majeure, et compte tenu tant de l'évolution des données sanitaires que de la tension conjoncturelle du marché des masques de protection. Les sociétés requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que la modification de ces mesures d'urgence pour les adapter à l'évolution de la situation méconnaitrait le principe de sécurité juridique. Elles ne sont pas davantage fondées à soutenir que ces adaptations auraient méconnu le principe de confiance légitime, alors que tout opérateur raisonnablement avisé ne pouvait que percevoir que la situation exceptionnelle avait appelé des mesures d'urgence immédiates et sans vocation pérenne.
6. En troisième lieu, il ne résulte d'aucun texte ni d'aucun principe que l'Etat aurait été tenu de racheter les stocks de masques invendus. L'Etat n'a dès lors commis aucune faute en n'achetant pas le stock restant de la société BIFP.
Sur la responsabilité sans faute :
En ce qui concerne la rupture de l'égalité devant les charges publiques :
7. Conformément à son objet commercial, la société BIFP a acheté pour les revendre des masques, dans un contexte dont elle ne pouvait raisonnablement ignorer qu'il était marqué par l'incertitude et la possible évolution des conditions sanitaires et économiques. La circonstance qu'elle n'a pu vendre une partie de son stock, en dépit des délais laissés par les instructions citées au point 3, relève de l'aléa commercial qu'il appartient normalement à toute société pratiquant des actes de commerce d'assumer. Les sociétés requérantes ne sont dès lors pas fondées à soutenir que l'Etat devrait indemniser la société BIFP de ses invendus sur le fondement de la rupture de l'égalité devant les charges publiques.
En ce qui concerne les règles applicables au collaborateur occasionnel du service public :
8. La société BIFP, conformément à son objet commercial, a exercé une activité d'achat pour revente, notamment s'agissant de masques. Cette activité, exercée par la société et d'autres opérateurs commerciaux, ne constitue pas en elle-même une activité de service public. Il ne résulte par ailleurs pas de l'instruction que la société aurait participé directement à une activité de service public. Elle n'est dès lors pas fondée à soutenir qu'elle aurait eu la qualité de collaborateur occasionnel du service public et ses conclusions indemnitaires fondées sur cette qualité doivent dès lors être rejetées.
9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en première instance, que les sociétés requérantes ne sont pas fondées à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté les conclusions indemnitaires présentées pour la société BIFP. Par voie de conséquence, les conclusions présentées par les sociétés requérantes et tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : La requête des sociétés BIFP et AJ Partenaires est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS BIFP, à la SELARL AJ Partenaires et à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées.
Délibéré après l'audience du 8 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Tallec, président de chambre,
M. Stillmunkes, président assesseur,
M. Laval, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2026.
Le rapporteur,
H. Stillmunkes
Le président,
J.-Y. Tallec
La greffière,
N. Lecouey
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l'autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
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N° 25LY01971