Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
Le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) de Cicon du Bas et M. U... B... ont demandé au tribunal administratif de Besançon d’annuler les décisions du 28 mars 2022 par lesquelles le préfet du Doubs leur a notifié le résultat de l’instruction concernant les aides surfaciques du 1er pilier de la politique agricole commune (PAC) pour la campagne 2021.
Par un jugement n° 2200588 du 22 février 2024, le tribunal administratif de Besançon a annulé ces décisions en tant qu’elles ont limité la « surface déterminée » au titre du « paiement de base » à 212,12 ha pour le GAEC de Cicon du Bas et 88,69 ha pour M. B....
Procédure devant la cour :
Par une requête et des mémoires, enregistrés le 23 avril 2024, le 5 juillet 2024 et le 23 octobre 2025, la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire demande à la cour :
1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Besançon du 22 février 2024 ;
2°) de rejeter la demande présentée devant le tribunal administratif de Besançon par le GAEC de Cicon du Bas et M. U... B... ;
Elle soutient que :
- c’est à tort que le tribunal a annulé les décisions du 28 mars 2022 au motif que, si la prévention de la fraude autorise les Etats membres à contrôler les surfaces déclarées, elle ne les autorise pas à refuser des surfaces déclarées et effectivement exploitées par l’agriculteur déclarant dans le cas où il n’existe aucun risque que ces surfaces fassent l’objet d’une autre demande d’aide PAC ; en outre, l’exigence relative à la production d’un titre juridique attestant du droit d’exploiter les terres, qui a été reconnue par la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, n’est pas dépourvue de base légale en droit interne ;
- le préfet était donc en droit d’exiger des déclarants qu’ils produisent un titre juridique les autorisant à exploiter les surfaces déclarées ;
- aucun des autres moyens présentés en première instance par le GAEC de Cicon du Bas et M. B... n’est fondé.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 juin et 31 juillet 2024, le GAEC de Cicon du Bas et M. B..., représentés par Me Gardien de la SELARL Sisyphe, concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que les moyens soulevés par la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire ne sont pas fondés.
Par un courrier du 10 juin 2026, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce que la ministre de l’agriculture, qui indique que l’administration était en droit d’exiger du demandeur qu’il justifie d’un titre l’autorisant à exploiter les surfaces agricoles concernées par sa demande d’aide en application d’une instruction technique du 27 juillet 2021, n’avait pas compétence pour poser cette règle de droit nouvelle.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le règlement (UE) n° 1307/2013 du parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (CE) n° 637/2008 du Conseil et le règlement (CE) n° 73/2009 du Conseil ;
- le règlement délégué (UE) n° 639/2014 de la commission du 11 mars 2014 complétant le règlement (UE) n° 1307/2013 et modifiant l’annexe X dudit règlement ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l’instruction technique DGPE/SDPAC/2021-591 du 27 juillet 2021 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Lusset,
- et les conclusions de Mme Roussaux, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. Le GAEC de Cicon du Bas et M. B... ont déposé le 12 mai 2021 un dossier PAC au titre de la campagne 2021 afin de bénéficier des aides surfaciques dites du 1er pilier. A ce titre, ils ont déclaré exploiter respectivement 252,28 ha et 101,23 ha. Par deux décisions du 28 mars 2022, le préfet du Doubs a notifié aux intéressés le montant des aides qui leur étaient attribuées, l’aide dite du « paiement de base » n’ayant été calculée que sur des surfaces respectives de 212,12 ha et 88,69 ha. A la demande du GAEC de Cicon du Bas et M. B..., le tribunal administratif de Besançon a annulé ces décisions en tant qu’elles ont limité la « surface déterminée » au titre du « paiement de base » à 212,12 ha pour le GAEC de Cicon du Bas et 88,69 ha pour M. B.... La ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire fait appel de ce jugement.
Sur le bien-fondé du moyen d’annulation retenu par le tribunal :
2. Aux termes de l’article 33 du règlement (UE) n° 1307-2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune : « Aux fins de l’activation des droits au paiement prévue à l’article 32, paragraphe 1, l’agriculteur déclare les parcelles correspondant aux hectares admissibles liés à un droit au paiement. Sauf en cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles, les parcelles déclarées sont à la disposition de l’agriculteur à une date fixée par l’État membre, laquelle n’est pas postérieure à la date fixée dans cet État membre pour la modification de la demande d’aide visée à l’article 72, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1306/2013 (…) ». Aux termes de l’article 58 du règlement (UE) n° 1306-2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune : « 1. Les États membres prennent, dans le cadre de la PAC, toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives, ainsi que toute autre mesure nécessaire pour assurer une protection efficace des intérêts financiers de l’Union, en particulier pour : a) s’assurer de la légalité et la régularité des opérations financées par les Fonds ; / b) assurer une prévention efficace de la fraude (...) ; / c) prévenir, détecter et corriger les irrégularités et les fraudes ; (…) / 2. Les États membres mettent en place des systèmes de gestion et de contrôle efficaces afin de garantir le respect de la législation régissant les régimes d’aide de l’Union destinés à réduire à son minimum le risque de préjudice financier pour l’Union (...) ». Enfin, aux termes de l’article D. 615-28 du code rural et de la pêche maritime : « Pour l’application du 1 de l’article 33 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013, les parcelles déclarées doivent être à la disposition de l’agriculteur au plus tard à la date limite de dépôt des dossiers de demande d’aide au titre de laquelle la demande d’aide est déposée ».
3. La Cour de justice de l’Union européenne a dit pour droit, dans son arrêt du 7 avril 2022 SC Avio Lucos SRL, n° C-116/20, que « Eu égard au libellé de l’article 35, paragraphe 1, du règlement no 73/2009, au contexte dans lequel cette disposition s’inscrit et à l’objectif de la réglementation dont elle fait partie, il y a lieu de considérer que, aux fins de déterminer si une parcelle est « à la disposition » d’un agriculteur, au sens de ladite disposition, ce règlement n’exige pas que cet agriculteur produise un titre juridique formel établissant son « droit d’utilisation » de la surface en cause, la démonstration du caractère effectif de l’utilisation de cette surface ainsi que d’une autonomie suffisante dudit agriculteur aux fins de l’exercice de son activité agricole sur ladite surface étant suffisante à cet effet ». Elle a toutefois précisé, dans ce même arrêt, que ces dispositions « ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui conditionne l’obtention d’une aide au titre du régime de paiement unique à la surface à l’obligation pour le demandeur de prouver qu’il détient un « droit d’utilisation » de la surface agricole faisant l’objet de cette demande, pour autant que soient respectés les objectifs poursuivis par la réglementation concernée de l’Union et les principes généraux du droit de l’Union, en particulier le principe de proportionnalité ».
4. Il ressort des pièces du dossier que l’administration a refusé de prendre en compte, au titre du calcul des aides PAC 2021, deux parcelles d’une superficie respective de 40,27 ha et 12,29 ha au motif que le GAEC de Cicon du Bas et M. B... ne justifiaient d’aucun titre juridique sur ces parcelles, lesquelles ne pouvaient, dès lors, être regardées comme étant à leur disposition au sens des dispositions citées au point 2.
5. D’une part, il est constant qu’aucune réglementation nationale ne conditionnait, à la date des décisions attaquées, l’obtention d’une aide au titre du régime de paiement unique à la surface à l’obligation pour le demandeur de prouver qu’il détenait un titre juridique l’autorisant à exploiter une surface agricole. Si la ministre se prévaut du point IX.2 de l’instruction technique DGPE/SDPAC/2021-591 du 27 juillet 2021, ces dispositions, en tout état de cause, se bornent à indiquer qu’en cas de suspicion d’une situation irrégulière sur le foncier, « l’administration pourra dans ce cas demander au requérant de justifier qu’il a la surface déclarée à sa disposition à la date de dépôt des demandes » et que « l’appréciation des justificatifs fournis doit se faire au cas par cas, dans le respect du principe de proportionnalité et peut le cas échéant conduire au refus des aides », et n’exigent ainsi pas des demandeurs qu’ils produisent un titre juridique l’autorisant à exploiter la surface de terre en cause.
6. D’autre part, et alors que les requérants produisent un constat d’huissier du 19 avril 2021 démontrant qu’ils exploitent effectivement les parcelles en cause, ce que, au demeurant, la ministre ne conteste pas, il est constant qu’aucune demande d’aide concurrente pour ces mêmes surfaces n’avait été déposée auprès de l’administration au titre de la campagne PAC 2021, le préfet du Doubs n’alléguant, d’ailleurs, aucun risque de fraude.
7. Dans ces conditions, au regard des dispositions applicables sur le fondement desquelles il a statué et des éléments de fait dont il disposait, le préfet du Doubs ne pouvait légalement considérer, au seul motif que le GAEC de Cicon du Bas et M. B... n’auraient pas produit de titre juridique leur permettant d’exploiter les deux parcelles en litige, que ces dernières n’étaient pas à leur disposition au sens des dispositions citées au point 2.
8. Il résulte de ce qui précède que la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Besançon a annulé les décisions du préfet du Doubs du 28 mars 2022.
Sur les frais liés au litige :
9. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros à verser aux requérants au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire est rejetée.
Article 2 : L’Etat versera la somme de 2 000 euros au GAEC de Cicon du Bas et à M. B... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au GAEC de Cicon du Bas, à M. U... B... et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.
Copie en sera adressée au préfet du Doubs.
Délibéré après l’audience du 11 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Nizet, président,
Mme Kohler, présidente assesseure,
M. Lusset, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 octobre 2026.
Le rapporteur,
Signé : A. Lusset
Le président,
Signé : O. Nizet
La greffière,
Signé : F. Dupuy
La République mande et ordonne au préfet du Doubs, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
F. Dupuy