Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La communauté d’agglomération Paris-Saclay a demandé au tribunal administratif de Versailles de condamner l’Etat à lui verser une indemnité d’un montant de 15 421 513 euros, assortie des intérêts au taux légal et de leur capitalisation, en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de l’insuffisance d’assujettissement du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et de deux sociétés qui lui sont liées à la taxe foncière sur les propriétés bâties, à la taxe foncière sur les propriétés non bâties et à la contribution économique territoriale, au titre des années 2015 et 2016, à raison de biens situés sur son territoire.
Par un jugement n° 1802890 du 13 novembre 2020, le tribunal administratif de Versailles a reconnu la responsabilité de l’Etat en ce qui concerne l’établissement des taxes foncières dues par le CEA au titre de ces années, renvoyé la communauté d’agglomération Paris-Saclay devant l’administration fiscale pour qu’il soit procédé à la liquidation de l’indemnisation de son préjudice (articles 1er et 2), mis à la charge de l’Etat le versement à la communauté d’agglomération Paris-Saclay d’une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus de sa demande (article 4). .
Procédures devant la cour avant cassation :
Par une requête enregistrée le 8 janvier 2021, sous le n° 21VE00058, la communauté d’agglomération Paris-Saclay, représentée par Me Erard, demandait à la cour :
1°) d’annuler l’article 4 du jugement du 13 novembre 2020 du tribunal administratif de Versailles ;
2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 15 210 747 euros, assortie des intérêts au taux légal, et de leur capitalisation ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 20 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutenait que :
- les activités du commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) réalisées sur son territoire sont imposables aux taxes foncières et à la contribution économique territoriale ;
- le CEA exerce une activité lucrative sur son territoire ; le statut d’EPIC du CEA et son mode de fonctionnement, notamment ses modalités de recrutement, sa comptabilité et son absence de soumission au code des marchés publics, emportent présomption de lucrativité ; le centre de Saclay n’accueille que des activités civiles ; ces activités sont exclusivement/essentiellement financées par des ressources externes ; la recherche fondamentale représente moins de 20 % de son activité selon le ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche (14 %) ; cette activité de recherche fondamentale n’exclut pas le caractère lucratif ; les ratios de lucrativité retenus par l’administration ne sont pas justifiés et sont en contradiction avec les chiffres publiés par le CEA lui-même, dont il ressort que la subvention du secteur civil représente moins de la moitié de ses ressources civiles, les recettes externes venant pour majorité de partenaires industriels ; le CEA est un acteur majeur en matière de dépôt de brevets, en concurrence avec les entreprises privées ; il complète sa rentabilité en facturant des prestations et réalise ainsi des excédents de recettes réguliers et significatifs pour ses activités civiles, ainsi que l’ont déjà jugé les tribunaux administratifs de Dijon, de Paris et de Versailles ; la valorisation économique des activités civiles du CEA ressort d’un rapport du 10 février 2017 de la Cour des comptes ;
- compte tenu des surfaces occupées par le CEA sur les communes de Saclay, Saint- Aubin et Villiers-le-Bâcle, son préjudice résultant de la sous-imposition du CEA au titre des années 2015 et 2016 peut être évalué à la somme de 8 367 387 euros en ce qui concerne la cotisation foncière des entreprises et 6 843 360 euros en ce qui concerne la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
Par un mémoire en défense enregistré le 16 juillet 2021, le ministre de l’économie, des finances et de la relance concluait au rejet de la requête.
Il faisait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par un mémoire en intervention, enregistré le 20 janvier 2023, le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives, représenté par Me Toulemont, demandait à la cour de rejeter la requête.
Il soutenait que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 janvier 2021 et le 24 octobre 2022, sous le n° 2100069, et par un mémoire du 6 février 2023, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demandait à la cour d’annuler les articles 1 à 3 du jugement attaqué et de rejeter la demande de la communauté d’agglomération Paris-Saclay.
Il soutenait que :
- la responsabilité de l’Etat n’est pas engagée dès lors que le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives entre dans le champ de l’exonération de taxe foncière prévue par les articles 1382 et 1394 du code général des impôts en faveur des établissements publics à caractère scientifique ;
- les propriétés foncières du CEA sont affectées en totalité à une activité non productive de revenus ;
- la demande indemnitaire de la communauté d’agglomération Paris-Saclay était tardive au regard de l’expiration du délai de reprise d’un an prévu par l’article L. 173 du livre des procédures fiscales.
Par des mémoires enregistrés le 12 septembre 2022 et le 20 janvier 2023, la communauté d’agglomération Paris-Saclay, représentée par Me Erard, concluait au rejet de la requête.
Elle soutenait que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par des mémoires en intervention, enregistrés les 25 octobre 2021 et 13 juillet 2022, le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives, représenté par Me Toulemont, demandait à la cour de faire droit à la requête.
Il soutenait que les services fiscaux n’ont pas commis de faute.
Par un arrêt nos 21VE00058, 21VE00069 du 9 novembre 2023, la cour administrative d’appel de Versailles a fait droit, d’une part, à l’appel formé par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en annulant les articles 1er à 3 de ce jugement et a rejeté les demandes d’indemnisation présentées par la communauté d’agglomération Paris-Saclay en ce qui concerne l’établissement des taxes foncières dues par le CEA au titre des années 2015 et 2016 et, statuant, d’autre part, sur l’appel formé par cette communauté d’agglomération, a rejeté sa demande d’annulation de l’article 4 de ce jugement en tant qu’il s’était prononcé sur l’indemnisation qu’elle sollicitait au titre de l’insuffisance de l’établissement de la contribution économique territoriale à laquelle le CEA a été assujetti au titre de ces deux même années.
Par une décision n° 490761 du 23 décembre 2024, le Conseil d’Etat a annulé les articles 2 et 3 du dispositif de cet arrêt et, dans cette mesure, a renvoyé l’affaire à la cour.
Procédure devant la cour après cassation :
Par un mémoire enregistré le 28 janvier 2025, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande à la cour :
1°) d’annuler les articles 2 à 4 du jugement n° 1802890 du 13 novembre 2020 du tribunal administratif de Versailles ;
2°) de rejeter la demande de la communauté d’agglomération Paris-Saclay.
Il relève que devant la cour, le périmètre du litige est circonscrit à l’absence ou l’insuffisance d’imposition à la taxe foncière du local répertorié sur l’ancienne parcelle B59 sous le n° invariant 590960 et des parcelles cadastrées, sur la commune de Saint-Aubin, section A n° 72, 73, 460, 461 et section B numéro 70, des parcelles cadastrées, sur la commune de Villiers-le-Bâcle, section B n° 46, 67, 106 à 108, 112, 114, 115, 117, 118, 120, 121, et des parcelles cadastrées sur la commune de Saclay section F n° 13 à 16, 52, 55 à 57 et section ZT n° 57, 59 à 61,65 et 66.
Il s’en remet par ailleurs à la sagesse de la cour pour trancher le litige, à la lumière de la décision du Conseil d’Etat n° 490761 du 23 décembre 2024.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;
- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Marc,
- les conclusions de M. Illouz, rapporteur public
- et les observations de Me Boutet-Mangon, pour le CEA.
Considérant ce qui suit :
1. Le commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), ainsi que les sociétés Technicatome et Synchrotron Soleil qui lui sont liées, sont propriétaires, emphytéotes ou preneurs de baux à construction de biens immobiliers sur le territoire de trois des communes de la communauté d’agglomération Paris-Saclay. Estimant constitutives d’une faute les conditions dans lesquelles ont été déterminées les bases sur lesquelles cet établissement public et ces sociétés ont été assujettis, au titre des années 2015 et 2016, à la taxe foncière sur les propriétés bâties, à la taxe foncière sur les propriétés non bâties et à la contribution économique territoriale, notamment, en ce qui concerne la détermination de la taxe foncière due par le CEA, en ne retenant que la valeur locative des immeubles regardés comme affectés, en tout ou partie, à une activité productive de revenus, la communauté d’agglomération a demandé à l’Etat, le 22 décembre 2017, le versement d’une indemnité en réparation du préjudice qu’elle estime avoir subi du fait de l’insuffisance des impositions devant lui revenir. Par un jugement du 13 novembre 2020, le tribunal administratif de Versailles, après avoir rejeté les demandes d’indemnisation présentées par la communauté d’agglomération Paris-Saclay à raison de l’établissement des impositions locales dues par les sociétés Technicatome et Synchrotron Soleil ainsi que de la contribution économique territoriale due par le CEA, a condamné l’Etat à verser à cette communauté d’agglomération, à raison de l’insuffisance des taxes foncières auxquelles le CEA a été assujetti, une indemnité dont il a déterminé les modalités de calcul et renvoyé cette communauté d’agglomération devant l’administration fiscale pour qu’il en soit procédé à la liquidation. Par un arrêt n°s 21VE00058 et 21VE00069 du 9 novembre 2023, la cour administrative d’appel de Versailles, faisant droit, d’une part, à l’appel formé par le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, a annulé les articles 1er à 3 de ce jugement et rejeté les demandes d’indemnisation présentées par la communauté d’agglomération Paris-Saclay en ce qui concerne l’établissement des taxes foncières dues par le CEA au titre des années 2015 et 2016 et, statuant, d’autre part, sur l’appel formé par cette communauté d’agglomération, a rejeté sa demande d’annulation de l’article 4 de ce jugement en tant qu’il s’était prononcé sur l’indemnisation qu’elle sollicitait au titre de l’insuffisance de l’établissement de la contribution économique territoriale à laquelle le CEA a été assujetti au titre de ces deux même années. Par une décision n° 490761 du 23 décembre 2024, le Conseil d’Etat a annulé les articles 2 et 3 du dispositif de cet arrêt et, dans cette mesure, a renvoyé l’affaire à la cour.
Sur l’intervention du CEA :
2. Toute personne qui justifie d’un intérêt suffisant, eu égard à la nature et à l’objet du litige, est recevable à former une intervention. Alors même que l’issue de l’action engagée par la communauté d’agglomération Paris-Saclay n’est plus susceptible d’entraîner de conséquences pour le CEA au titre des années en litige, une condamnation de l’État serait toutefois de nature, sous réserve d’éventuels changements de circonstances de droit ou de fait qui n’apparaissent pas établis, à entrainer des procédures de rectification à son égard au titre d’années non prescrites. Dès lors, le présent litige est, eu égard à sa nature et son objet, susceptible de préjudicier de manière directe aux intérêts du CEA. Dans ces conditions, ce dernier justifie d’un intérêt de nature à le rendre recevable à intervenir devant le juge du plein-contentieux indemnitaire.
Sur la tardiveté de la réclamation opposée par le ministre :
3. Aux termes du premier alinéa de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l’Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ». Aux termes de l’article 2 de la même loi : « La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance (…) ; / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance (…) ; / Toute communication écrite d’une administration intéressée (…) ; / (…) / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l’interruption Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée ».
4. Aux termes de l’article L. 190 A du livre des procédures fiscales, issu du 2° du I de l’article 26 de la loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, applicable, selon le III du même article, « aux actions en réparation relatives à des créances dont l’existence a été révélée au demandeur à compter du 1er janvier 2013 » : « L’action en réparation du préjudice subi fondée sur la non-conformité de la règle de droit dont il a été fait application à une règle de droit supérieure ou la demande de dommages et intérêts résultant de la faute commise dans la détermination de l’assiette, le contrôle et le recouvrement de l’impôt ne peut porter que sur une période postérieure au 1er janvier de la deuxième année précédant celle au cours de laquelle l’existence de la créance a été révélée au demandeur ». Ces dispositions, qui limitent à deux années précédant celle au cours de laquelle l’existence de la créance a été révélée au demandeur l’objet d’une demande de dommages et intérêts fondée sur une faute commise par l’Etat dans la détermination de l’assiette, le contrôle ou le recouvrement de l’impôt, n’ont ni pour objet ni pour effet de se substituer à celles de la loi du 31 décembre 1968, citées au point 3, qui fixent à quatre années suivant celle au cours de laquelle les droits à indemnisation ont été acquis le délai dans lequel peut être présentée cette demande.
5. La communauté d’agglomération Paris-Saclay était ainsi recevable à demander, le 22 décembre 2017, réparation du préjudice consistant en la perte de recettes fiscales qu’elle aurait dû percevoir au titre des années 2015 et 2016, causée par la faute dans l’application de la loi fiscale commise par l’administration qui a fait bénéficier le CEA d’une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties à laquelle il ne pouvait pas légalement prétendre, et ce, quand bien même le délai de reprise permettant à l’administration de mettre en recouvrement cette imposition était expiré.
Sur la faute de l’Etat :
6. Une faute commise par l’administration lors de l’exécution d’opérations se rattachant aux procédures d’établissement ou de recouvrement de l’impôt est de nature à engager la responsabilité de l’Etat à l’égard d’une collectivité territoriale ou de toute autre personne publique si elle lui a directement causé un préjudice. Un tel préjudice peut être constitué des conséquences matérielles des décisions prises par l’administration et notamment du fait de ne pas avoir versé à cette collectivité ou à cette personne des impôts ou taxes qui auraient dû être mis en recouvrement à son profit. L’administration peut invoquer le fait du contribuable ou, s’il n’est pas le contribuable, du demandeur d’indemnité comme cause d’atténuation ou d’exonération de sa responsabilité. Lorsque la faute invoquée procède non d’une abstention des services fiscaux à contrôler les éléments déclarés par le contribuable, mais de l’application erronée par l’administration fiscale d’une exonération tenant au seul statut de ce contribuable, sont inopérantes, aux fins de caractériser l’existence d’une faute, les questions de savoir si la personne qui recherche la responsabilité de l’administration fiscale a signalé cette erreur dans le délai de reprise et s’il existait des circonstances particulières devant conduire à une rectification spontanée des bases d’imposition de l'assujetti.
7. Le 1° de l’article 1382 du code général des impôts dispose que sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties « les immeubles nationaux, les immeubles régionaux, les immeubles départementaux pour les taxes perçues par les communes et par le département auquel ils appartiennent et les immeubles communaux pour les taxes perçues par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent, lorsqu’ils sont affectés à un service public ou d’utilité générale et non productifs de revenus (…) / (…) cette exonération n'est pas applicable aux immeubles qui appartiennent à des établissements publics autres que (…) les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance (…) ni aux organismes de l'Etat, des départements ou des communes ayant un caractère industriel ou commercial ». En vertu du septième alinéa du 2° de l’article 1394 du code général des impôts, n’est pas applicable l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés non bâties que prévoit cet article, « aux propriétés des établissements publics autres que les établissements scientifiques, d'enseignement et d'assistance, ni à celles des organismes de l'Etat, des départements ou des communes, ayant un caractère industriel ou commercial (…) ». Aux termes des dispositions de l’article L. 332-1 du code de la recherche : « Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives est un établissement à caractère scientifique, technique et industriel, doté de la personnalité morale ainsi que de l'autonomie administrative et financière ».
8. Le CEA, qui appartient à la catégorie des établissements publics à caractère industriel et commercial, n’entre pas dans le champ de ceux qui bénéficient, en application des articles 1382 et 1394 du code général des impôts, d’une exonération de taxe foncière de leurs propriétés bâties et non bâties affectées à un service public ou d'utilité générale et non productives de revenus. Le CEA devait, ainsi, être assujetti à cette taxe, au titre des années 2015 et 2016, à raison de ses installations non productives de revenus, situées au niveau du local répertorié sur l’ancienne parcelle B59 sous le n° invariant 590960, et des parcelles cadastrées, sur la commune de Saint-Aubin, section A n° 72, 73, 460, 461 et section B numéro 70, des parcelles cadastrées, sur la commune de Villiers-le-Bâcle, section B n° 46, 67, 106 à 108, 112, 114, 115, 117, 118, 120, 121, et des parcelles cadastrées, sur la commune de Saclay, section F n° 13 à 16, 52, 55 à 57 et section ZT n° 57, 59 à 61,65 et 66, sans qu’ait d’incidence la circonstance invoquée par le CEA qu’il a été assujetti à ces mêmes taxes à raison de ses installations productives de revenus.
9. En faisant une application erronée, au regard des textes cités au point 7, d’une exonération tenant au seul statut de cet établissement public et en faisant ainsi, à tort, bénéficier le CEA de l’exonération de taxe foncière de ses propriétés bâties et non bâties prévue au 1°de l’article 1382 du code général des impôts au titre des années 2015 et 2016, l’administration, qui aurait dû mettre cette taxe en recouvrement au profit de la communauté d’agglomération Paris-Saclay au titre des années 2015 et 2016, a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat à son égard en raison du préjudice qu’elle a subi résultant de cette perte fiscale, sans qu’il y ait lieu de rechercher ni si la communauté d’agglomération avait signalé cette erreur dans le délai de reprise, ni s’il existait des circonstances particulières devant conduire à une rectification spontanée des bases d’imposition de l'assujetti.
10. Il résulte de ce qui précède que le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a reconnu la responsabilité de l’Etat et renvoyé la communauté d’agglomération Paris-Saclay devant l’administration fiscale pour qu’il soit procédé à la liquidation de l’indemnisation due au titre du préjudice subi par elle du fait de l’insuffisance de recouvrement des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties dues par le CEA, au titre des années 2015 et 2016, à raison de ses installations non productives de revenus, situées au niveau du local répertorié sur l’ancienne parcelle B59 sous le n° invariant 590960, et des parcelles cadastrées, sur la commune de Saint-Aubin, section A n° 72, 73, 460, 461 et section B numéro 70, des parcelles cadastrées, sur la commune de Villiers-le-Bâcle, section B n° 46, 67, 106 à 108, 112, 114, 115, 117, 118, 120, 121, et des parcelles cadastrées, sur la commune de Saclay, section F n° 13 à 16, 52, 55 à 57 et section ZT n° 57, 59 à 61,65 et 66.
D É C I D E :
Article 1er : La requête du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’action et des comptes publics, à la communauté d’agglomération Paris-Saclay et au commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives.
Délibéré après l’audience du 29 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Besson-Ledey, première vice-présidente, et présidente de chambre,
Mme Marc, présidente-assesseure,
Mme Hameau, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2026.
La rapporteure,
E. Marc
La présidente,
L. Besson-Ledey
La greffière,
T. Tollim
La République mande et ordonne au ministre de l’action et des comptes publics en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.