Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
La société à responsabilité limitée Le Fournil de Lorraine a demandé au tribunal administratif de Nancy d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite née du silence gardé par le préfet de Meurthe-et-Moselle sur sa demande tendant à l’abrogation de l’arrêté du 15 mars 1999 de fermeture hebdomadaire des points de vente de pain.
Par un jugement n° 1902653 du 10 mars 2020, ce tribunal a admis l’intervention de la société à responsabilité limitée Noaremy et rejeté la demande de la société Le Fournil de Lorraine.
Procédure devant la cour avant cassation :
Par une requête n°20NC01053 et des mémoires enregistrés le 9 mai 2020, le 17 décembre 2020 et le 27 avril 2023, la société le Fournil de Lorraine et la société Noaremy, représentées par Me Flory, demandent à la cour :
1°) d’annuler le jugement n°1902653 du tribunal administratif de Nancy du 10 mars 2020 ;
2°) d’annuler la décision implicite née le 28 juillet 2019 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé d’abroger l’arrêté du 15 mars 1999 ;
3°) d’enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle d’abroger cet arrêté dans un délai d’un mois à compter de la décision à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement à la société le Fournil de Lorraine et à la société Noaremy de la somme de 4 500 euros chacune sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que :
- la procédure de consultation préalable est irrégulière dès lors que les organisations professionnelles d’employeurs des bureaux de tabac en tant que dépôt de pain, des établissements de restauration rapide, des moyennes et grandes surfaces, des commerces ambulants et des commerces de surgelés n’ont pas été invitées aux négociations préalables alors que l’union des bouchers charcutiers traiteurs l’a été ;
- il appartient à l’administration et non aux sociétés requérantes de démontrer, par des éléments statistiques probants et objectifs, le caractère indiscutable de la majorité qu’elle allègue en faveur du maintien d’une fermeture hebdomadaire des points de vente de pain ;
- il n’est pas établi que l’arrêté prescrivant une fermeture hebdomadaire exprimait la volonté d’une majorité indiscutable des membres de la profession ni à la date de sa signature, ni à la date de la décision du 28 juillet 2019 portant refus d’abroger cet arrêté.
Par un mémoire en défense enregistré le 23 novembre 2020, le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion conclut au rejet de la requête.
Il soutient que les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés.
Une note en délibéré présentée par la société Le Fournil de Lorraine et la société Noaremy a été enregistrée le 13 décembre 2023 postérieurement à l’audience du 7 décembre 2023 et n’a pas été communiquée.
Par un arrêt avant dire droit du 21 décembre 2023, la cour a sursis à statuer sur la requête de la société Le Fournil de Lorraine et de la société Noaremy jusqu’à l’expiration d’un délai de quatre mois à compter de la notification de cet arrêt, a imparti au ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion de communiquer à la cour, dans ce délai, tout document (lettre, délibération, motion, etc..) ou tout élément, notamment chiffré, permettant de déterminer la volonté de la majorité indiscutable des établissements dans lesquels s’effectue, à titre principal ou accessoire, la vente ou la distribution de pain dans le département de Meurthe-et-Moselle. La cour a en outre réservé jusqu’en fin d’instance tous droits et moyens des parties sur lesquels il n’était pas expressément statué par cet arrêt.
Par un mémoire enregistré le 2 mai 2024, le ministre du travail, de la santé et des solidarités a produit les éléments relatifs à l’évaluation du nombre total de points de vente susceptibles de vendre du pain en Meurthe-et-Moselle et le recensement par la fédération des boulangers de Meurthe-et- Moselle du nombre de ses adhérents souhaitant maintenir l’arrêté du 15 mars 1999.
Par un mémoire enregistré le 17 mai 2024, la société Le Fournil de Lorraine et la société Noaremy, représentés par Me Flory, maintiennent leurs conclusions et soutiennent que les éléments apportés par le ministre du travail de la santé et des solidarités n’établissent pas qu’il existe une majorité indiscutable au sein des membres de la profession en faveur du maintien de l’arrêté du 15 mars 1999.
Par un arrêt n° 20NC01053 du 23 juillet 2024, la cour administrative d’appel de Nancy a rejeté l’appel formé par les sociétés Le Fournil de Lorraine et Noaremy contre le jugement n° 1902653 du 10 mars 2020 du tribunal administratif de Nancy.
Par décision n° 498039 du 7 novembre 2025, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a donné acte du désistement d’instance de la société Noaremy, annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy et lui a renvoyé l’affaire.
Procédure devant la cour après cassation :
Par un mémoire enregistré le 5 janvier 2026, le ministre du travail et des solidarités conclut au rejet de la requête.
Il fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.
Par un mémoire enregistré le 5 janvier 2026, la société Le Fournil de Lorraine, représentée par Me Flory, conclut aux mêmes fins que sa requête et par les mêmes moyens.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code des relations entre le public et l'administration ;
- le code du travail ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Ach, rapporteur,
- les conclusions de M. Durand, rapporteur public,
- les observations de Me Zeisser, avocate de la société Le Fournil de Lorraine.
Considérant ce qui suit :
1. A la suite de la consultation des professionnels concernés, le préfet de Meurthe-et-Moselle a, par arrêté du 15 mars 1999, prescrit la fermeture au public un jour par semaine des établissements, parties d’établissements, dépôts, tant pour les fabricants artisanaux qu’industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s’effectue, à titre principal ou accessoire, la vente au détail ou la distribution de pain, emballé ou non, dans ce département. Par un courrier du 27 mai 2019, la société Le Fournil de Lorraine a demandé au préfet de Meurthe-et-Moselle d’abroger cet arrêté. Par un jugement n° 1902653 du 10 mars 2020, le tribunal administratif de Nancy, après avoir admis l’intervention de la société Noaremy, a rejeté la demande de la société Le Fournil de Lorraine tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet du préfet de Meurthe-et-Moselle. Par un arrêt n° 20NC01053 du 23 juillet 2024, la cour administrative d’appel de Nancy a rejeté l’appel formé par la société Le Fournil de Lorraine et la société Noaremy contre ce jugement. Par une décision n° 498039 du 7 novembre 2025, le Conseil d’Etat, après avoir donné acte du désistement d’instance de la société Noaremy, a annulé cet arrêt et a renvoyé l’affaire devant la même cour.
Sur la légalité de la décision implicite de refus d’abrogation :
En ce qui concerne le cadre juridique :
2. D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration est tenue d’abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d’objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu’elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l’illégalité ait cessé ».
3. D’autre part, aux termes de l’article L. 3132-29 du code du travail : « Lorsqu’un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d’employeurs d’une profession et d’une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. Ces dispositions ne s’appliquent pas aux activités dont les modalités de fonctionnement et de paiement sont automatisées. (…). / A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l’arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois ». Aux termes de l’article R. 3132-22 du même code : « Lorsqu’un arrêté préfectoral de fermeture au public, pris en application de l’article L. 3132-29, concerne des établissements concourant d’une façon directe à l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires, il peut être abrogé ou modifié par le ministre chargé du travail après consultation des organisations professionnelles intéressées. / Cette décision ne peut intervenir qu’après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la mise en application de l’arrêté préfectoral ».
4. Pour l’application de ces dispositions, d’une part, la fermeture au public des établissements d’une profession ne peut légalement être ordonnée sur la base d’un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond pour la profession à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l’établissement ou partie de celui-ci est susceptible d’être fermé. D’autre part, le préfet doit abroger l’arrêté ordonnant une telle fermeture s’il est saisi d’une demande en ce sens par des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, sous réserve de différer d’au moins trois mois la prise d’effet de cette abrogation. Enfin, l’arrêté préfectoral peut, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa mise en application, être abrogé ou modifié par le ministre chargé du travail dans les conditions précisées à l’article R. 3132-22 du code du travail lorsqu’il concerne des établissements concourant de façon directe à l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires.
5. Ces dispositions demeurent, par ailleurs, sans incidence sur l’obligation faite à l’autorité compétente de déférer à une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, soit que cet acte ait été illégal dès la date de son adoption, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Il incombe donc également à ce titre à l’autorité compétente, lorsqu’elle est saisie d’une demande en ce sens et que ces conditions sont réunies, d’abroger un arrêté de fermeture au public pris sur le fondement des dispositions citées au point 3.
6. Lorsque le juge de l’excès de pouvoir est saisi d’un refus d’abroger, au titre de l’obligation rappelée au point 5, un arrêté préfectoral imposant, en application de l’article L. 3132-29 du code du travail cité au point 3, la fermeture hebdomadaire des établissements d’une profession, il lui incombe de rechercher si, à la date à laquelle il se prononce, cette mesure correspond à la volonté d’une majorité indiscutable de professionnels, telle que mentionnée au point 4. Lorsqu’il estime que les auteurs de cette demande ont apporté des éléments suffisamment étayés pour mettre en doute l’existence d’une telle majorité, il lui revient de former sa conviction sur cette condition de majorité au vu de l’ensemble des éléments versés au dossier par les parties, notamment ceux produits par l’administration en défense, le cas échéant après mise en œuvre de ses pouvoirs généraux d’instruction.
En ce qui concerne la légalité ab initio :
7. Il ressort des pièces du dossier que préalablement à l’arrêté du 15 mars 1999, huit organisations syndicales ont été conviées à participer aux réunions des 24 février, 9 septembre, 21 octobre et 17 novembre 1998 pour renégocier l’accord sur la fermeture hebdomadaire au public des points de vente de pain. Parmi elles, le syndicat national des industries de boulangerie-pâtisserie, le groupement indépendant des terminaux de cuisson et le syndicat des négociants en combustibles et carburants de Lorraine ont décidé de ne pas se faire représenter. Un accord a néanmoins été signé, pour les employeurs, par la fédération des artisans boulangers et boulangers-pâtissiers de Meurthe-et-Moselle, l’union des bouchers, charcutiers, traiteurs de Meurthe-et-Moselle, la confédération générale de l’alimentation de détail de Meurthe-et-Moselle, la fédération nationale de l’épicerie et le conseil national des professions de l’automobile. La circonstance, invoquée par la société requérante, que l’arrêté litigieux aurait été pris sans que le préfet ait préalablement recueilli l’avis de professionnels concernés par la vente ou la distribution de pain à titre accessoire n’est pas, par elle-même, de nature à établir que l’accord intervenu le 5 mars 1999 ne correspondait pas, à la date de son édiction, à la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés. Il en est de même des circonstances que le préfet a consulté l’union des bouchers charcutiers traiteurs de Meurthe-et-Moselle dont les membres vendent et distribuent du pain à titre accessoire ou que des organisations absentes des négociations alors qu’elles avaient été conviées auraient été défavorables à la conclusion de cet accord, ce que d’ailleurs aucune pièce du dossier ne laisse suggérer. Dans ces conditions, à supposer même que certains établissements adhérents aux organisations signataires de l’accord conclu le 5 mars 1999 n’auraient pas été à jour de leur cotisation, il n’est pas établi qu’à la date de son adoption, l’arrêté de fermeture hebdomadaire des points de vente de pain, issu d’un accord conclu par sept organisations et syndicats représentatifs sur les dix consultés ou invités à la négociation, ne reflétait pas la volonté de la majorité indiscutable de ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans le département de Meurthe-et-Moselle. Par suite, la société requérante, qui échoue à remettre en cause l’existence d’une majorité indiscutable le 5 mars 1999, n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 15 mars suivant était illégal dès son adoption.
En ce qui concerne le changement de circonstances :
8. Pour contester la légalité de la décision litigieuse, la société requérante soutient que de nombreux arrêtés d’abrogation ont été pris dans plusieurs départements au cours de ces dernières années et que le tissu industriel et commercial dans le secteur de la vente du pain a fortement évolué en Meurthe-et-Moselle depuis 1999. Toutefois, il ne ressort pas des pièces produites, notamment des extraits de l’annuaire des entreprises, issu des données collectées par les chambres de commerce et de l’industrie, recensant le nombre d’entreprises par secteur dans le département de la Meurthe-et-Moselle, que de telles données auraient eu une incidence sur la volonté de la majorité des établissements de la profession concernée de maintenir un jour de repos hebdomadaire. De même, les attestations datées des 26 et 19 décembre 2019, par lesquelles le syndicat national de l’alimentation et de la restauration rapide et la fédération des entreprises de boulangerie, qui représente 11,48 % de la profession, se sont déclarés défavorables au maintien d’une fermeture hebdomadaire, ne sont pas de nature à remettre en cause la représentativité, en Meurthe-et-Moselle, des organisations consultées en 1999. Dans ces conditions et dès lors que, postérieurement à l’arrêt avant-dire droit de la cour du 21 décembre 2023, la fédération des boulangers du département a procédé à un recensement auprès de ses 206 adhérents au terme duquel sur 83 réponses, 62 ont été favorables au maintien de la fermeture hebdomadaire, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’existerait, à la date du présent arrêt, un doute sur l’existence d’une majorité indiscutable de professionnels en faveur du maintien de l’arrêté de fermeture hebdomadaire dans le département de la Meurthe-et-Moselle. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 15 mars 1999 serait devenu illégal du fait d’un changement de circonstances postérieur à son adoption.
9. Il résulte de tout ce qui précède que la société Le Fournil de Lorraine n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nancy, qui n’a pas méconnu les règles relatives à la dévolution de la charge de la preuve, a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé d’abroger l’arrêté du 15 mars 1999. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction et d’astreinte doivent également être rejetées.
Sur les frais de l’instance :
10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante la somme que demande la société Le Fournil de Lorraine au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la société Le Fournil de Lorraine est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Le Fournil de Lorraine et au ministre du travail et des solidarités.
Copie en sera adressée au préfet de Meurthe-et-Moselle.
Délibéré après l’audience du 25 septembre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Martinez, président,
M. Agnel, président-assesseur,
Mme Ach, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 octobre 2026.
La rapporteure
Signé : N. Ach
Le président,
Signé : J. Martinez
La greffière,
Signé : C. Schramm
La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
La greffière,
C. Schramm