Conseil d'Etat — 7ème chambre jugeant seule

Vu la procédure suivante :

M. X... K... a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler la décision implicite par laquelle le ministre des armées a rejeté sa demande tendant à l’abrogation de son brevet de pension en raison d’une erreur de calcul de sa pension ouvrière en l’absence de prise en compte d’une prime de rendement d’ouvrier de l’Etat calculée au taux règlementaire maximum de 32%, d’enjoindre au ministre des armées de recalculer le montant de sa pension en prenant en compte la prime de rendement d’ouvrier de l’Etat au taux règlementaire maximum de 32%, de lui enjoindre en outre de lui servir cette pension à compter de la date de sa radiation des cadres et enfin de condamner l’Etat à lui verser la somme de 135 963 euros à actualiser, en réparation du préjudice financier qu’il estime lié à la faute de l’administration, ainsi qu’une indemnité mensuelle correspondant à la différence entre les sommes effectivement perçues et celles qu’il aurait dû percevoir au titre des préjudices certains à venir. Par un jugement n° 2303685 du 18 novembre 2025, ce tribunal a rejeté sa demande.

Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 23 janvier et 24 avril 2026 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. K... demande au Conseil d'Etat :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à sa demande ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que le tribunal administratif de Bordeaux a :
- commis une erreur de droit en retenant que le ministre des armées était fondé à rejeter sa demande de révision de pension en lui opposant la forclusion prévue par les dispositions de l’article 40 du décret du 5 octobre 2004 alors que ces dispositions ne lui sont pas applicables, les dispositions prévues par la combinaison des lois du 2 août 1949 et du 28 décembre 1959 étant toujours en vigueur et prévoyant une possibilité de révision à tout moment ;
- commis une erreur de droit et méconnu le principe d’égalité ainsi que les stipulations de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) en lui refusant le droit d’obtenir le retrait d’une décision ministérielle pourtant illégale, alors même que ce retrait permettrait de réparer une différence de traitement injustifiée ;
- omis de répondre à un moyen qu’il avait soulevé devant lui, tiré de ce que le droit à la liquidation de la pension ne saurait être subordonné à l’application de règles différentes selon la date à laquelle cette pension est liquidée par les services gestionnaires sans contrevenir au principe d’égalité et aux stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la CEDH ;
- méconnu les stipulations du premier article du premier protocole additionnel à la CEDH en ne permettant pas la rectification de l’erreur commise par l’administration dans le calcul de sa pension de retraite ainsi que les stipulations de l’article 6-1 de la CEDH en le privant de son droit d’accès à un tribunal ;
- méconnu les stipulations de l’article 13 de la CEDH, commis une erreur de droit et, à tout le moins, insuffisamment motivé son jugement et inexactement qualifié les faits de l’espèce en faisant une application automatique de la prescription quadriennale et en ne tenant pas compte du fait que cette prescription n’était pas d’ordre public ;
- entaché son jugement d’un défaut de réponse à conclusions ou, à tout le moins, insuffisamment motivé son jugement en s’abstenant de constater l’existence de la faute commise par le ministère des armées dans le calcul de sa pension ;
- inexactement qualifié les faits de l’espèce en ne reconnaissant pas l’existence des préjudices qu’il allègue avoir subis du fait des illégalités dont il a été victime.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 juin 2026, la Caisse des dépôts et consignations conclut au rejet du pourvoi. Elle soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 juin 2026, la ministre des armées et des anciens combattants conclut au rejet du pourvoi. Elle soutient, d’une part, que le moyen soulevé tiré de l’irrégularité de la composition du tribunal est manifestement dépourvu de précision permettant d’en apprécier le bien-fondé et est par suite irrecevable et, d’autre part, que les autres moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par un mémoire distinct, enregistré le 23 janvier 2026, présenté en application de l’article R. 771-16 du code de justice administrative, M. K... conteste le refus qui lui a été opposé par le tribunal administratif de Bordeaux de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de la loi n° 49-1097 du 2 août 1949 combinées avec celles de la loi n° 59-1479 du 28 décembre 1959.


Il soutient que :
- le tribunal a commis une erreur de droit en refusant de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité au motif que les dispositions contestées n’étaient pas applicables au litige alors que c’est bien l’incompétence négative du législateur qui a permis au pouvoir réglementaire de prendre le décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 sur lequel le ministre des armées s’est fondé pour arrêter sa pension de retraite et qui est contraire aux lois du 2 août 1949 et 28 décembre 1959 précitées ;
- le décret du 5 octobre 2004 ne pouvait être légalement appliqué à sa situation dès lors qu’il ne possède pas de valeur législative et ne peut, sans habilitation du législateur, modifier ou restreindre les dispositions de la loi du 28 décembre 1959, et notamment pas modifier les règles relatives à la base de calcul de sa pension en établissant que celle-ci serait déterminée à partir des émoluments soumis à retenue ;
- l’incompétence négative du législateur méconnaît l’article 34 de la Constitution ainsi que les articles 6 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, certains fonctionnaires bénéficiant de l’option prévue par la loi du 28 décembre 1959 se trouvant privés, par voie réglementaire, des règles issues de cette loi uniquement en raison de la date à laquelle ils sont partis à la retraite.

Par un mémoire, enregistré le 10 février 2026, la Caisse des dépôts et consignations conclut à ce que la question prioritaire de constitutionnalité ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel. Elle soutient que les conditions posées par l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et, en particulier, que les dispositions contestées ne sont pas applicables au litige et que la question n’est pas sérieuse.

Par un mémoire, enregistré le 19 février 2026, la ministre des armées et des anciens combattants conclut à ce que la question prioritaire de constitutionnalité ne soit pas renvoyée au Conseil constitutionnel. Elle soutient que les conditions posées par l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 ne sont pas remplies et, en particulier, que les dispositions ne sont pas applicables au litige.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
- la Constitution, notamment son Préambule et son article 34 ;
- l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentale ;
- le code des pensions civiles et militaires de retraite ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- la loi n° 49-1097 du 2 août 1949 ;
- la loi n° 59-1479 du 28 décembre 1959 ;
- le décret n° 2004-1056 du 5 octobre 2004 ;
- le code de justice administrative ;



Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de Mme Camille Goyet, maîtresse des requêtes en service extraordinaire ;
- les conclusions de M. Marc Pichon de Vendeuil, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Jean-Christophe Balat - Pauline Bala , avocat de M. K... et à la SCP L. Poulet, Odent, avocat de la caisse des dépôts de Bordeaux.


Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M. K..., ouvrier d’Etat, a intégré le corps des techniciens supérieurs d’études et de fabrication du ministère des armées le 2 janvier 1985. Il a été admis à faire valoir ses droits à la retraite à compter du 1er décembre 2008 et a choisi de percevoir, plutôt qu’une pension de fonctionnaire et ainsi que le lui permettait la loi du 28 décembre 1959, une pension d’ouvrier des établissements industriels de l’Etat. Le 15 mars 2023, il a sollicité du ministre des armées l’abrogation de son brevet de pension ainsi que le versement des sommes qu’il aurait, selon lui, dû percevoir au titre de ses salaires pour la période du 1er janvier 1985 au 30 novembre 2008 ainsi qu’au titre de sa pension, afin que soit pris en compte le taux maximum de 32% de la prime de rendement d’ouvrier de l’Etat et non le taux de 16% dont il prétend qu’il lui a été appliqué à tort. M. K... se pourvoit en cassation contre le jugement du 18 novembre 2025 par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a, d’une part, refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question de la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions de la loi du 2 août 1949 combinées avec celles de la loi du 28 décembre 1959, d’autre part, rejeté ses conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le ministre des armées a rejeté ses demandes et à ce qu’il soit enjoint au ministre de recalculer le montant de sa pension en prenant en compte le taux de 32% de prime de rendement et rejeté ses conclusions tendant à la condamnation de l’Etat à l’indemniser des préjudices qu’il prétend avoir subis.

Sur le refus de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité :

2. Les dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel prévoient que lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat est saisie de moyens contestant la conformité d’une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution, elle transmet au Conseil d’Etat la question de constitutionnalité ainsi posée à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

3. D’une part, aux termes des dispositions de la loi du 28 décembre 1959 ouvrant à certains fonctionnaires de l'ordre technique une option en faveur d'une pension au titre de la loi du 2 août 1949 lors de la mise à la retraite : « Les fonctionnaires civils de l’ordre technique du ministère des armées, nommés dans un corps de fonctionnaires après avoir accompli au moins dix ans de services en qualité d’ouvriers affiliés au régime des pensions fixé par la loi n° 49-1097 du 2 août 1949, pourront, lors de leur mise à la retraite, opter pour une pension ouvrière liquidée en application de la loi susvisée, s’ils perçoivent encore à cette date une indemnité différentielle basée sur les rémunérations ouvrières. Les émoluments de base retenus pour la liquidation de la pension sont ceux correspondant au salaire maximum de la profession à laquelle appartenait les intéressés lors de leur nomination en qualité de fonctionnaire. Cette faculté d’option est également accordée aux techniciens remplissant les deux conditions susvisées, admis à faire valoir leurs droits à la retraite entre le 23 septembre 1948 et la date de publication de la présente loi ». Il résulte de ces dispositions qu’elles offrent aux fonctionnaires concernés une option en faveur de la pension ouvrière prévue par la loi du 2 août 1949 portant réforme du régime des pensions des personnels de l’Etat ‎tributaires de la loi du 21 mars 1928, en déterminant l’existence de la garantie ainsi offerte et en précisant les bénéficiaires concernés, les conditions d’attribution de la pension ainsi que sa base de calcul. En outre, si l’article 22 de la loi du 2 août 1949 prévoyait que « la pension peut être révisée à tout moment en cas d’erreur ou d'omission quelle que soit la nature de celle-ci. Elle peut être modifiée ou supprimée si la concession en a été faite dans des conditions contraires aux prescriptions de la présente loi. (…) », ces dispositions ont été abrogées par l’article 33 du décret du 24 septembre 1965 qui, lui-même, a été remplacé par l’article 51 du décret du 5 octobre 2004, qui régit désormais le régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat.

4. D’autre part, aux termes des dispositions du 1er article du décret du 5 octobre 2004 mentionné au point précédent : « Ont droit au bénéfice des dispositions du présent décret : / 1° Les personnels ouvriers des établissements industriels de l'Etat figurant à l'annexe au présent décret (…) ». L’annexe à laquelle renvoie cet article précise que les « fonctionnaires civils de l'ordre technique du ministère de la défense optant pour le régime » figurent parmi les personnels ouvriers bénéficiaires du régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’Etat, leur affiliation à ce régime étant prévue par la loi du 28 décembre 1959 ouvrant à certains fonctionnaires de l'ordre technique une option en faveur d'une pension au titre de la loi du 2 août 1949, lors de leur mise à la retraite. L’article 40 de ce même décret indique en outre que « (…) la pension est définitivement acquise et ne peut être révisée, ou supprimée à l'initiative du fonds spécial ou sur demande de l'intéressé que dans les conditions suivantes : / 1° À tout moment en cas d'erreur matérielle ; / 2° Dans un délai d'un an à compter de la notification de la décision de concession initiale de la pension, en cas d'erreur de droit. (…) ».

5. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la demande présentée par le requérant au ministère des armées tendant à l’abrogation de son brevet de pension afin que puisse être pris en compte le taux maximum de la prime de rendement d’ouvrier de l’Etat auquel il prétend être éligible a été rejetée en raison de sa tardiveté, faute d’avoir été présentée dans le délai d’un an prévu par les dispositions précitées de l’article 40 du décret du 5 octobre 2004. Par suite, M. K... n’est pas fondé à soutenir que le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit en jugeant, pour refuser de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de la constitutionnalité des dispositions des lois du 2 août 1949 et du 28 décembre 1959, que celles-ci n’étaient pas applicables au litige.

Sur les autres moyens du pourvoi :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

6. En premier lieu, si M. K... soutient que le jugement attaqué serait irrégulier faute d’avoir répondu au moyen tiré de ce que les conditions dans lesquelles sa pension de retraite a été liquidée portent atteinte au principe d’égalité de traitement entre agents placés dans une situation comparable, il ressort du point 14 de ce jugement qu’en relevant que le requérant n’établissait pas avoir été traité différemment par rapport à d’autres agents se trouvant dans une situation identique à la sienne, le tribunal s’est, par une motivation suffisante, prononcé sur ce moyen.

7. En second lieu, contrairement à ce que soutient le requérant, le tribunal s’est expressément prononcé, aux points 20 à 22 de son jugement, sur le moyen tiré de l’existence d’une illégalité fautive commise par l’administration dans l’application à sa situation d’un taux erroné de prime de rendement nécessitant réparation, en l’écartant, par une motivation suffisante, au motif, d’une part, que sa pension de retraite étant devenue définitive, il n’était plus recevable à présenter des conclusions indemnitaires ayant la même portée et, d’autre part, qu’il n’apportait pas d’éléments suffisants pour établir un lien de causalité entre une faute de l’administration et les préjudices qu’il allègue avoir subis.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :

8. En premier lieu, il résulte des dispositions citées aux points 3 et 4 que le régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, antérieurement fixé par la loi du 2 août 1949, est désormais régi par le décret du 5 octobre 2004 relatif au régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, qui s’applique notamment, en vertu de son article 1er et de son annexe, aux fonctionnaires civils de l’ordre technique du ministère de la défense optant pour ce régime en application de la loi du 28 décembre 1959. Par suite, le requérant n’est pas fondé à soutenir que le tribunal aurait commis une erreur de droit en jugeant que le ministre des armées avait pu légalement rejeter sa demande de révision de pension dès lors qu’elle avait été présentée au-delà du délai d’un an fixé par les dispositions de l’article 40 du décret du 5 octobre 2004 précité.

9. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 241-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des exigences découlant du droit de l'Union européenne et de dispositions législatives et réglementaires spéciales, les règles applicables à l'abrogation et au retrait d'un acte administratif unilatéral pris par l'administration sont fixées par les dispositions du présent titre ». Aux termes de l’article L. 242-4 de ce même code : « Sur demande du bénéficiaire de la décision, l'administration peut, selon le cas et sans condition de délai, abroger ou retirer une décision créatrice de droits, même légale, si son retrait ou son abrogation n'est pas susceptible de porter atteinte aux droits des tiers et s'il s'agit de la remplacer par une décision plus favorable au bénéficiaire ».

10. Il ressort des dispositions de l’article 40 du décret du 5 octobre 2004 mentionnées au point 4 qu’elles prévoient, dans les relations entre les pensionnés et le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat, un droit à révision des pensions concédées dans le cas où la liquidation de celles-ci est entachée d’une erreur de droit, ouvert dans les mêmes conditions de délai aux pensionnés et au fonds spécial, le délai de révision ainsi prévu bénéficiant aussi bien aux pensionnés, dont les droits à pension sont définitivement acquis au terme de ce délai, qu’au fonds spécial qui est, postérieurement à l’expiration de ce même délai, mis à l’abri de contestations tardives. Il en résulte que dès lors que les conditions de révision et de retrait des décisions de pensions sont déterminées par le décret du 5 octobre 2004, M. K... ne peut utilement se prévaloir des dispositions de l’article L. 242-4 du code des relations entre le public et l’administration pour demander l’abrogation de son brevet de pension, pas plus qu’il ne peut utilement soutenir que les dispositions du décret du 5 octobre 2004 dont l’administration a fait application institueraient une différence de traitement entre agents appartenant à un même corps, incompatible avec le principe d’égalité et avec le principe de non-discrimination garanti par les stipulations de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

11. En troisième lieu, l'instauration, par l’article 40 du décret du 5 octobre 2004 mentionné au point 4, d'un délai de révision des pensions concédées d'un an s'avère suffisante pour permettre aux pensionnés de faire valoir utilement leurs droits devant les juridictions. Il en résulte que ces dispositions sont compatibles avec les stipulations de l’article 6-1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et celles de l'article 1er du premier protocole additionnel à cette convention. Par suite, M. K... n’est pas fondé à soutenir que le tribunal aurait méconnu son droit à la protection de ses biens ainsi que son droit d’accès à un tribunal, tels que garantis par les stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

12. En quatrième lieu, aux termes du premier alinéa de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l’Etat, les départements, les communes et les établissements publics : « Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis (…) ». Aux termes de l’article 3 de la même loi : « La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ».

13. Lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve en principe dans les services accomplis par l'intéressé. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à ces services court, sous réserve des cas prévus à l'article 3 précité de la loi du 31 décembre 1968, à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au titre de laquelle ils auraient dû être rémunérés.

14. Il ressort des pièces du dossier soumis au juge du fond que, par une demande du 15 mars 2023, M. K... a sollicité du ministre des armées le versement des sommes qu’il aurait, selon lui, dû percevoir au titre de ses salaires pour la période du 1er janvier 1985 au 30 novembre 2008, afin que soit pris en compte le taux maximum de 32% de la prime de rendement d’ouvrier de l’Etat. Il ressort également des pièces du dossier soumis au juge du fond que la ministre a, dans ses écrits en défense, opposé la prescription quadriennale aux demandes indemnitaires présentées par M. K.... Par suite, en retenant, par un jugement suffisamment motivé et alors qu’il ne ressort d’aucune des pièces du dossier soumis au juge du fond que le requérant aurait été dans l’ignorance légitime de sa créance jusqu’en 2023, que c’était à bon droit que le ministre des armées avait fait valoir que cette demande était atteinte par la prescription quadriennale prévue par les dispositions de l’article 1er de la loi du 31 décembre 1968, le tribunal administratif de Bordeaux n’a pas commis d’erreur de droit ni inexactement qualifié les faits. Il en résulte également que le moyen tiré de ce qu’en refusant de reconnaître l’ignorance légitime par M. K... de l’existence de sa créance le tribunal aurait porté une atteinte excessive à son droit à un recours effectif devant les juridictions administratives, tel que garanti par les stipulations de l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ne peut qu’être écarté.

15. En cinquième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le requérant soutenait devant le tribunal que l’application à sa situation d’un taux de prime de rendement erroné lui avait causé un préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence dès lors que cette circonstance avait eu pour effet de méconnaitre ses services accomplis, de lui faire subir un traitement différent par rapport à ses collègues, de le gêner dans les actes de sa vie courante et de porter atteinte à son honneur et à sa réputation professionnelle. En relevant que M. K... n’établissait pas la réalité des préjudices allégués, le tribunal administratif s’est livré à une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. K... n’est pas fondé à demander l’annulation du jugement qu’il attaque. Ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent, par suite, qu’être rejetées.


D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de M. K... est rejeté.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. X... K..., à la ministre des armées et des anciens combattants et à la Caisse des dépôts et consignations.
Copie en sera adressée au Conseil Constitutionnel, au Premier ministre et au ministre de l'action et des comptes publics.

Délibéré à l'issue de la séance du 17 septembre 2026 où siégeaient : M. Olivier Japiot, président de chambre, présidant ; M. Gilles Pellissier, conseiller d'Etat et Mme Camille Goyet, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure ;

Rendu le 16 octobre 2026

Le président :
Signé : M. Olivier Japiot




La rapporteure:
Signé : Mme Camille Goyet






La secrétaire :
Signé : Mme Marwa Ettayyache






La République mande et ordonne à la ministre des armées et des anciens combattants en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :







ECLI:FR:CECHS:2026:511854.20261016