Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. F... A... a demandé au tribunal administratif de Montpellier de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 435 443,56 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation du préjudice résultant pour lui de l’absence de transposition de la directive n° 80-987 du 20 octobre 1980.
Par un jugement n° 2105139 du 28 décembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a condamné l’Etat à verser à M. A... la somme de 237 649,66 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 7 juillet 2021 et de la capitalisation de ces intérêts à compter du 7 juillet 2022.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 15 février 2024 et régularisée le 28 février 2024, M. F... A..., représenté par Me Robinet, demande à la cour :
1°) d’annuler les points 4, 10 et 12 de ce jugement du tribunal administratif de Montpellier du 28 décembre 2023 ;
2°) de porter le montant des réparations auquel l’Etat est condamné par ce jugement à la somme de 717 721,78 euros, assortie des intérêts au taux légal et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation du préjudice résultant pour lui de l’absence de transposition de la directive n° 80-987 du 20 octobre 1980 ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 15 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’article L. 941-2 du code de la sécurité sociale, issu de la loi n° 94-678 du 8 août 1994, qui prévoit, au titre de garantie des engagements de retraite supplémentaire, la possibilité soit de souscrire une garantie du risque auprès d’une assurance, une institution de prévoyance ou une mutuelle, soit de procéder par provision comptable au sein des entreprises adhérentes, ne permet pas, dans ce second cas, de sécuriser ou de garantir les droits des anciens salariés à leur pension de retraite complémentaire dans les conditions prévues par la réglementation européenne ;
- il est donc fondé à solliciter l’indemnisation de la moitié du préjudice subi en raison de l’interruption du versement de sa pension de retraite complémentaire correspondant à la somme de 717 721,78 euros.
Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2024, la ministre du travail, de la santé et des solidarités conclut au rejet de la requête.
Elle fait valoir que :
- les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés ;
- le calcul effectué par les premiers juges du montant du préjudice indemnisable imputable à l’Etat est erroné dès lors que celui-ci est égal compte tenu de la part des engagements que l’employeur avait à charge de provisionner en application de l’article 4 de l’ordonnance n° 2015-839 du 9 juillet 2015 à la moitié de 90 % de la différence entre le montant de rente dont le requérant a été privé du fait de l’insolvabilité de l’entreprise Asco Industries à compter du 1er février 2018 et le montant des droits acquis entre le 11 août 1994 et le 21 août 2003.
Par une ordonnance du 21 janvier 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 18 mars 2025 à 12 heures.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la directive n° 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 ;
- la directive n° 2008/94/CE du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2008 ;
- le code de commerce ;
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 94-678 du 8 août 1994 ;
- la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 ;
- la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 ;
- la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 ;
- l’ordonnance n° 2015-839 du 9 juillet 2015 ;
- le décret n° 2007-1903 du 26 décembre 2007 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Thomas, présidente assesseure,
- et les conclusions de Mme Torelli, rapporteure publique.
Considérant ce qui suit :
1. M. A..., ancien salarié de la société Asco Industries du 1er septembre 1976 au 31 octobre 2014 percevait depuis le 1er novembre 2014, outre les prestations servies par les régimes d’assurance vieillesse de base et complémentaire, une pension de retraite supplémentaire versée par l’institution de retraite Usinor Sacilor (IRUS) et financée par des appels de fonds auprès de l’employeur. La société Asco Industries a été placée en redressement judiciaire le 22 novembre 2017, puis a fait l’objet d’un plan de cession le 29 janvier 2018 au profit de la société de droit suisse « Schmolz + Bickenbach », avec effet au 1er février 2018. Cette dernière société a, par un courrier du 24 avril 2018, informé M. A... de l’interruption du versement de sa pension de retraite supplémentaire au motif qu’elle n’avait pas repris les engagements de la société cédante à l’égard des anciens salariés de la société Ascometal. M. A... a saisi le tribunal administratif de Montpellier d’une demande tendant à la condamnation de l’Etat à réparer son préjudice, évalué à 1 435 443,56 euros, résultant de l’absence de transposition de l’article 8 de la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur. Il relève appel du jugement du 28 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Montpellier, après avoir retenu la responsabilité de l’Etat, l’a condamné à lui verser la somme de 237 649,66 euros. Il doit être regardé comme demandant la réformation de ce jugement en tant que les premiers juges ont limité le montant de son préjudice à cette somme, en deçà de ses demandes indemnitaires.
Sur le bien-fondé du jugement :
2. Aux termes de l’article 8 de la directive du Conseil du 20 octobre 1980 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur, dont le délai de transposition expirait le 22 octobre 1983 et dont les dispositions ont été ultérieurement reprises à l’article 8 de la directive du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2008 relative à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur : « Les Etats membres s’assurent que les mesures nécessaires sont prises pour protéger les intérêts des travailleurs salariés et des personnes ayant déjà quitté l’entreprise ou l’établissement de l’employeur à la date de la survenance de l’insolvabilité de celui-ci, en ce qui concerne leurs droits acquis, ou leurs droits en cours d’acquisition, à des prestations de vieillesse, y compris les prestations de survivants, au titre de régimes complémentaires de prévoyance professionnels ou interprofessionnels existant en dehors des régimes légaux nationaux de sécurité sociale. »
3. Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment de son arrêt Robins du 25 janvier 2007 (C-278/05), que ces dispositions doivent être interprétées en ce sens que si le financement des droits acquis à des prestations de vieillesse au titre des régimes qu’elles mentionnent ne doit pas nécessairement, en cas d’insolvabilité de l’employeur et d’insuffisance des ressources du régime considéré, être assuré par l’Etat lui-même ni être intégral, l’Etat doit toutefois prendre les mesures nécessaires, par exemple par la mise à la charge des employeurs d’une obligation d’assurance ou par la mise en place d’une institution de garantie, pour que chaque salarié, dans un tel cas, bénéficie au titre de ce régime de prestations de vieillesse correspondant au moins à la moitié de la valeur de ses droits acquis.
4. Pour sécuriser les droits des salariés et anciens salariés aux prestations des régimes supplémentaires de retraite, la loi du 8 août 1994 relative à la protection sociale complémentaire des salariés et portant transposition des directives des 18 juin et 10 novembre 1992 du Conseil des Communautés européennes a encadré, sous la dénomination d’institutions de retraite supplémentaire, les institutions paritaires qui, sans avoir le statut d’institutions de prévoyance, versaient des prestations de retraite s'ajoutant à celles servies par les institutions de retraite complémentaire. En particulier, son article 11 a inséré dans le code de la sécurité sociale un article L. 941-2 ainsi rédigé : « Les institutions de retraite supplémentaire constituent des provisions représentées par des actifs équivalents pour couvrir les engagements qu'elles prennent à l'égard de leurs membres participants et des bénéficiaires. La constitution des provisions peut être limitée à la couverture des engagements nés après la date de publication de la loi n° 94-678 du 8 août 1994 relative à la protection sociale complémentaire des salariés et portant transposition des directives n° 92-49 et n° 92-96 des 18 juin et 10 novembre 1992 du Conseil des communautés européennes. / Toutefois, l'obligation instituée par l'alinéa précédent est également considérée comme remplie lorsque les engagements susvisés sont garantis : / 1° Par un organisme mentionné à l'article premier de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques ou mentionné à l'article premier de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit dans le cadre d'un contrat ou d'une convention souscrit soit par l'institution, soit par la ou les entreprises adhérentes ; / 2° Par des provisions constituées par la ou les entreprises adhérentes, dès lors que le risque lié à l'insolvabilité du ou des employeurs est couvert dans des conditions fixées par décret. »
5. En l’absence d’adoption du décret auquel renvoyaient ces dernières dispositions du 2° de l’article L. 941-2 du code de la sécurité sociale résultant de la loi du 8 août 1994, l’application de ces dispositions, prévoyant la faculté de satisfaire à l’obligation instituée par cet article par des provisions constituées par la ou les entreprises adhérentes, faculté dont le législateur avait entendu subordonner la mise en œuvre à la couverture du risque d’insolvabilité de ces entreprises, était manifestement impossible. Toutefois, cette carence du pouvoir réglementaire n’a pas fait obstacle à l’entrée en vigueur des autres dispositions du même article L. 941-2, dont les trois premiers alinéas étaient suffisamment précis et pouvaient entrer en vigueur indépendamment de la faculté prévue par les dispositions de son 2°. Il en résulte que les engagements des institutions de retraite supplémentaire nés à compter du 11 août 1994 devaient être provisionnés par ces institutions ou garantis auprès d’une entreprise d’assurance, d’une institution de prévoyance, d’une mutuelle ou d’un établissement de crédit.
6. Le requérant conteste le caractère suffisant des mesures prises par l’Etat à compter du 11 août 1994 pour transposer l’article 8 de la directive du Conseil du 20 octobre 1980. Il soutient que la provision comptable, prévue par l’article L. 941-2 du code de la sécurité sociale, par l’entreprise adhérente, n’est pas de nature à sécuriser les droits des salariés à une retraite supplémentaire dès lors que cette provision, comptabilisée en charge et portée au débit du compte de résultat, ne présente plus aucune utilité en cas d’insolvabilité et de cessation de paiement de l’entreprise. Toutefois, les dispositions de l’article L. 941-2 posaient comme principe un provisionnement par les institutions de retraite supplémentaires elles-mêmes et n’envisageaient qu’à titre dérogatoire, de façon alternative, la possibilité de souscrire une garantie auprès d’un organisme assureur ou de constituer des provisions par les entreprises adhérentes. Cette dernière possibilité n’est au demeurant jamais entrée en vigueur en l’absence de décret d’application, ainsi qu’il a été dit au point précédent. Par suite, le moyen du requérant, tiré de ce que les mesures prévues au dernier alinéa de cet article ne permettraient pas de transposer l’article 8 de la directive du Conseil du 20 octobre 1980 ne peut qu’être écarté.
7. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a prévu la suppression des institutions de retraite supplémentaire au plus tard le 31 décembre 2008 en leur ouvrant notamment la possibilité, dont a fait usage l’institution de retraite Usinor Sacilor, de se transformer en institutions de gestion de retraite supplémentaire, organismes dont le seul objet est la gestion administrative du ou des régimes de retraite supplémentaire ou d'indemnités de fin de carrière de leurs entreprises adhérentes. Le VI de l’article 116 de la loi dispose qu’un décret détermine les conditions dans lesquelles les institutions de retraite supplémentaire qui se transforment en institutions de gestion de retraite supplémentaire transfèrent à une institution de prévoyance, une entreprise d’assurance ou une mutuelle les provisions ou réserves qu’elles ont constituées. L’article 4 du décret du 26 décembre 2007 relatif au transfert par les institutions de gestion de retraite supplémentaire de leurs provisions ou réserves, pris pour l’application de ces dispositions, prévoit que les sommes ainsi transférées, sauf à ce qu’elles excèdent le montant des engagements correspondants, ne peuvent être utilisées que pour le paiement des prestations relatives à ces engagements et des éventuels frais de gestion des prestations, ainsi que pour le financement éventuel du surcroît de l'exigence de marge de solvabilité engendré par le transfert des provisions ou réserves.
8. Si le législateur a ainsi pris des mesures propres à garantir, contre le risque lié à l’insolvabilité des employeurs, les engagements portés par les institutions de retraite supplémentaire qui sont nés entre le 11 août 1994 et la transformation de ces institutions en institutions de gestion de retraite supplémentaire, en revanche, aucune disposition ne faisait obligation à une entreprise adhérant à une institution de gestion de retraite supplémentaire ni à une telle institution de couvrir les engagements antérieurs au 11 août 1994 ou postérieurs à la création de l’institution. Ni les dispositions de l’article 115 de la loi du 21 août 2003 soumettant les entreprises à une contribution spécifique en cas de régime de retraite subordonnant la constitution de droits à prestations à l’achèvement de la carrière du salarié dans l’entreprise, ni celles de l’article 11 de la loi du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004 prévoyant des exonérations sociales pour favoriser la constitution de provisions destinées à couvrir des engagements de retraite supplémentaire ne peuvent être regardées comme assurant une complète transposition des objectifs de l’article 8 de la directive du Conseil du 20 octobre 1980.
9. La nécessité de compléter la transposition de la directive a d’ailleurs conduit à l’adoption de l’ordonnance du 9 juillet 2015 relative à la sécurisation des rentes versées dans le cadre des régimes de retraite mentionnés à l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale. Ainsi, à la date à laquelle la société employeur a été placée en redressement judiciaire puis liquidée, les dispositions législatives et réglementaires applicables ne garantissaient pas que les salariés, en cas d’insolvabilité de leur employeur, puissent, quelle que soit la date de naissance des engagements, bénéficier de prestations de retraite supplémentaire correspondant au moins à la moitié de la valeur de leurs droits acquis au titre d’un tel régime.
10. En outre, il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment de son arrêt Hogan et autres du 25 avril 2013 (C-398/11), que la nature et l’étendue de l’obligation incombant aux Etats membres en vertu de l’article 8 de la directive du Conseil du 20 octobre 1980, remplacée par la directive du Parlement européen et du Conseil du 22 octobre 2008, ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, ont été claires et précises au plus tard à compter du prononcé de l’arrêt Robins cité ci-dessus, à savoir le 25 janvier 2007, y compris pour les engagements nés antérieurement à cette date, et que, par conséquent, une législation nationale qui aboutit à ce qu’en cas d’insolvabilité de son employeur un travailleur ne perçoive pas la moitié au moins de la valeur de ses droits à retraite supplémentaire constitue en soi une violation caractérisée des obligations de l’Etat membre concerné.
11. Par suite, ainsi que l’a relevé le tribunal administratif, la responsabilité de l’Etat est engagée en raison de sa négligence à transposer la directive du Conseil du 20 octobre 1980, privant ainsi M. A... de la possibilité de bénéficier de la moitié au moins des prestations de retraite supplémentaire auxquelles il aurait pu prétendre en dépit de l’insolvabilité de son employeur.
12. Pour évaluer le préjudice subi par M. A..., le tribunal administratif a déduit de ce qui précède que le manquement de l’Etat dans la transposition de l’article 8 de la directive du Conseil du 20 octobre 1980 était à l’origine des pertes de droits à une retraite supplémentaire subies par le requérant au cours de la période précédant l’adoption de la loi du 11 août 1994 et au cours de la période suivant l’intervention de la loi du 21 août 2003, entrée en vigueur le 23 août suivant. Si M. A... conteste l’exclusion du calcul de son préjudice le montant des droits à retraite supplémentaire qu’il a constitués entre le 11 août 1994 et l’entrée en vigueur de la loi du 21 août 2003 ouverts à la liquidation de sa retraite, qui entraient dans le champ d’application de l’article L. 941-2 du code de la sécurité sociale, il ressort du point 6 que la perte des droits à retraite supplémentaire constitués pendant cette période est uniquement imputable à son employeur, dès lors que ces droits n’ont pas été provisionnés dans les conditions prévues par les trois premiers alinéas de cet article, empêchant par là même que les provisions correspondantes aient pu être ultérieurement transférées dans des conditions, prévues par la loi du 21 août 2003, garantissant leur utilisation pour le paiement des prestations de retraite supplémentaire. Par conséquent, ainsi que l’ont estimé les premiers juges, le préjudice subi par M. A... au cours de la période comprise entre le 11 août 1994 et le 23 août 2003 est imputable à la négligence de son employeur, qui s’est abstenu de sécuriser les droits de ses salariés dans les conditions prévues par les trois premiers alinéas de l’article L. 941-2 du code de la sécurité sociale alors en vigueur.
13. Il en résulte que M. A... n'apporte aucun élément de fait ou de droit de nature à remettre en cause l’estimation du montant de son préjudice faite par le tribunal administratif de Montpellier sur son argumentation de première instance. Il y a lieu, dès lors, de retenir cette estimation par adoption des motifs retenus par les premiers juges.
14. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le bien-fondé de la méthode de calcul du préjudice que retient la ministre en défense, que M. A... n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a limité le montant des réparations à la somme de 237 649,66 euros. Par suite, ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.
Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. F... A... et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.
Délibéré après l’audience publique du 6 octobre 2026, à laquelle siégeaient :
M. Massin, président de chambre,
Mme Thomas, présidente assesseure,
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2026.
La rapporteure,
S. Thomas
Le président,
O. Massin
La greffière,
M-M. Maillat
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.