Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC BOURGOGNE, FRANCHE-COMTÉ

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BOURGOGNE, FRANCHE-COMTÉ,

VU le réquisitoire n^o 2014-05 du 10 février 2014 par lequel le procureur financier a saisi la chambre de faits présomptifs de charge au titre de paiements effectués durant l’exercice 2012 par M. X... ;

VU les lettres de notification du réquisitoire à M. X..., comptable public et au directeur du centre hospitalier, M. Y..., du 18 février 2014 ;

VU les accusés de réception du réquisitoire signés le 19 février 2014 par M. X..., comptable public, et le 20 février 2014 par M. Y... ;

VU les comptes du Centre hospitalier d’Autun pour les exercices 2008 à 2012 ;

VU le code des juridictions financières ;

VU le code général des collectivités territoriales ;

VU le code de la santé publique ;

VU l’article 60 de la loi de finances n^o 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

VU le décret n^o 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors en vigueur ;

VU la décision n^o 2014-02 du 13 février 2014 du président de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté attribuant l’instruction du réquisitoire à Mme Béatrice CONVERT-ROSENAU, première conseillère ;

VU les pièces de mutation des comptables, ainsi que l’exacte reprise des soldes de sortie de l’exercice 2012 ;

VU les pièces de procédure et actes d’instruction conduits successivement par le magistrat rapporteur ;

VU les observations présentées par  M. X..., par courrier du 28 mars 2014, enregistrées au greffe de la chambre ;

VU les observations présentées par M. Y... dans un mémorandum daté du 21 mars 2014, enregistrées au greffe de la chambre ;

VU le rapport n^o 2014-043 de Mme Béatrice CONVERT-ROSENAU, première conseillère, déposé au greffe de la chambre le 17 avril 2014 ;

VU les conclusions n^o 2014-043 du 2 juin 2014 du procureur financier ;

VU les courriers 19 mai 2014, notifiés aux parties afin de les informer de la clôture de l’instruction et de la date de l’audience publique fixée au 12 juin 2014, et les accusés réception desdits courriers en date du 20 mai 2014 ;

Entendu en audience publique Mme Béatrice CONVERT-ROSENAU en son rapport et le procureur financier en ses conclusions ; le comptable et l’ordonnateur, informés de la tenue de l’audience publique, n’étant ni présents ni représentés ;

Après en avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du procureur financier ;

1. Sur la présomption de charges relevée par le réquisitoire, relative au paiement de rémunérations à un médecin contractuel en méconnaissance des dispositions réglementaires (exercice 2012)

Considérant que par le réquisitoire du 10 février 2014, le procureur financier a saisi la chambre d’une présomption de charge à l’encontre de M. X..., au motif du paiement de rémunérations en 2012, en méconnaissance des dispositions d’une part, du code général des collectivités territoriales, notamment son article D. 1617-19, et, d’autre part, des articles 12 B et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. Le comptable ayant omis de contrôler la production des pièces justificatives obligatoires et de contrôler de l’exactitude des calculs de liquidation, il en serait résulté d’un manquement du comptable qui engagerait sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret n^o 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé : « Les comptables publics sont seuls chargés : / […] Du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative » ; qu’aux termes de l’article 12 du même décret, « Les comptables sont tenus d’exercer : / […] En matière de dépenses, le contrôle : / […] De la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après » ; qu’aux termes de l’article 13 dudit décret, « En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : / […] L’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications » ; qu’à l’occasion du paiement de rémunérations du personnel médical, le comptable devait exiger les pièces prévues à l’annexe 1 de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, paragraphe 2202 ; elles doivent comprendre un état nominatif individuel ou collectif énonçant les mentions permettant de contrôler la liquidation du traitement et des diverses indemnités des agents de la collectivité ou de l’établissement ; qu’aucune pièce justificative n’était produite à l’appui des mandats relatifs à la rémunération d’un médecin contractuel, M. Z..., recruté au titre des dispositions de l’article R. 6152-1 et suivants du code la santé, notamment son article R. 6152-402 ;

Considérant quepour la période de janvier 2012 à août 2012 aucun contrat de recrutement n’a été fourni, que les contrats produits pour la période de septembre 2012 à décembre 2012 permettent de constater que les paiements intervenus ne respectent pas les termes des contrats de recrutement, qui prévoient un niveau de rémunération correspondant au 4ème échelon de la carrière de praticien hospitalier à temps plein ; que les bulletins de salaire produits par l’établissement de santé pour ce médecin contractuel font apparaitre un niveau de rémunération significativement supérieur à ce qu’autorisent les dispositions réglementaires précédemment citées et reprises dans les contrats produits à l’appui des paiements ;

Attendu que le réquisitoire fait notamment grief au comptable d’avoir ouvert sa caisse alors qu’il ne disposait pas de la totalité des pièces justificatives dont la production était obligatoire, n’avoir pas assuré le contrôle de la validité de la dépense, notamment la production des justifications et le contrôle de l’exactitude des calculs de liquidation, qui lui incombait en application notamment des articles 12 B et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ; que conformément aux dispositions de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963 la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics pourrait se trouver engagée dès lors notamment « qu'une dépense a été irrégulièrement payée » ;

2. Sur les réponses produites par les parties

2.1. Sur la réponse produite par le comptable public

Considérant que M. X..., comptable public du centre hospitalier d’Autun, précise qu’il « n’entend(s) pas contester les manquements qui (lui) sont imputables mais apporter à la Cour les éléments complémentaires tant en ce qui concerne le contexte local que national » ; il fait valoir l’incidence du contexte local sur les conditions d’exercice des contrôles en matière de dépenses et notamment de la paie en indiquant que le poste qu’il a pris en janvier 2011 a souffert au cours des mois et années précédents d’un manque d’encadrement en raison de graves problèmes de santé ayant affecté deux de ses prédécesseurs et du fait de l’absence d’adjoint de cadre A ; il évoque le délicat dossier de projet de fusion des collectivités d’Autun et de Saint Pantaléon dans un contexte de fortes tensions, le rattachement des trésoreries d’Epinac et de Lucenay l’Evêque, la fusion DGI/DGCP, le déménagement de services et le réaménagement de nouveaux locaux ; il souligne la charge mensuelle du poste pour le visa de la paie, entre 1 400 et 1 500 fiches de paie à traiter sur une période d’une semaine au maximum avec un effectif de 3,8 agents consacrés à cette activité dans la meilleure des hypothèses et enfin, il signale « la difficulté à obtenir du centre hospitalier les pièces justificatives dans les délais utiles à l’exercice d’un contrôle contemporain de la dépense, les pièces ayant été pendant plusieurs années fournies avec plusieurs mois de retard » ;

Considérant que,  s’agissant du contexte national, M. X... fait état de la difficulté notoire et récurrente du « marché des médecins remplaçants » entre l’offre et la demande à laquelle le centre hospitalier d’Autun n’échappe pas, mettant les praticiens en position de négocier des rémunérations au-delà des limites réglementaires ; il indique qu’il aurait suspendu les paiements « en constatant la non-conformité des émoluments versés avec les contrats de recrutement » ; M. Berthier relève que « l’établissement n’a certes pas fait le choix de la transparence en établissant des contrats sur la base des exigences des praticiens » mais il estime que le praticien a réellement effectué le travail pour lequel il était recruté, ce que certifie l’ordonnateur et que d’un strict point de vue financier l’établissement n’a subi aucun préjudice financier puisque la rémunération versée aurait été la même, avec ou sans suspension de paiement de sa part ;

Considérantqu’en outre, M. X... signale le mémorandum du 21 mars adressé par l’ordonnateur à la chambre qui justifie « de l’absence de préjudice financier nonobstant le paiement d’émoluments supérieurs à ceux autorisés par la réglementation » ; et précise, enfin, que depuis la réception du réquisitoire « un contrôle renforcé des contrats de l’espèce a été mis en place et (qu’il a) demandé à l’ordonnateur de (le) réquisitionner » et demande à la chambre « de fixer à zéro la somme laissée à (sa) charge » tout en indiquant se tenir à disposition pour tout renseignement complémentaire ;

2.2. Sur les réponses de l’ordonnateur en fonctions du centre hospitalier d’Autun

Considérant que dans sa réponse du 21 mars 2014, le directeur de l’hôpital fait valoir « l’absence de préjudice financier au détriment de (notre) établissement, causé par le paiement en 2012, au docteur Z..., d’émoluments supérieurs à ceux fixés par la réglementation en vigueur à l’époque » ; il expose successivement le contexte du centre hospitalier, les aspects spécifiques de sa maternité et de son service pédiatrique, et un argumentaire technique et financier en insistant sur les difficultés de recrutement médical que connait en permanence le centre hospitalier d’Autun, qui dessert une population de 70 000 habitants en milieu rural aux confins de trois départements (Saône-et-Loire, Nièvre et Côte d’Or), loin des grands axes de circulation, dans un « contexte national de démographie médicale mauvais » ; que la difficulté de recrutement de spécialistes, particulièrement en obstétrique et pédiatrie est majorée par la pénibilité due à un nombre important de gardes du fait de la taille réduite de l’établissement ; que la maternité qui se situe entre deux centres hospitaliers distants de 130 kms, Nevers et l’Hôtel Dieu du Creusot, nécessitant 2h30 pour la traversée du Morvan doit garantir la vie des nourrissons et assurer les urgences pédiatriques, que l’établissement est obligé d’organiser la permanence des soins en pédiatrie, d’autant plus que le dernier pédiatre en médecine libérale installé à Autun a cessé ses fonctions en 2009 ; que compte tenu de cette situation l’établissement a recruté le docteur Z... « à un coût non prohibitif compte tenu du marché de l’emploi médical pédiatrique » car « la disparition de l’activité de pédiatrie et donc celle de la maternité aurait des conséquences majeures pour la santé des habitants et mettrait en péril le fonctionnement économique de l’établissement par une répartition restreinte des charges fixes de l’établissement sur un nombre restreint d’activités » ;

Attendu que l’argumentaire technique développé par le directeur du centre hospitalier d’Autun pour démontrer l’absence de préjudice financier au détriment du centre hospitalier repose sur la comparaison de trois options dont disposerait l’établissement, en l’absence de candidat :

1. « Recruter un médecin contractuel au tarif non pas fixé par la règle (4ème échelon pouvant être majoré de 10 %) mais guidé par la loi de l’offre et de la demande ;

2. Faire appel à une société de travail temporaire ;

3. Fermer l’activité d’obstétrique et de pédiatrie » ;

Considérant que le directeur expose dans son mémorandum qu’en 2012 le praticien a assuré 744 heures de permanence de soins pédiatriques pour des « salaires chargés de 37 855,32 € », soit un coût horaire chargé de 50,92 € ; que les interventions de médecins spécialistes auxquels l’établissement a fait appel via des sociétés de travail temporaire en 2010 et 2013 aboutissent à un coût moyen de l’heure d’intérim de 78,10 €, soit une majoration de 53,37 % par rapport au tarif payé au docteur Z... ; que par ailleurs, en l’absence de pédiatre pendant ces 744 heures ce secteur d’activité aurait subi des pertes de recettes pour un montant total de 198 511,31 € que si la continuité du service n’était pas assurée, la patientèle se tournerait inévitablement vers un autre établissement ;  qu’en conclusion les manquements du comptable n’ont entraîné aucun préjudice financier pour le centre hospitalier d’AUTUN ;

3. Sur la position de la chambre après examen des réponses produites par les parties

3.1. Sur l’existence de circonstances relevant de la force majeure

Considérant que les circonstances évoquées par M. X... consistent en un manque d’encadrement, des problèmes de santé rencontrés par ses prédécesseurs ainsi que des dossiers délicats à gérer par le poste comptable ; que ces éléments, qui ne répondent pas aux critères d’irrésistibilité, d’imprévisibilité et d’extériorité, ne peuvent être considérés comme constitutifs de circonstances de force majeure ;

3.2. Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations de nature à engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire

Considérant que ni le comptable, ni l’ordonnateur ne contestent les manquements intervenus à l’occasion du contrôle de la liquidation de la paie ;

Considérant que M. X... a indiqué lors du contrôle des bulletins de salaire effectué dans le cadre de l’examen de la gestion de l’établissement que « s'agissant du visa des salaires le CH fournit chaque mois un journal de paie qui retrace pour chaque agent la situation administrative et le décompte de liquidation ; un état intitulé "contrôle des nets à payer" est également fourni lors du mandatement ; cet état fait apparaître les variations de paie entre deux mois avec annotation des motifs de variations ; de même un état des agents ayant des rappels est fourni à l'appui du mandatement. Les états des astreintes et heures supplémentaires, les contrats des personnels entrants sont transmis mais avec retard privant ainsi le comptable de la possibilité de réaliser certains contrôles lors de la mise en paiement alors même que ces documents semblent détenus par l'établissement pour lui permettre d'effectuer ses liquidations» ;

Considérant que le docteur Z... a été recruté par contrat, sur le fondement des articles R. 6152-1 à R. 6152-99 et R. 6152-402-2° et 4° du code de la santé publique (CSP) ; que trois contrats de recrutement ont été signés pour trois jours au mois de septembre, trois jours au mois d’octobre 2012 et cinq jours au mois de décembre 2012, avec comme base de rémunération le 4ème échelon de praticien hospitalier ;

Considérant que l’article R. 6152-416 du CSP dispose que la rémunération des praticiens contractuels est fixée selon les règles suivantes : « 1° Les praticiens contractuels recrutés en application des 1°, 2°, 4° et 5° de l’article R. 6152-402 sont rémunérés sur la base des émoluments applicables aux praticiens hospitaliers ou aux praticiens des hôpitaux recrutés en début de carrière, proportionnellement à la durée de travail définie au contrat en ce qui concerne les praticiens des hôpitaux. Ces émoluments peuvent être majorés dans la limite des émoluments applicables aux praticiens parvenus au 4ème échelon de la carrière, majorés de 10 %... » ;

Considérant que le docteur Z... a bénéficié de rémunérations nettement supérieures au montant moyen par jour observé sur des bulletins de paie de confrères effectivement rémunérés sur la base du 4ème échelon ; que le montant brut par jour selon la base contractuelle peut-être estimé à 145,29 € alors que le montant brut perçu par le docteur Z... est de 607,07 € en décembre 2012 ;

Considérant que le rapprochement des trois contrats produits avec les bulletins de paie correspondants montre qu’il n’y a pas eu d’application des dispositions figurant aux contrats de recrutement ;

Considérant que ces pièces n’ont fait l’objet d’aucune contestation et qu’elles permettent de constater que les rémunérations servies au titre des trois contrats visés sont manifestement supérieures aux dispositions de l’article 4 de chacun des trois contrats, à savoir une rémunération égale au 4ème échelon de ce grade à laquelle pouvaient être rajoutées les indemnités de garde ou d’astreinte ; qu’ainsi pour trois jours de service au mois de septembre 2012 cette rémunération a atteint 1 427,30 € ou 2 432,42 € bruts charges patronales comprises ; que les mêmes sommes ont été versées pour trois jours de service au mois d’octobre 2012 et que pour 5 jours de service au mois de décembre la rémunération a atteint 2 799,30 € ou 4 848,81 € bruts charges patronales comprises ; que ces paiements ont été imputés en ce qui concerne la partie principale de la rémunération à l’article 6423 comme indiqué sur le journal de paie à l’appui des mandats relatifs aux paiements des rémunérations principales imputées à l’article 64111 avec les numéros de mandats n° 3917, n° 4434 et n° 7150 ;

Considérant par ailleurs, que le docteur Z... a perçu des rémunérations au titre des mois de février à août 2012 pour un montant total de 16 316,35 € de rémunérations nettes et de 28 252,91 € de rémunérations brutessans qu’aucun contrat n’ait été produit ; que la production de ces pièces était obligatoire, chaque recrutement du praticien devant s’apprécier individuellement et donc comme un premier paiement ; qu’au demeurant les conditions de rémunération et donc de liquidation sont entachées des mêmes irrégularités ;

Attendu que l’instruction n° 07-024 du 30 mars 2007 sur les pièces justificatives des dépenses du secteur public local prévoit, dans sa rubrique 22 relative aux dépenses de personnel des établissements publics de santé, au point 22021 « pièces générales » des premiers paiements, les pièces justificatives suivantes :

« 210-Rémunération du personnel

2101- Premier paiement

21011-Premier paiement de la rémunération :

1. Acte d’engagement mentionnant :

– la référence à la délibération créant l’emploi ou à la délibération autorisant l’engagement .., les contrats aidés ou les vacataires ;

……

- les modalités de recrutement (exemples : entrée dans la fonction publique, mutation, détachement) et les conditions d’emploi (temps complet, non complet, partiel) ;

- le grade, l’échelon, l’indice de traitement ou le taux horaire ou les modalités de rémunération de l’agent » ;

Considérant que le comptable n’a pas apporté la démonstration qu’il disposait, lors de la prise en charge des mandats de paiements des rémunérations relatives aux mois de février à août 2012, et de septembre à décembre 2012 des contrats liant le centre hospitalier d’Autun au docteur Z... ;

Considérant que dès lors le comptable n’a pas exercé les contrôles qui lui incombentaux termes de l’article 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, à savoir le contrôle de la production des pièces justificatives obligatoires et la vérification de l’exactitude des calculs de liquidation, faute d’avoir disposé lors du paiement d’une copie des contrats et d’avoir procédé à des paiements supérieurs à ce que permettaient les dispositions de l’article 4 des contrats produits lors de l’examen de gestion par l’ordonnateur ; que M. X... aurait dû suspendre le paiement des mandats litigieux ;

Considérant qu’en application des dispositions de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables « du paiement des dépenses (…) de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité du poste qu’ils dirigent » ; que leur « responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors (….) qu’une dépense a été irrégulièrement payée… » ;

Considérant qu’en ouvrant sa caisse en l’absence d’une partie des documents justificatifs et en payant au-delà des dispositions contractuelles, M. X... n’a pas assuré les contrôles qui lui incombaient en application des articles 12 B et 13 du décret n°62-1587 du 29 décembre 1962, que sa responsabilité pécuniaire se trouve engagée au titre de ces paiements pour un montant total de 37 885,32 € en application de l’article 60 de la loi n°63‑156 du 23 février 1963 modifiée ;  

3.3. Sur l’existence d’un préjudice financier :

Considérant que les trois contrats produits constituaient un droit opposable à caractère financier, exprimé de manière précise et détaillée afin de déterminer sans ambiguïté possible les modalités de liquidation, d’ailleurs dans des termes conformes à la réglementation en vigueur ; que de payer au-delà revient à méconnaître les droits fondant les obligations contractuelles du centre hospitalier ;

Considérant qu’un préjudice financier résulte d’une perte provoquée par une opération de décaissement ou de non-recouvrement d’une recette, ce préjudice donnant lieu à une constatation dans la comptabilité du centre hospitalier se traduisant par un appauvrissement de la personne publique ; qu’en l’espèce, le paiement de la rémunération au médecin contractuel est intervenu en l’absence de contrat pour la période janvier à août 2012 et de défaut de contrôle de l’exactitude des calculs de liquidations pour toute l’année 2012 ; que le comptable public du centre hospitalier n’a pas suspendu les paiements en constatant l’insuffisance des pièces justificatives produites (absence de contrat de janvier à août, erreur de liquidation pour septembre, octobre et décembre 2012), et a procédé à des paiements irréguliers qui se sont traduits par l’appauvrissement de l’hôpital ; que si les contrats produits respectent les dispositions réglementaires, les rémunérations effectivement versées ont dépassé les sommes ainsi définies ; que le manquement du comptable à ses obligations a causé un préjudice financier au centre hospitalier d’Autun ;  

3.4. Sur la mise en œuvre du contrôle sélectif

Considérant que M. X... a produit des documents relatifs au contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) validés par le directeur départemental des finances publiques en date des 31 janvier 2011 et 22 mai 2012 ; que les modalités de contrôle de la paye restent en 2012 conformes aux plans validés en 2011 ; que le plan de contrôle de la paye prévoit des contrôles exhaustifs, des contrôles a priori et mensuels portant sur les nouveaux entrants et toute variation de salaire net ; que la chambre observe que le manquement du comptable public est intervenu dans un champ couvert par les CHD successifs du centre hospitalier d’Autun ;

PAR CES MOTIFS,

ORDONNE ce qui suit :

Article 1 : Au titre de l’exercice 2012, M. X... est constitué débiteur du centre hospitalier d’Autun pour la somme de 37 885,32 € augmentée des intérêts de droit à compter du 19 février 2014.

Article 2 : Les manquements de M. X... à ses obligations ont causé un préjudice financier au centre hospitalier d’Autun.

Fait et jugé à la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté, réunie en formation plénière.

Monsieur Roberto SCHMIDT, président,

Monsieur Bernard PERRAUD, premier conseiller,

Monsieur Samuel GOUGEON, premier conseiller,

Madame Sarah BIRDEN, conseiller,

Monsieur Nicolas SACHOT, conseiller.

Signé : Mireille GREGOIRE, greffière et Roberto SCHMIDT, président de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté.

Collationné, certifié conforme à la minute déposée au greffe de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté.

La secrétaire générale,

Marie-Christine MEYER

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Voies et délais de recours

La présente décision juridictionnelle peut être déférée en appel devant la Cour des comptes dans un délai de deux mois à compter de la date de sa notification (articles L. 245-1 et R. 242‑14 à 25 du code des juridictions financières).