Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC BOURGOGNE, FRANCHE-COMTÉ

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BOURGOGNE, FRANCHE-COMTÉ,

VU le réquisitoire n^o 2014-02 le 20 janvier 2014 par lequel le procureur financier a saisi la chambre de faits présomptifs de charge au titre du versement de primes de fin d’année aux agents du département du Jura, en novembre 2012 ;

VU les lettres de notification du réquisitoire du procureur financier à M. X..., comptable public, et au président du conseil général du Jura, M. Y..., le 31 janvier 2014 ;

VU les accusés de réception de la notification du réquisitoire signés le 3 février 2014 par M. X... et par M. Y... ;

VU les comptes du département du Jura pour les exercices 2009 à 2012 ;

VU le code des juridictions financières ;

VU le code général des collectivités territoriales ;

VU l’article 60 de la loi de finances n^o 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

VU la loi n^o 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, notamment son article 111 ;

VU le décret n^o 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

VU la décision n^o 2014-01 du 27 janvier 2014 du président de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté attribuant l’instruction du réquisitoire à M. Jérôme DOSSI, premier conseiller ;

VU l’exacte reprise des soldes de sortie de l’exercice 2012 ;

VU les pièces de procédure et actes d’instruction conduits successivement par le magistrat rapporteur ;

VU les observations présentées par M. X... par courrier du 25 février 2014, enregistré au greffe le 3 mars 2014 ;

VU les observations présentées par M. Y... par courrier du 25 février 2014, enregistré au greffe le 10 mars 2014 ;

VU les observations complémentaires présentées par M. X... par courrier du 26 mars 2014, enregistré au greffe le 31 mars 2014 ;

VU le rapport n^o 2014-045 de M. Jérôme DOSSI, premier conseiller, déposé le 23 avril 2014 ;

VU les conclusions n^o 2014-045 du 26 mai 2014 du procureur financier près le chambre ;

VU les courriers du 20 mai 2014, notifiés le 21 mai 2014 aux parties afin de les informer de la clôture de l’instruction et de la date de l’audience publique fixée au 12 juin 2014, et les accusés réception desdits courriers en date du mai 2014 ;

En l'absence de M. Y..., président du conseil général du Jura ;

Après avoir entendu en audience publique, M. Jérôme DOSSI en son rapport et M. Thierry FARENC, procureur financier, en ses conclusions ;

Après avoir entendu en audience publique, M. Michel FOURNIER, comptable public qui a été invité à s'exprimer en dernier ;

Après en avoir délibéré, hors la présence du rapporteur et du procureur financier ;

SUR LA PRÉSOMPTION DE CHARGE RELEVÉE PAR LE RÉQUISITOIRE ET LE MONTANT DES SOMMES VERSÉES

Considérant que par son réquisitoire, le procureur financier près la chambre a constaté que M. X..., comptable public du département du Jura avait procédé au paiement, en novembre 2012, des primes de fin d’année versées aux agents de la collectivité pour un montant de 1 628 112,97 € imputé à l’article budgétaire 64118 et pour un montant de 208 432,53 € imputé à l’article budgétaire 64131 ; qu’en raison notamment de la mensualisation du versement de cette prime pour les agents non titulaires, il apparaît, aux termes de l’instruction, que les sommes mandatées et effectivement décaissées au mois de novembre 2012 s’élèvent au total à 1 638 182,23 €, dont 17 154,64 € ont été imputés au compte 64131 et 1 621 027,59 € imputés au compte 64118 ;

SUR LES CIRCONSTANCES DE FORCE MAJEURE

Considérant que l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée dispose : « V. - Lorsque le ministre dont relève le comptable public, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public » ; qu’aucune pièce produite au cours de l’instruction ne permet d’établir l’existence de circonstances de force majeure susceptibles d’exonérer la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X... en application du paragraphe V de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

SUR LE MANQUEMENT DU COMPTABLE

Considérant qu’aux termes de l’article 12 du décret susvisé du 29 décembre 1962 alors en vigueur, dont les dispositions sont aujourd’hui reprises par le décret du 7 novembre 2012 : « les comptables sont tenus d’exercer : […] B. - En matière de dépenses, le contrôle : […] de la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après » ; que l’article 13 du même décret précisait qu’en « ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : / La justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ; / L’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications » ;

Considérant que l’annexe I à l’article L. 1617-19 du code général des collectivités territoriales prévoit, s’agissant de la rémunération du personnel (rubrique 210) et au titre des primes et indemnités (rubrique 210223), la production au comptable public d’une « décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités » et une « décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » ; que les primes de fin d’année réglées par M. X... semblent constituer des avantages collectivement acquis au sens des dispositions de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ; que les mandats de paiement desdites primes devaient être accompagnés, au regard de la réglementation précitée, de la délibération décidant, en référence aux dispositions de l’article 111, de l’intégration au budget de la collectivité de l'avantage collectivement acquis à son personnel avant le 26 janvier 1984, et fixant les conditions d’attribution de ladite prime ;

Considérant que le président du conseil général a fait valoir que « la nature juridique spécifique des avantages collectivement acquis ne permet pas de les assimiler à du régime indemnitaire au sens strict du terme […] On ne saurait donc transposer les règles qui régissent le pouvoir de l’assemblée délibérante en matière d’institution des primes prévues par des textes législatifs ou réglementaires, aux règles spécifiques régissant les avantages collectivement acquis, qui par leur nature n’ont jamais été prévues par un texte […] dans le cadre de la nomenclature des pièces que doit exiger le comptable pour pouvoir mandater les sommes afférentes aux primes des agents, l’hypothèse spécifique des avantages collectivement acquis n’est nullement envisagée » ; que l’ordonnateur de la collectivité fait également valoir que le point 210223 de l’annexe 1 de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales serait « en contradiction avec le texte de l’article 111 de la loi de 1984 précité qui prévoit que ces avantages peuvent être payés par la collectivité dès lors qu’ils sont « pris en compte dans le budget de la collectivité » et que cette disposition législative prévaudrait sur l’annexe à l’article précité ;

Considérant qu’aucune disposition légale ou réglementaire ne permet de considérer que les avantages pécuniaires collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi de 1984 susvisée ne relèverait pas du régime indemnitaire des fonctionnaires territoriaux ; que, par suite, ces primes relèvent des dispositions relatives au régime indemnitaire prévues par le point 210223 de l’annexe 1 de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales ; qu’à supposer qu’il n’en soit pas ainsi, les dernières dispositions de cet article prévoient que « lorsqu’une dépense n’est pas répertoriée dans la liste, le comptable doit demander, en se référant si possible à une dépense similaire répertoriée, les pièces justificatives qui lui permettent d’effectuer ses contrôles », ce qui devrait, dans cette hypothèse, conduire le comptable public à assimiler ces primes à des éléments relevant du régime indemnitaire des agents ; que le président du conseil général du Jura ne démontre pas en quoi il existerait une contradiction entre l’article 111 de la loi de 1984 susvisée et les dispositions relatives au régime indemnitaire prévues par le point 210223 de l’annexe 1 à l’article D. 1617-19 précité ; qu’enfin, l’argument du président du conseil général tiré de la hiérarchie des normes est inopérant ;

Considérant que le président du conseil général a également fait valoir que le rapport d’observations provisoires de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté de 1997 « confirmait expressément la régularité de la prime de fin d’année, en se contentant d’observer qu’une délibération portant sur le régime indemnitaire aurait dû en faire état (ce qui fut fait par la suite), il apparaît que le comptable pouvait régulièrement procéder aux paiements » ;

Considérant qu’en l’absence d’autres développements, cet argument n’est pas assorti de précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé ; qu’en tout état de cause, la position qu’aurait prise la chambre régionale des comptes à titre confidentiel dans un rapport de nature administrative et non confirmée dans le rapport d’observations définitives publié, est sans effet sur la position susceptible d’être prise par la chambre dans le cadre d’une procédure juridictionnelle ; que, par suite, ce moyen est inopérant ;

Considérant que le comptable a fait valoir que par délibération du 19 novembre 1980, le conseil général a décidé que les aménagements de rémunérations consentis aux agents de l'Etat, s'étendent à ceux du département, que par délibération du 9 décembre 2004, l'assemblée délibérante a défini de manière exhaustive la liste des primes et le montant maximum, susceptibles d'être attribués aux agents, qu'enfin une annexe à cette délibération prévoit la fourniture d'arrêtés individuels, que ces pièces seraient suffisantes pour justifier ces paiements ;

Considérant que ni la délibération du 9 décembre 2004, ni celle du 7 décembre 2006, ni aucun autre élément produit au cours de l’instruction ne fixent les conditions d’attribution de cette prime, qui fut pourtant revalorisée depuis 1985 en fonction de la valeur du point d’indice, puis en fonction de l’évolution des prix à la consommation hors tabac ; qu’ainsi, au jour desdits paiements le comptable ne disposait que des délibérations précitées qui ne renseignent pas sur les conditions d’attribution de la prime de fin d’année, qui varie en pratique en fonction des grades et des fonctions occupées ; que l’argument selon lequel cette modulation des primes était prévue par des documents complémentaires ne permet pas de satisfaire aux exigences de production des pièces justificatives susmentionnées ; que l’incompétence du président du conseil général ou des services de la collectivité pour procéder à une telle modulation en l’absence de validation du dispositif par l’organe délibérant ne ressortit manifestement pas à un contrôle de légalité interne ; que par suite, ces justifications étaient donc insuffisantes pour permettre au comptable alors en fonctions d’opérer le contrôle de la liquidation des dépenses en cause qui lui incombe en application des dispositions susmentionnées de l’article 12 du décret du 29 décembre 1962 ; que le manquement dudit comptable à ses obligations professionnelles est constitué ;

SUR LE PRÉJUDICE FINANCIER

Considérant que M. X... et le président du conseil général du Jura ont fait valoir, dans leurs réponses susvisées, que les décaissements en cause n’ont pas causé de préjudice financier à la collectivité ; que cet argument doit donc être examiné ;

Considérant quel’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée dispose : « VI. La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent. Les ministres concernés peuvent déléguer cette compétence. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d’État en fonction du niveau des garanties mentionnées au II. / Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers ou a dû rétribuer un commis d’office pour produire les comptes, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; que les articles 11, 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 énumèrent les contrôles qui incombent aux comptables ; que l’article 20 du même décret dispose que « les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles » ;

Considérant qu’il résulte des textes précités que, lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève de l’appréciation de ce juge ; que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte, pour cette appréciation, des dires et actes éventuels de la collectivité ou de son représentant qui figurent au dossier, il n’est pas lié par une déclaration de l’organe exécutif indiquant que la collectivité n’aurait subi aucun préjudice ; qu’ainsi, les déclarations du président du conseil général du Jura et du comptable public selon lesquelles le paiement des primes de fin d’année aux agents concernés n’a pas causé de préjudice financier au département sont inopérantes à décharge ;

Considérant qu’au moment des paiements intervenus au mois de novembre 2012, le comptable public ne disposait pas d’une délibération de l’organe délibérant du département du Jura fixant les modalités d’attribution et de liquidation des primes de fin d’année ; qu’en l’absence d’un tel acte, auquel certains arrêtés nominatifs ponctuellement produits au cours de l’instruction ne sauraient se substituer, les primes ont été versées sur un fondement juridique irrégulier par une autorité incompétente pour ce faire ; que l’absence de toute précision expresse de l’organe délibérant de la collectivité sur les modalités de liquidation desdites primes a entraîné un préjudice financier consistant en une perte provoquée par l’opération de décaissement y afférente ; que l’argument tiré de l’ouverture au budget de la collectivité des crédits suffisants pour assurer le paiement des primes de fin d’année ne constitue pas une pièce justificative au sens de l’annexe à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales ; qu’en l’absence de délibération conforme aux prescriptions dudit article, M. X... n’était pas en mesure de contrôler l’exactitude des calculs de liquidation, c’est-à-dire l’exigibilité, la réalité et le montant des créances présumées des agents ;

Considérant que les obligations de contrôle précitées visent notamment à prévenir la survenance d’un éventuel préjudice financier pour la collectivité ; que le comptable en est responsable sur ses deniers personnels ; que dès lors, lorsqu’un préjudice financier n’a pu être évité du fait d’un manquement du comptable auxdites obligations, il y a lieu de l’en tenir pour seul responsable ;

Considérant qu’ainsi, faute d’avoir sursis au paiement des mandats litigieux dans l’attente éventuelle d’une décision de réquisition de l’ordonnateur, M. X..., du seul fait qu’il a ouvert sa caisse pour payer les primes de fin d’année en l’absence d’éléments suffisants de nature à permettre le contrôle de la liquidation, a causé un préjudice financier à la collectivité ; que l’argument présenté par les parties doit donc être écarté ;

SUR LE RESPECT PAR LE COMPTABLE DU PLAN DE CONTRÔLE SÉLECTIF DE LA DÉPENSE

Considérant que le paragraphe IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 dispose : « […] Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l’obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI  » ;

Considérant qu’il résulte des pièces de l’instruction que M. X... a correctement appliqué les règles du plan de contrôle sélectif de la dépense, qui n’ont néanmoins pas permis de mettre en évidence l’absence de production de la délibération requise à l’appui des mandats de paiement en cause ;

SUR LE MONTANT DU DÉBET

Considérant qu’il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. X... doit être constitué débiteur du département du Jura à hauteur de 1 638 182,23 € ;

SUR LE POINT DE DÉPART DES INTÉRÊTS

Considérant que dispose que le paragraphe VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée « Les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ;

Considérant que le réquisitoire susvisé constitue le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public au sens des dispositions précitées ; que par suite, le débet susmentionné portera intérêt au taux légal à compter du 3 février 2014, date à laquelle M. X... a accusé réception du réquisitoire susvisé ;

PAR CES MOTIFS,

ORDONNE ce qui suit :

Article 1: M. X... est constitué débiteur du département du Jura à hauteur de 1 638 182, 23 €, somme portant intérêt de droit à compter du 3 février 2014.

Article 2 : Il est sursis à décharge de M. X... pour l’exercice 2012.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. X... et au président du conseil général du Jura.

Fait et jugé à la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté, réunie en formation plénière.

Monsieur Roberto SCHMIDT, président,

Madame Catherine SANCHEZ, présidente de section,

Monsieur Alain LAÏOLO, président de section,

Monsieur Samuel GOUGEON, premier conseiller,

Monsieur Nicolas SACHOT, conseiller.

Signé : Mireille GREGOIRE, greffière et Roberto SCHMIDT, président de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté.

Collationné, certifié conforme à la minute déposée au greffe de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté.

La secrétaire générale,

Marie-Christine MEYER

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

La présente décision juridictionnelle peut être déférée en appel devant la Cour des comptes dans un délai de deux mois à compter de la date de sa notification (articles L. 245-1 et R. 243-1 à 12 du code des juridictions financières).