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25 février 2014
Cartographie jurisprudentielle
LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE GUYANE,
Vules comptes rendus en qualité de comptables de la région Guyane par Mme X du 4 juillet 2007 au 5 janvier 2011 et par M. Y du 6 janvier 2011 au 31 décembre 2011 ;
Vu les justifications produites au soutien des comptes ;
Vu les pièces de mutation des comptables ;
Vu le code des juridictions financières et le code général des collectivités territoriales ;
Vu l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 modifiée notamment par l’article 90 de la loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ;
Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifiée ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;
Vu les lois et règlements relatifs à la comptabilité des régions ;
Vu le réquisitoire n° 2013-0074-0006 du 10 juillet 2013 du Procureur financier saisissant la chambre à fin d’instruction sur des faits susceptibles d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X et de M. Y ;
Vu la décision n° 6/2013 du 19 juillet 2013 du Président de la chambre chargeant M. Laurent OCHSENBEIN, rapporteur, de l’instruction du jugement des comptes de la région ;
Vu la notification de ce réquisitoire et de cette décision à Mme X le 29 juillet 2013, à M. Y le 30 juillet 2013 et au président du conseil régional le 1er août 2013 ;
Vu les lettres adressées par le rapporteur le 14 août 2013 à Mme X, à M. Y, au président du conseil régional et au directeur régional des finances publiques de Guyane ;
Vu les réponses de Mme X enregistrées au greffe de la chambre le 14 novembre 2013, la réponse de M. Y enregistrée le 27 septembre 2013 et la réponse du directeur régional des finances publiques enregistrée le 29 août 2013 ;
Vu la notification de la date de la séance publique à Mme X le 27 janvier 2014, à M. Y le 28 janvier 2014 et au président du conseil régional le 27 janvier 2014 ;
Vu l’ensemble des pièces du dossier ;
Vu les conclusions de M. PELAT, Procureur financier ;
Après avoir entendu M. OCHSENBEIN en son rapport, M. PELAT en ses observations, les parties n’étant ni présentes, ni représentées ;
Après avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du Procureur financier dans la formation suivante : M. DIRINGER, Président de la chambre ; Mme MOUYSSET, Présidente de section ; MM. MALECKI, LANDI, ABOU, LANDAIS et Mme DELATTRE premiers conseillers ;
ORDONNE CE QUI SUIT :
Sur la première présomption de charge (paiement à l’AFPA Guyane d’une avance remboursable de 1 144 000,00 € en 2008)
Attendu que par réquisitoire du 10 juillet 2013, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de Mme X au motif que celle-ci aurait payé une avance remboursable à l’AFPA Guyane sans s’assurer de la production des justifications ni de l’exacte imputation de la dépense au chapitre qu’elle concernait ; que de surcroît, Mme X n’aurait ensuite ni contrôlé la mise en recouvrement de la créance correspondante, ni exercé toutes diligences requises pour ce recouvrement ;
Sur les faits
Attendu que par délibération n° 70 du 22 décembre 2008, le conseil régional a décidé d’attribuer à l’AFPA Guyane « une avance remboursable de 1 144 000 euros en vue du règlement de ses dettes des fournisseurs » ; que cette avance a été versée par mandat n° 7289 émis le 29 décembre 2008 ; qu’à ce mandat étaient joints la délibération n° 70 et une lettre du directeur général de l’AFPA sollicitant « l’octroi d’une avance remboursable » de 1 144 000 € ; que la dépense a été imputée sur le compte 6558 (autres contributions obligatoires) ;
Attendu que M. Y, comptable en fonctions, a signalé qu’« il n’y a pas eu d’émission de titres de recettes pour le remboursement des avances » ;
Attendu que l’AFPA a été placée en redressement judiciaire par jugement du 28 avril 2010 du Tribunal de grande instance de Cayenne, sans que toutes les créances de la région aient été produites ; que par ordonnance rendue le 12 mai 2011, le juge-commissaire aux opérations de redressement judiciaire a rejeté la demande de relevé de forclusion présentée par la région et chiffré à 2 029 192,00 € les créances qui n’avaient pas été déclarées à temps ; que ce montant inclut l’avance remboursable de 1 144 000 € ;
Sur l’existence d’un manquement de la comptable
Attendu, s’agissant de l’insuffisance des pièces justificatives, que Mme X souligne que « la délibération n° 70 du 22/12/2008, prise dans l’urgence en fin d’année sur demande du Directeur de la structure avait un caractère exécutoire et a donc été exécutée, même si elle ne prévoyait pas les modalités de son remboursement », et observe « par ailleurs que le contrôle de légalité n’a pas soulevé ce point » ;
Attendu que le décret n° 62-1587 précise que les comptables publics « sont seuls chargés », notamment, du paiement des dépenses et « sont tenus d’exercer » les contrôles qui leur sont confiés ; qu’ainsi, les comptables sont les uniques responsables des manquements qui peuvent leur être reprochés ; que Mme X ne saurait donc se prévaloir, notamment, d’une quelconque défaillance du contrôle de légalité pour justifier qu’elle n’a pas effectué les contrôles qu’elle était seule tenue d’effectuer ;
Attendu, en conséquence, que Mme X a manqué à son obligation de contrôle de la production des justifications ;
Attendu, s’agissant de l’imputation exacte de la dépense, que Mme X indique qu’« il s’agissait d’une avance de trésorerie pour aider la structure à payer ses dettes les plus urgentes, les fournisseurs pour partie et la CGSS, sachant qu’à la fin d’année 2008, l’AFPA présentait une dette globale de l’ordre de 5,8 millions €. L’imputation au compte6558 de cette avance paraissait plus adéquate que celle sur le compte 27, car elle aurait du être compensée par les remboursements ultérieurs de frais de formation. Le titre aurait du être émis sur ce même compte en réduction de charges » ;
Attendu que l’instruction budgétaire et comptable M71 précise que le compte 274« enregistre les prêts, c’est-à-dire les fonds versés à des tiers en vertu de dispositionscontractuelles, autorisées par un texte législatif ou réglementaire » ; que selon le plan de comptes, les avances remboursables sont imputées au compte 2745 ;
Attendu par ailleurs qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour des comptes que dans le cas où les éléments matériels dont le comptable dispose ne lui permettent pas d’identifier la nature de la dépense, laquelle conditionne l’exactitude de l’imputation comptable, il appartient au comptable de surseoir au paiement dudit mandat ; qu’en l’espèce, tant la délibération du conseil régional que la lettre du directeur général de l’AFPA qualifiaient expressément la dépense de 1 144 000 € d’« avance remboursable » ; que celle-ci ne pouvait donc qu’être imputée au chapitre 27 (autres immobilisations financières), c’est-à-dire en section d’investissement ;
Attendu, par conséquent, que Mme X a manqué à son obligation de contrôle de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent ; que ce faisant, Mme X a généré un déficit, la créance de la région sur l’AFPA ne figurant pas à son bilan ;
Attendu, s’agissant de la mise en recouvrement de la créance de la région, que Mme X rappelle que la délibération n° 70 du 22 décembre 2008 « créait aussi un “comité de suivi” chargé de travailler sur un moratoire avec les organismes sociaux et fiscaux, et sur un nouveau mode de gouvernance. Ce comité composé de 8 membres comprenait une majorité de 5 Conseillers Régionaux. A aucun moment, ce Comité n’a envisagé, compte tenu de la situation très critique de l’AFPA, durant l’année 2009 et début 2010 la possibilité pour la structure de rembourser l’avance à la collectivité Régionale (…). Ce même comité a accompagné la démarche du CA de l’AFPA, pour saisir le Tribunal de Cayenne dans le but d’obtenir un plan de redressement, chose actée le 28/04/2010. Il ne pouvait ignorer les conséquences de l’absence d’émission de titres lors de la mise en Redressement Judiciaire pour le devenir de l’avance de Trésorerie. La volonté de la collectivité Régionale était manifestement de permettre à l’AFPA de continuer ses activités de formation en la soutenant au maximum » ;
Attendu que l’instruction codificatrice n° 05-050-M0 du 13 décembre 2005 relative au recouvrement des recettes des collectivités territoriales, applicable à l’époque des faits, précise qu’« afin de dégager sa responsabilité vis-à-vis du juge des comptes, le comptable qui a connaissance d’une créance doit (…) adresser en temps utile à l’ordonnateur une note écrite lui signalant la nécessité d’émettre le titre de recettes correspondant » ;
Attendu que la Cour des comptes en effet, lorsqu’elle constate qu’une créance n’a pas été mise en recouvrement alors que le comptable ne pouvait en ignorer l’existence, enjoint à ce dernier d’apporter la preuve des diligences faites en vue de la mise en recouvrement ;
Attendu que Mme X n’évoque dans sa réponse aucune diligence effectuée auprès de l’ordonnateur pour obtenir, en temps utile, l’émission d’un titre de recettes ; que, par ailleurs, elle ne conteste pas que les documents et les informations qu’elle possédait ne pouvaient que lui permettre d’avoir eu connaissance de la créance régionale ;
Attendu, en conséquence, que Mme X a manqué à son obligation de contrôle de la mise en recouvrement des créances de la région ;
Attendu, enfin, que la déclaration d’une créance au passif d’une procédure collective fait partie des diligences adéquates auxquelles les comptables sont tenus de procéder pour recouvrer les recettes des collectivités locales ; que l’absence de l’émission du titre de recettes ne constitue nullement un obstacle à la déclaration, la Cour des comptes jugeant que la comptabilisation irrégulière voire l’absence de comptabilisation d’une créance ne peut en aucun cas être considérée comme un obstacle à l’action du comptable en vue du recouvrement de ladite créance ;
Attendu que pour Mme X, « même si le Comptable avait pu obtenir l’émission du Titre de recettes, (…) la production au titre du RJ du 28/04/2010 n’aurait pas permis de recouvrer les sommes dues puisque le dépôt de bilan a été sollicité par l’AFPA fin septembre 2013, qui devrait aboutir en toute logique à un jugement de clôture pour insuffisance d’actif car le seul actif négociable, à savoir l’immeuble Thomas Guidiglio a été hypothéqué par la CGSS » ;
Attendu que cet argument doit être écarté, car la Cour des comptes juge que les diligences s’apprécient à la date à laquelle le comptable devient responsable de la créance ; qu’ainsi, en cas d’absence de diligences en temps utile, le fait que le jugement de clôture de la procédure collective constate a posteriori une insuffisance d’actif qui rend irrécouvrables certaines créances est sans effet sur l'appréciation des diligences faites par le juge des comptes ;
Attendu, par conséquent, que Mme X a manqué à son obligation de procéder aux diligences adéquates pour obtenir le recouvrement de la créance régionale ;
Attendu qu’il ressort de ce qui précède que Mme X a engagé sa responsabilité en application de l’article 60-I de la loi n° 63-156 selon laquelle la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors qu’un déficit (…) a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;
Sur l’existence d’un préjudice financier
Attendu que pour Mme X, « il n’est pas clairement établi, que le manquement reproché ait entrainé un préjudice financier pour la collectivité » ; qu’en effet, d’une part « la Région a toujours à verser à l’AFPA des frais de formation qui ont bien eu lieu (…) et qui ne seront pas versés faute pour l’AFPA de pouvoir justifier des paiements des factures », d’autre part « la volonté de la collectivité Régionale était manifestement de permettre à l’AFPA de continuer ses activités de formation en la soutenant au maximum » ;
Attendu toutefois, premièrement, que Mme X n’apporte pas la preuve que les dettes que la région conserverait vis-à-vis de l’AFPA correspondent à des dettes exigibles ;
Attendu, deuxièmement, que l’imputation erronée de l’avance remboursable versée à l’AFPA a généré un déficit, la créance de la région ne figurant pas à son bilan ; qu’il en aurait été autrement si la dépense avait bien été imputée à un compte 27 (autres immobilisations financières) ;
Attendu, troisièmement, que la Cour des comptes juge que l’insuffisance des diligences et le non-recouvrement des créances causent un préjudice financier à l’organisme public concerné, sauf lorsque l’insolvabilité du débiteur antérieure à la prise en charge du titre de recette est avérée ou, dans le cas d’une créance qui n’a pas été déclarée au passif d’une procédure collective, si le manquement du comptable n’a pas engendré un préjudice financier, comme l’a établi l’état de reddition des comptes ;
Attendu, sur ce troisième point, que l’état de reddition des comptes de l’AFPA Guyane n’est pas établi à ce jour ; que tenir compte de « la volonté de la collectivité Régionale (…) de permettre à l’AFPA de continuer ses activités (…) en la soutenant au maximum » reviendrait à remettre en cause le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ; qu’enfin, si Mme X avait valablement déclaré la créance régionale à l’occasion de la mise en redressement judiciaire de l’association, elle aurait permis à son successeur d’opérer la compensation au moins entre la créance régionale née de l’avance remboursable payée en 2008 et la dette régionale issue de la décision, prise en 2011, de verser à l’AFPA une nouvelle avance remboursable ; que malgré la situation financière de l’association, que Mme X qualifie de « très critique », la région aurait ainsi pu recouvrer au moins une partie de sa créance ;
Attendu qu’il ressort de ce qui précède que le manquement de Mme X a bien causé un préjudice financier à la région ;
Sur l’existence d’un lien de causalité entre le manquement de la comptable et le préjudice financier causé à la collectivité
Attendu que pour Mme X, « il n’est pas clairement établi (…) qu’il y ait un lien de causalité directe manifeste » entre le manquement qui lui est reproché et le préjudice causé à la région ;
Attendu cependant qu’en matière de recettes, ce lien de causalité est établi par le simple fait que faute d’avoir veillé à la mise en recouvrement de la créance régionale puis faute des diligences nécessaires, Mme X a compromis les chances de la collectivité de recouvrer sa créance ;
Attendu qu’en matière de dépenses, comme le décret n° 62-1587 le rappelle, les comptables publics sont « seuls » chargés du paiement des dépenses et sont « tenus » d’exercer les contrôles qui leur sont assignés ; qu’ainsi, la relation de cause à effet entre le manquement du comptable et le préjudice financier subi par l’organisme public concerné est établie par le simple fait que des dépenses ont été irrégulièrement payées dès lors que le comptable a ouvert sa caisse sans effectuer les contrôles dont il était chargé ;
Attendu qu’il n’en serait autrement que si Mme X pouvait exciper de circonstances constitutives de force majeure, c’est-à-dire de circonstances extérieures, irrésistibles et imprévisibles ;
Attendu que la comptable invoque les circonstances suivantes : « Pour suivre l’ensemble des activités de la Région et de ses satellites, le Poste comptable “Paierie Régionaleˮ est sous doté en terme d’effectifs : il ne comprend qu’un agent de catégorie B et un Chef de Poste à temps partiel, puisque affecté également sur la Paierie départementale. Ceci est notoirement insuffisant pour pouvoir suivre toutes les conventions parfois très complexes, et autres engagements de cette collectivité, et de facto, détecter des manques dans l’émission des titres, d’autant que les opérations concernées ont été passées en toute fin d’année, période traditionnellement très chargée dans les Postes comptables » ;
Attendu que ces circonstances étant relatives à l’organisation interne du poste comptable, le critère de l’extériorité n’est pas satisfait ; qu’elles ne sont donc pas constitutives de la force majeure ;
Sur les suites à donner
Attendu que l’article 60-VI de la loi n° 63-156 dispose que « lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;
M. X est constituée débitrice de la région de Guyane pour la somme de un million cent quarante-quatre mille euros(1 144 000,00 €) augmentée des intérêts de droit à compter du 29 juillet 2013 ;
Sur la deuxième présomption de charge (paiement à l’AFPA Guyane d’une avance remboursable de 200 000,00 € en 2011)
Attendu que par réquisitoire du 10 juillet 2013, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de M. Y au motif que celui-ci aurait payé une avance remboursable à l’AFPA Guyane sans s’assurer de la production des justifications ;
Attendu que par délibération n° 55 du 30 août 2011, le conseil régional a décidé « d’attribue[r] à l’AFPA Guyane (…) 400 000 € (…) au titre d’une avance remboursable » ;
Attendu que par mandat n° 8652 émis le 28 novembre 2011, imputé sur l’article 2745 (avances remboursables), et payé le 6 décembre 2011, une somme de 200 000,00 € a été versée à l’AFPA ; qu’à ce mandat étaient joints notamment une convention n° 94/CR/2011 « relative aux mesures d’accompagnement de l’AFPA GUYANE au titre de l’exercice 2011 », signée par les présidents du conseil régional et de l’AFPA, et un avenant à cette convention ;
Attendu qu’alors que l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales exige que le paiement d’une avance remboursable soit justifié notamment par une « décision fixant (…) les modalités de remboursement » et par un « contrat comportant un tableau d’amortissement », ni la délibération n° 55, ni la convention n° 94/CR/2011, ni l’avenant à cette convention ne définissaient comment l’avance attribuée à l’AFPA serait remboursée ;
Attendu qu’en réponse au réquisitoire, M. Y a transmis à nouveau un exemplaire de la convention n° 94/CR/2011 ; qu’à celui-ci est jointe, cette fois-ci, une annexe précisant les « MODALITES DE REMBOURSEMENT DE L’AVANCE REMBOURSABLE » ;
Attendu que si, comme le rappelle l’instruction codificatrice n° 07-024-M0 du 30 mars 2007 relative aux pièces justificatives des dépenses du secteur public local, le comptable doit « contrôler la production effective par l’ordonnateur des pièces justifiant les opérations de dépense », il peut, pour dégager sa responsabilité, produire des justifications obtenues postérieurement au paiement, sous réserve que ces justifications existaient bien au moment du paiement et sont régulières ;
Attendu, par conséquent, que M. Y a bien payé le mandat n° 8652 alors que toutes les pièces justificatives exigées par l’article D. 1617-19 du CGCT existaient, même si toutes n’étaient pas jointes au mandat et que celui-ci n’y faisait pas non plus référence ; qu’aucun manquement ne peut donc lui être reproché à ce titre ;
EN CONSEQUENCE
Il est sursis à la décharge de Mme X pour sa gestion du 4 juillet 2007 au 5 janvier 2011. M. Y est déchargé de sa gestion du 6 janvier 2011 au 31 décembre 2011.
Délibéré en la Chambre régionale des comptes de GUYANE
Le 11 février 2014
Ont signé : Mme AZARES, Greffière, M. B. DIRINGER, Président
Collationné, certifié conforme à la minute étant au greffe de la Chambre régionale des comptes de la Guyane et délivré par moi, Secrétaire Générale.
E. LOISY
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous les huissiers de justice, sur ce requis, de mettre le présent jugement à exécution ; aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près des tribunaux de grande instance, d’y tenir la main ; à tous commandants et officiers de la force publique, de prêter main-forte, lorsqu’ils en seront légalement requis.
En application des articles R. 242-14 et R. 242-16 du code des juridictions financières, les jugements et ordonnances prononcés par la chambre régionale des comptes peuvent être frappés d’appel devant la Cour des comptes dans le délai de deux mois à compter de la notification selon les modalités prévues aux articles R. 242-17 et R. 242-19 du même code.