Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC Guadeloupe-Guyane-Martinique

LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE MARTINIQUE,

Vules comptes rendus en qualité de comptable de la commune du Sainte-Luce par Mme Z du 1^er janvier 2006 au 31 décembre 2010 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes ;

Vu les pièces de mutation des comptables ;

Vu le code des juridictions financières et le code général des collectivités territoriales ;

Vu l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 modifiée notamment par l’article 90 de la loi de finances rectificative n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du VI de l’article 60 de la loi de finances pour 1963 modifiée ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors applicable ;

Vu les lois et règlements relatifs à la comptabilité des communes ;

Vu le réquisitoire n° 2013-0105-0008 du 27 août 2013 du Procureur financier saisissant la chambre à fin d’instruction sur des faits susceptibles d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme Z ;

Vu la décision n°702 du 26 juin 2012 du Président de la chambre chargeant M. Laurent OCHSENBEIN, rapporteur, de l’instruction du jugement des comptes de la commune ;

Vu la notification de ce réquisitoire et de cette décision à M. CRUZOL, maire du Sainte-Luce, et à Mme Z le 29 août 2013 ;

Vu les lettres adressées par le rapporteur le 3 janvier 2014 au maire, à Mme Z ;

Vu les réponses de Mme Z enregistrées au greffe de la chambre le 24 février 2014, celles du maire enregistrées les 10 septembre 2013 et le 27 janvier 2014 ;

Vu la décision n°6 /2014 du 1^er septembre 2014 du président de la Chambre régionale des comptes de Martinique chargeant Mme Laurence MOUYSSET, présidente de section, rapporteur de la suite de l’instruction du jugement des comptes de la commune en lieu et place de M. Laurent OCHSENBEIN muté ;

Vu la notification de la date de la séance publique au maire le 24 septembre 2014 et à Mme Z le27 septembre 2014;

Vu l’ensemble des pièces du dossier ;

Vu les conclusions n°JG14-10-0046 du procureur financier en date du 19 septembre 2014 ;

Après avoir entendu Mme Laurence MOUYSSET en son rapport, M. LANDAIS en ses observations, les parties n’étant ni présentes, ni représentées ;

Après avoir délibéré hors la présence du public, du rapporteur et du procureur financier dans la formation suivante : M. DIRINGER, président de la chambre, président de séance ; M. LANDI et Mme DELATTRE, premiers-conseillers ;

ORDONNE CE QUI SUIT :

Sur la première présomption de charge portant sur des restes à recouvrer

Attendu que par réquisitoire du 31 août 2012, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de Mme Z au motif que celle-ci n’aurait pas exercé des diligences adéquates, complètes et rapides en vue du recouvrement de 14 titres de recettes imputés au compte 4141 budget principal (exercice 2002 : titres n°T-100 de 2 191,21 €, T-250 de 1 281,08 €, T-251 de 2 067,21 € ; exercice 2003 : titre n°T-219 de 1 372,08 € ; exercice 2004 : T-7 de 2 061,20, T-72 de 1 413,08 €, T-73 de 2 129,24 €, T-77 de 1 545,60 €, T-307 de 2 067,24 €, T-308 de 1 288,50 €, T-309 de 1 372,08 € ; exercice 2005 : titres n°T-149 de 1 055,80 €, T-278 de 1 055,80 €) et au compte46721 du budget principal (exercice 2003 : T-137 de 1 884,39 €) ;

Sur l’existence d’un manquement de la comptable

Attendu que Mme Z n’a apporté aucune précision sur le manquement qui lui est reproché ;

Attendu que les comptables sont tenus de faire les diligences nécessaires, c’est-à-dire adéquates, complètes et rapides en vue du recouvrement des titres qu’ils ont pris en charge ;

que ces diligences doivent notamment viser à éviter la prescription de l’action en recouvrement qui est de 4 ans à compter de la prise en charge des titres en application de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;

Attendu que Mme Z faute de diligences a compromis les chances de la collectivité de recouvrer ses créances ; que faute des diligences nécessaires, l’action en recouvrement des titres visés par le réquisitoire s’est prescrite entre le 20 juillet 2006 et le 4 mai 2010, soit alors que Mme Z était en fonctions ;

Attendu ainsi, que Mme Z a donc engagé sa responsabilité en application de l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 qui charge les comptables publics « du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs » et de l’article 60-I de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 qui dispose que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables « se trouve engagée dès lors (…) qu’une recette n'a pas été recouvrée » ;

Attendu qu’il en irait autrement si la comptable pouvait exciper de la force majeure, l’article 60-V de la loi n° 63-156 indiquant que « lorsque (…) le juge des comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public » ;

Attendu que selon la Cour des comptes, des circonstances ne sont constitutives de la force majeure qu’à la condition que les 3 critères de circonstance extérieure à la personne du comptable, d’irrésistibilité et d’imprévisibilité soient réunis ;

Attendu que Mme Z reconnaît elle-même qu’elle ne peut « évoquer la force majeure » ; que de fait, s’agissant des circonstances qu’elle invoque pour sa défense (« le poste a connu de profonds changements à mon arrivée »), le critère de l’extériorité n’est pas satisfait ;.qu’il en va de même s’agissant de la réponse du maire, qui signale « que les moyens, tant en nombre qu’en qualité, dont disposait la comptable, étaient manifestement insuffisants, pour conduire efficacement les contrôles » ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu que pour Mme Z, en réponse aux manquements qui lui sont reprochés indique seulement « aucun préjudice financier » ;

Attendu cependant que la Cour des comptes a jugé que l’insuffisance des diligences et le non-recouvrement des créances causent un préjudice financier à l’organisme public concerné, sauf si l’insolvabilité du débiteur antérieure à la prise en charge du titre de recette est avérée ;

Attendu qu’en l’espèce, l’insolvabilité des débiteurs antérieure à la prise en charge des 14 ordres de recettes visés par le réquisitoire n’est pas établie ; que leur non-recouvrement a donc causé un préjudice financier à la collectivité ;

Attendu que le lien de causalité entre le manquement reproché à Mme Z et le préjudice causé à la collectivité est établi, en application de la théorie de l’équivalence des conditions, par le simple fait que faute de diligences adéquates, complètes et rapides, la comptable a compromis les chances de la collectivité de recouvrer ses créances ;

Sur les suites à donner

Attendu que l’article 60-VI alinéa 3 de la loi n° 63-156 dispose que « lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

Attendu, par ailleurs, que l’article 60-IX de la loi n° 63-156 précise que les comptables constitués débiteurs « peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée » ; qu’en l’espèce, il ressort de l’instruction qu’aucun contrôle sélectif des dépenses de Sainte-Luce n’était en œuvre sur la période en jugement ;

Mme Z est constituée débitrice de la commune du Sainte-Luce pour la somme de vingt-deux mille sept cent quatre-vingt-quatre euros et cinquante et un cents (22 784,51 €) augmentée des intérêts de droit à compter du 3 septembre 2013 ;

Sur la deuxième présomption de charge portant sur le recrutement d’un non-titulaire

Attendu que par réquisitoire du 27 août 2013, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de Mme Z au motif que celle-ci aurait payé des dépenses de personnel sans s’assurer de l’exactitude des calculs de liquidation ni de la production des justifications ;

Sur l’existence d’un manquement de la comptable

Attendu qu’aucun acte d’engagement n’a été produit au cours de l’instruction pour 1 agent non titulaires de la commune pour la période du 1^er janvier au 30 novembre 2008, alors que l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales prévoit, parmi les pièces justificatives à exiger pour la rémunération du personnel, l’acte d’engagement ;

Attendu que l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales exige que l’acte d’engagement précise « les conditions d’emploi (temps complet, non complet, partiel) » ; qu’à l’évidence, seule cette pièce permet de connaître le nombre d’heures travaillées par mois de chaque agent et, partant, à un comptable de s’assurer de l’exactitude des calculs de liquidation ;

Attendu que Mme Z n’a apporté aucun élément nouveau dans sa réponse au réquisitoire ;

Attendu par contre que le maire a transmis suite au réquisitoire et non en cours d’instruction 2 arrêtés municipaux : un arrêté n° 2007/299, signé le 5 décembre 2007, portant embauche temporaire de l’agent non-titulaire pour une période de six mois à compter du 6 décembre 2007 et arrêté n° 2008/221, signé le 12 novembre 2008, portant embauche temporaire du même agent pour une période de six mois à compter du 6 juin 2008 ;

Attendu que le second arrêté produit n’a été signé que le 12 novembre 2008 ; qu’ainsi il n’a pas pu figurer au nombre des pièces justificatives à l’appui des mandats de la paie de l’intéressé de juillet à octobre 2008 ; émis entre le 18 juillet et le 20 octobre 2008 ;

Attendu dans ces conditions, qu’en l’absence d’acte d’engagement à l’appui de ces quatre mandats, Mme Z aurait dû surseoir à leur paiement et se rapprocher de l’ordonnateur, aux fins, notamment, d’obtenir la production des justifications lui permettant de vérifier l’exactitude des calculs de liquidation ;

Attendu que l’article 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 charge les comptables du contrôle de « l’exactitude des calculs de liquidation » et de « la production des justifications » ; qu’il ressort de ce qui précède que Z a manqué à ces obligations de contrôle ; qu’en application de l’article 60-I de la loi n° 63-156, leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée parce « qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

Attendu qu’il en irait autrement si la comptable pouvait exciper de la force majeure, l’article 60-V de la loi n° 63-156 indiquant que « lorsque (…) le juge des comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public » ;

Attendu que selon la Cour des comptes, des circonstances ne sont constitutives de la force majeure qu’à la condition que les 3 critères de circonstance extérieure à la personne du comptable, d’irrésistibilité et d’imprévisibilité soient réunis ;

Attendu que Mme Z reconnaît elle-même qu’elle ne peut « évoquer la force majeure » ; que de fait, s’agissant des circonstances qu’elle invoque pour sa défense (« le poste a connu de profonds changements à mon arrivée »), le critère de l’extériorité n’est pas satisfait ;.qu’il en va de même s’agissant de la réponse du maire, qui signale « que les moyens, tant en nombre qu’en qualité, dont disposait la comptable, étaient manifestement insuffisants, pour conduire efficacement les contrôles » ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu que si l’existence d’un préjudice est incontestablement avérée en l’absence de service fait, la présence d’une contrepartie ne saurait à elle seule faire disparaitre le dommage ; que celui-ci peut en effet résulter du caractère indu de la prestation ou de la disproportion entre la dépense et la prestation ;

Attendu qu’en l’espèce, le second arrêté de recrutement est identique au premier s’agissant des éléments de liquidation de la rémunération de l’intéressé (indice 281) ; que les deux visent les crédits ouverts au budget par l’organe délibérant ; qu’en l’état de l’instruction, il ne semble pas que le manquement du comptable ait pu causer un préjudice à la collectivité ;

Concluons, par suite, à l’absence de préjudice financier et en conséquence, puisqu’il y a manquement, à l’engagement de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme Z sur le fondement du paragraphe VI, alinéa 2, de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Sur les suites à donner

Attendu que l’article 60-VI de la loi n° 63-156 précise que si le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme concerné, « le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; que le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 a précisé que le montant maximal de cette somme était fixé « à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré » ;

Attendu que la direction des finances publiques de la Martinique a produit un extrait d’inscription sur les registre de l’association française de cautionnement mutuel concernant Mme Z la garantissant à hauteur de 141 102 €, à compter du 1^er mars 2005, pour le poste des Trois-Ilets ; que partant, la somme maximale que Mme Z pourrait avoir à acquitter par manquement et par exercice est de 211,65 € ;

Attendu que s’agissant des circonstances de l’espèce, Mme Z aujourd’hui retraitée, évoque les « profonds changements » auxquels elle a été confrontée après son entrée en fonctions : « suppression du poste d’adjoint cadre A, remplacement tardif de 2 agents partis à la retraite ou mutés suite à promotion interne. Ces agents étaient les piliers du poste ... Les agents nouvellement nommés n’avaient pas la formation requise, les agents de l’équipe de remplacement n’avaient pas suivi de stage HELIOS ni CHD ».

Attendu que, pour sa part, le maire signale « que les dépenses ont été payées sur demande de la collectivité, pour tenir compte des urgences auxquelles cette dernière a dû faire face », et « que les moyens, tant en nombre qu’en qualité, dont disposait la comptable, étaient manifestement insuffisants, pour conduire efficacement les contrôles ».

Attendu, dans ces conditions ; qu’il est mis à la charge de Mme Z une somme irrémissible de 50 € (cinquante euros) en application du paragraphe VI alinéa 2 de l’article 60 modifié de la loi n°63-156 du 23 février 1963 ;

Sur la troisième présomption de charge portant sur les subventions versées aux associations

Attendu que par réquisitoire du 27 août 2013, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de Mme Z au motif que celle-ci aurait payé une subvention à trois associations sans s’assurer de la production des justifications ;

Attendu qu’il ressort du rapport d’instruction que le Comité des œuvres sociales du personnel communal (COS) aurait bénéficié de versements de 30 000 € et de 40 000 € en 2008 sans que la convention exigée par l’article D. 1617-19 du CGCT soit produite à l’appui des mandats correspondants ;

Attendu qu’il ressort du rapport d’instruction que l’Office municipal lucéen (OML) aurait bénéficié de versements d’un montant total de 248 000 € en 2008 et de 90 000 € en 2009 sans que la convention exigée par l’article D. 1617-19 du CGCT soit produite à l’appui des mandats correspondants ; que l’OML aurait également bénéficié d’un versement de 61 000 € en 2010 ; que ce versement serait intervenu avant la signature de la convention entre celui-ci et la commune en date du 28 juin 2010 ;

Attendu qu’il ressort du rapport d’instruction que le Centre d’aide de dialogue et d’écoute de Sainte-Luce (CADE) aurait bénéficié d’un versement de 38 500 € en 2008 ; que ce versement serait intervenu en dépassement du montant fixé par la convention du 12 avril 2007 entre celui-ci et la commune, soit 24 000 € ;

Attendu que les dispositions combinées de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 exigent qu’une convention soit conclue avec les associations bénéficiant d’une subvention dont le montant annuel excède 23 000 € ; que cette convention fait partie des pièces justificatives de la dépense publique locale en application de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (rubrique 7211) ;

Sur l’existence d’un manquement de la comptable

Attendu que Mme Z n’a apporté aucune précision sur le manquement qui lui est reproché ;

Attendu qu’au cours de l’instruction le rapporteur a demandé au comptable en fonctions de transmettre les conventions permettant de justifier ces paiements ; qu’en réponse le comptable a répondu que « la commune de Sainte-Luce n’a pas conclu de convention avec le COS »,

Attendu s’agissant de l’OML que le comptable a indiqué que « la commune de Sainte-Luce n’a pas conclu de convention avec l’OML en 2008 et 2009 », qu’en ce qui concerne l’exercice 2010 si une convention a bien été conclue le 28 juin 2010 pour l’octroi d’une subvention annuelle de 180 000 € il s’avère que 4 mandats ont été émis entre le 7 janvier et le 19 mai 2010 et payés entre le 28 janvier et le 1^er juin 2010 pour un montant total de 102 000 € soit avant la signature de cette convention ; qu’en réponse interrogée sur la justification de ces versements qui ne paraissent pas réguliers, la comptable en fonctions a confirmé cette analyse et a indiqué « Le 28 juin 2010 une convention a été signée, mais quatre mandats (soit 102 000 €) émis entre janvier et mai ont été payés sans justificatif de convention » ;

Attendu concernant le CADE qu’il a bénéficié en 2007 d’une subvention totale de 68 500 € ; que si une convention a bien été conclue le 12 avril 2007, celle-ci ne portait que sur une subvention annuelle limitée à 24 000 € seulement ; que la comptable en fonctions, à laquelle la justification du paiement des 44 500 € supplémentaires a été demandée, a bien confirmé que le mandat de 38 500 € a été payé sans justificatif de convention ;

Attendu que les dispositions combinées de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 précités exigent qu’une convention soit conclue avec les associations bénéficiant d’une subvention dont le montant annuel excède 23 000 € ; que cette convention doit définir l’objet, le montant et les conditions d’utilisation de la subvention attribuée ;.

Attendu que dans plusieurs arrêts, la Cour des comptes a considéré qu’une telle convention faisait partie des pièces justificatives de la dépense publique locale, en application tant du décret n° 2003-301 du 2 avril 2003 que du décret n° 2007-450 du 25 mars 2007, applicable depuis le 1^er mai 2007 ;

Attendu qu’en réponse le maire a produit une convention signée avec l’OML le 30 juin 2008 reçue au contrôle de légalité le 8 juillet, ainsi que la délibération correspondante du 12 juin 2008 reçue au contrôle de légalité le 17 juin ; une délibération du 29 octobre 2008, reçue au contrôle de légalité le 4 novembre 2008, approuvant un virement de crédits du chapitre 023 au chapitre-article 6574 destiné à mandater 31 000 € à l’OML ; une convention signée avec l’OML le 11 juin 2009, reçue le même jour au contrôle de légalité, ainsi que la délibération correspondante du 22 avril 2009, reçue au contrôle de légalité le 30 avril ; enfin une convention signée avec le COS le 30 juin 2008, reçue au contrôle de légalité le 8 juillet, ainsi que la délibération correspondante du 12 juin 2008, reçue au contrôle de légalité le 17 juin ;

Attendu que pour l’OML la convention du 30 juin 2008 prévoit le versement d’une subvention annuelle de 240 000 € ; que le maire précise que « la convention de partenariat entre l’OML et la commune, couvre la période allant de sa signature, jusqu'à la signature de la suivante (la période de validité est bien annuelle mais ne correspond pas à l’année civile) » ; que la convention produite ne fixe pas sa durée et ne comporte pas cette précision ; que l’article 9 de la convention indique que « chaque année » l’association remettra un rapport moral et financier ;

qu’il y a ainsi une ambiguïté et que dans le doute, la convention devrait donc être regardée comme s’appliquant sur l’année civile qui est aussi l’année budgétaire, au titre de laquelle sont votés les crédits ;

Attendu que pour l’exercice 2008 le détail des sommes et des mandats correspondants est le suivant :

Attendu qu’il est constaté que les trois premiers mandats, dont les montants respectifs sont supérieurs à 23 000 €, ont été payés avant la signature de la convention du 30 juin 2008 ; qu’ainsi dans ces conditions, la comptable aurait dû surseoir à leur paiement et se retourner vers l’ordonnateur pour obtenir la production de la pièce justificative prévue par la réglementation ;

Attendu que les trois mandats suivants ont été payés postérieurement à la signature de ladite convention ; qu’ainsi, en ouvrant sa caisse pour procéder à leur paiement, la comptable n’a pas manqué à ses obligations ;

Attendu qu’en revanche, la convention du 30 juin 2008 ne pouvait plus servir de pièce justificative au mandat n° 2516 car, à cette date, le cumul mandaté excédait déjà le montant de la subvention annuelle qu’elle prévoit de 240 000 € ; qu’en outre le montant de ce mandat excède le seuil de 23 000 € ; qu’ainsi la comptable aurait dû surseoir à son paiement ;

Attendu pour l’OML et s’agissant de l’exercice 2009 que la convention signée le 11 juin 2009 portait sur « une subvention annuelle de 180 000 € » ; que celle-ci a été entièrement versée de la manière suivante :

Attendu que le premier mandat a été payé antérieurement à la convention signée le 11 juin 2009 ; qu’ainsi la comptable aurait dû surseoir à son paiement et se retourner vers l’ordonnateur pour obtenir la production des justifications exigées par la nomenclature ; qu’en revanche, aucun manquement ne peut être relevé à ce titre concernant les 7 mandats suivants ;

Attendu pour l’OML et s’agissant de l’exercice 2010 qu’aucune convention ne vient à l’appui du mandat n° 3, émis dès le 7 janvier 2010, payé le 28 janvier 2010, d’un montant de 61 000 € ; que ce mandat a été payé avant la signature d’une nouvelle convention intervenue le 28 juin 2010 ; qu’ainsi la comptable aurait dû surseoir à son paiement et se retourner vers l’ordonnateur pour obtenir la production des justifications exigées par la nomenclature ;

Attendu que pour le COS la convention signée le 30 juin 2008 prévoit le versement d’une subvention de 70 000 €, sans préciser si elle est annuelle ; que celle-ci a été versée comme suit :

Attendu qu’à la date de date de ces deux mandats soit le 29 mai et le 19 juin, dont les montants respectifs sont supérieurs à 23 000 €, la comptable ne pouvait disposer de la pièce justificative exigée par la réglementation ; qu’ainsi la comptable aurait dû surseoir à son paiement et se retourner vers l’ordonnateur pour obtenir la production des justifications exigées par la nomenclature ;

Attendu que pour le CADE aucune convention n’a été produite ; que sa production aurait pu constituer la pièce justificative du mandat suivant :

Attendu qu’en l’absence de convention la comptable aurait dû surseoir à son paiement et se retourner vers l’ordonnateur pour obtenir la production des justifications exigées par la nomenclature ;

Attendu au total qu’en payant des mandats sans conventions soit six mandats à l’OML (n° 3, 834, 1129 et 2516 de 2008, n°168 de 2009 et n° 3 de 2010), deux mandats au COS (n° 833 et 1130 de 2008) et un mandat au CADE (n° 2540 de 2007), Mme Z a engagé sa responsabilité en application de l’article 60-I de la loi n° 63-156 qui dispose que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics est engagée dès lors qu’une dépense a été payée « irrégulièrement » ; que tel est le cas notamment lorsque les comptables ne contrôlent pas « la validité de la créance » (cf. l’article 12 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962) c’est-à-dire, notamment, quand ils ne vérifient pas « la production des justifications » (cf. l’article 13 du décret) en l’absence, à la date desdits paiements, de convention signée avec les associations bénéficiaires ; qu’ainsi la responsabilité de Mme Z se trouve donc engagée ;

Attendu qu’elle n’invoque aucune circonstance de force majeure susceptible de l’en exonérer ; qu’elle reconnait elle-même qu’il n’y a « pas de force majeure » ; qu’il n’en irait autrement que si la comptable pouvait exciper de la force majeure ; qu’en effet, l’article 60-V de la loi n° 63-156 indique que « lorsque (…) le juge des comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public » ; que selon la Cour des comptes, des circonstances ne sont constitutives de la force majeure qu’à la condition que les 3 critères de circonstance extérieure à la personne du comptable, d’irrésistibilité et d’imprévisibilité soient réunis ; que s’agissant des circonstances qu’elle invoque pour sa défense (« le poste a connu de profonds changements à mon arrivée »), le critère de l’extériorité n’est pas satisfait ; que pour le maire « les dépenses ont été payées sur demande de la collectivité, pour tenir compte des urgences auxquelles cette dernière a dû faire face », et « que les moyens, tant en nombre qu’en qualité, dont disposait la comptable, étaient manifestement insuffisants, pour conduire efficacement les contrôles » ; qu’au cas d’espèce ni le critère de l’extériorité, ni celui de l’irrésistibilité ne sont satisfaits ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu, que le conseil municipal a régulièrement décidé de l’attribution des subventions visées par le réquisitoire, soit à l’occasion du vote du budget primitif, soit par une délibération spécifique ; qu’ainsi ces décisions ont suffi à créer, au bénéfice des associations concernées un droit individuel au versement des subventions ; qu’en conséquence, le manquement de Mme Z n’a pas causé de préjudice financier à la commune ;

Sur les suites à donner

Attendu que l’article 60-VI de la loi n° 63-156 précise que si le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme concerné, « le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; que le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 a précisé que le montant maximal de cette somme était fixé « à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré » ;

Attendu que la direction des finances publiques de la Martinique a produit un extrait d’inscription sur les registre de l’association française de cautionnement mutuel concernant Mme Z la garantissant à hauteur de 141 102 €, à compter du 1^er mars 2005, pour le poste des Trois-Ilets ; que partant, la somme maximale que Mme Z pourrait avoir à acquitter par manquement et par exercice est de 211,65 € ;

Attendu que s’agissant des circonstances de l’espèce, Mme Z aujourd’hui retraitée, évoque les « profonds changements » auxquels elle a été confrontée après son entrée en fonctions : « suppression du poste d’adjoint cadre A, remplacement tardif de 2 agents partis à la retraite ou mutés suite à promotion interne. Ces agents étaient les piliers du poste ... Les agents nouvellement nommés n’avaient pas la formation requise, les agents de l’équipe de remplacement n’avaient pas suivi de stage HELIOS ni CHD ».

Attendu que, pour sa part, le maire signale « que les dépenses ont été payées sur demande de la collectivité, pour tenir compte des urgences auxquelles cette dernière a dû faire face », et « que les moyens, tant en nombre qu’en qualité, dont disposait la comptable, étaient manifestement insuffisants, pour conduire efficacement les contrôles ».

Attendu, dans ces conditions ; qu’il est mis à la charge de Mme Z une somme irrémissible de 50 € (cinquante euros) pour chacune des années où des paiements irréguliers sont intervenus, à savoir 2008, 2009 et 2010 soit une somme totale de 150 € (cent cinquante euros) en application du paragraphe VI alinéa 2 de l’article 60 modifié de la loi n°63-156 du 23 février 1963 ;

Sur la quatrième présomption de charge portant sur le régime indemnitaire des agents

Attendu que par réquisitoire du 27 août 2013, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de Mme Z au motif que celle-ci aurait payé les rémunérations de certains agents municipaux au titre de l’indemnité d’exercice de missions des préfectures (IEMP) sans s’assurer de l’exactitude des calculs de liquidation ni de la production des justifications ;

Sur l’existence d’un manquement de la comptable

Attendu qu’au cours de la primo-instruction, il avait été demandé au maire de transmettre les délibérations de son conseil municipal relatives au régime indemnitaire des agents (en vigueur en 2008), ainsi que les décisions individuelles (en vigueur en 2008) prises pour fixer les taux ou coefficients applicables à chaque bénéficiaire ;

Attendu que, s’agissant de l’indemnité d’exercice de missions des préfectures (IEMP), le maire a transmis une délibération du 20 décembre 2004 intitulée « Institution de l’indemnité d’exercice de missions des préfectures – délibérations modificative » ; que l’article 1 de la délibération précise qu’à l’IEMP attribuée aux agents sera « appliqué un coefficient allant de 0,8 à 3 » ; que l’article 4 indique que « mandat est donné à Monsieur le Maire pour signer tout document à cet effet » ;

Attendu qu’en ce qui concerne les décisions individuelles prises en application de cette délibération, la confrontation des bulletins de paie des agents et des arrêtés transmis par le maire a montré que certains d’entre eux étaient manquants ; qu’il a donc été demandé à la comptable en fonctions de les transmettre ;

Attendu que pour deux agents (matricule n°300 et n°716), la comptable en fonctions a transmis des certificats administratifs datés du 2 avril 2013, signés par le maire, certifiant que « pour l’année 2008, l’indemnité d’exercice des missions de préfecture a été versée au matricule n°300 (…) au coefficient 1 », et que « pour l’année 2008, l’indemnité d’exercice des missions de préfecture a été versée au matricule n°716 (…) au coefficient 0,5 » ;

Attendu que pour l’agent répondant au matricule n°104, la comptable en fonctions a transmis un arrêté municipal n° 2012/214 daté du 23 août 2012 ; que l’article 1 de l’arrêté indique qu’« à compter du 1^er septembre 2008, il est attribué [au matricule n° 104] (…) l’indemnité d’exercice des missions de préfecture au coefficient 1 » ; que l’article 3 précise que « le présent arrêté [est] destiné à régulariser les versements antérieurs » ;

Attendu que ni Mme Z, ni M. le maire n’ont apporté d’éléments nouveaux dans leurs réponses au réquisitoire ;

Attendu que le décret « pièces justificatives » en vigueur en 2008 (décret n° 2007-450 du 25 mars 2007), codifié à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, mentionne, parmi les pièces justificatives des primes et indemnités (rubrique 210223), une « décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination (…) fixant le taux applicable à chaque agent » ; que les certificats administratifs et l’arrêté communiqués par le maire ne peuvent en tenir lieu ; qu’en effet il ressort de la jurisprudence de la Cour des comptes que « la responsabilité des comptables doit être appréciée à la date du paiement ; (…) dès lors, tout moyen tiré de la production d’un document ultérieur aux faits doit être considéré comme inopérant » ;

Attendu par conséquent, qu’en acceptant de payer des IEMP à 3 agents sans décision du maire fixant le taux applicable à chacun, Mme Z a manqué aux obligations de contrôle imposées aux comptables publics par l’article 12 (« validité de la créance) et 13 (« production des justifications », « exactitude des calculs de liquidation ») du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ;

Attendu qu’il est rappelé que l’article 60-I de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 indique que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

Attendu qu’il n’en irait autrement que si la comptable pouvait exciper de la force majeure ; qu’en effet, l’article 60-V de la loi n° 63-156 indique que « lorsque (…) le juge des comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public » ;

Attendu que selon la Cour des comptes, des circonstances ne sont constitutives de la force majeure qu’à la condition que les 3 critères de circonstance extérieure à la personne du comptable, d’irrésistibilité et d’imprévisibilité soient réunis ;

Attendu que Mme Z reconnaît elle-même qu’il n’y a « pas de force majeure » ; que de fait, s’agissant des circonstances qu’elle invoque pour sa défense (« le poste a connu de profonds changements à mon arrivée »), le critère de l’extériorité n’est pas satisfait.

Attendu que pour sa part, le maire signale « que les dépenses ont été payées sur demande de la collectivité, pour tenir compte des urgences auxquelles cette dernière a dû faire face », et « que les moyens, tant en nombre qu’en qualité, dont disposait la comptable, étaient manifestement insuffisants, pour conduire efficacement les contrôles » ; qu’en l’en l’occurrence, ni le critère de l’extériorité, ni celui de l’irrésistibilité ne sont satisfaits ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu que dans une précédente affaire, la Chambre régionale des comptes de Guadeloupe a considéré que le paiement d’indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS) à des agents municipaux, malgré l’absence de décisions individuelles fixant le taux applicable à chacun, n’avait pas causé de préjudice financier à la commune, dans la mesure où l’organe délibérant s’était prononcé sur le principe de ces indemnités, les bénéficiaires étaient éligibles au dispositif et les plafonds fixés, tant par les textes que par les délibérations, respectés ;

Attenduque dans la présente affaire, l’IEMP a été instituée par l’organe délibérant, les agents de la commune de Sainte-Luce concernés y sont donc éligibles ; que l’ordonnateur a manifesté que son intention était bien de la verser aux trois intéressés aux taux qu’il indique dans les pièces qu’il produit et qui respectent les taux maxima fixés par la délibération exécutoire ;qu’ainsi le manquement de Mme Z n’a pas causé de préjudice financier à la commune de Sainte-Luce ;

Sur les suites à donner

Attendu que l’article 60-VI de la loi n° 63-156 précise que si le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme concerné, « le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; que le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 a précisé que le montant maximal de cette somme était fixé « à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré » ;

Attendu que la direction des finances publiques de la Martinique a produit un extrait d’inscription sur les registre de l’association française de cautionnement mutuel concernant Mme Z la garantissant à hauteur de 141 102 €, à compter du 1^er mars 2005, pour le poste des Trois-Ilets ; que partant, la somme maximale que Mme Z pourrait avoir à acquitter par manquement et par exercice est de 211,65 € ;

Attendu que s’agissant des circonstances de l’espèce, Mme Z aujourd’hui retraitée, évoque les « profonds changements » auxquels elle a été confrontée après son entrée en fonctions : « suppression du poste d’adjoint cadre A, remplacement tardif de 2 agents partis à la retraite ou mutés suite à promotion interne. Ces agents étaient les piliers du poste ... Les agents nouvellement nommés n’avaient pas la formation requise, les agents de l’équipe de remplacement n’avaient pas suivi de stage HELIOS ni CHD ».

Attendu que, pour sa part, le maire signale « que les dépenses ont été payées sur demande de la collectivité, pour tenir compte des urgences auxquelles cette dernière a dû faire face », et « que les moyens, tant en nombre qu’en qualité, dont disposait la comptable, étaient manifestement insuffisants, pour conduire efficacement les contrôles ».

Attendu, dans ces conditions ; qu’il est mis à la charge de Mme Z une somme irrémissible de 50 € (cinquante euros) en application du paragraphe VI alinéa 2 de l’article 60 modifié de la loi n°63-156 du 23 février 1963 ;

Sur la cinquième présomption de charge portant sur les indemnités de fonction versées aux élus

Attendu que par réquisitoire du 27 août 2013, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de Mme Z au motif que celle-ci aurait payé des indemnités de fonction à certains élus du Sainte-Luce de juillet 2008 à août 2010 sans s’assurer de la justification du service fait ni de la production des justifications ;

Sur l’existence d’un manquement de la comptable

Attendu que Mme Z n’a produit aucun élément concret au titre de cette présomption de charge ;

Attendu que le maire a produit la délibération exécutoire du 12 juin 2008 par laquelle, le conseil municipal a décidé d’attribuer des indemnités de fonction au maire, aux adjoints et aux « conseillers municipaux ayant reçu délégation » ; que celle-ci a fixé les taux des indemnités de fonction du maire, des adjoints et des conseillers municipaux délégués ;

Attendu que les conseillers municipaux peuvent bénéficier d’indemnités de fonction en application, notamment, de l’article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales (« conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions ») ;

que cette délégation de fonction du maire constitue une pièce justificative de la dépense publique locale : l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales exige que le paiement des indemnités d’un élu local soit justifié par la production de l’« arrêté de délégation de fonction » (rubrique 3111) ;

Attendu qu’il a été demandé au maire de transmettre les délégations accordées à ces conseillers ; que celui-ci n’a produit aucun arrêté pour 6 conseillers municipaux délégués ;

Attendu qu’au cours de la primo-instruction, la comptable en fonctions a communiqué quatre arrêtés du maire de Sainte-Luce en date du 22 avril 2008, tous visés du contrôle de légalité ; qu’elle a indiqué que « Les indemnités ont été versées aux élus au vu des arrêtés municipaux du 22 avril 2008 portant délégation de fonction (…). En effet, dans ces arrêtés, le maire désignait ces élus en les associant à l’exercice de la compétence déléguée. D’autre part, une délibération du conseil municipal les désignait en qualité de représentant de la commune dans les domaines concernés » ;

Attendu que l’arrêté n°08-78 porte délégation de fonction à la 2^ème adjointe en matière de politique intergénérationnelle ; que les visas indiquent qu’il est nécessaire de donner délégation de signature aux adjoints ; que l’article 2 précise que l’intéressée devra rendre compte au maire de sa délégation de fonction ; que l’article 3 indique que deux conseillers municipaux, sont associés à la 2^ème adjointe pour exercer sa compétence ; que ces deux conseillers municipaux figurent parmi les 6 conseillers municipaux délégués précités ;

Attendu que l’arrêté n° 08-81 porte délégation de fonction au 5^ème adjoint en matière de sport, vie associative, développement territorial et quartiers ; que cet arrêté est rédigé de la même façon que le précédent ; qu’il associe à l’intéressé deux conseiller municipaux, pour exercer ses compétences ; qu’un de ces deux conseillers municipaux figure parmi les 6 conseillers municipaux délégués précités ;

Attendu que l’arrêté n° 08-82 porte délégation de fonction à la 7^ème adjointe en matière d’action sociale ; qu’une conseillère municipale est associée à cette dernière pour l’exercice de sa compétence ; que cette conseillère municipale figure parmi les 6 conseillers municipaux délégués précités ;

Attendu que l’arrêté n° 08-86 porte délégation de fonction à un conseiller municipal en matière économique ; que ses visas indiquent que tous les adjoints ont reçu délégation de fonction ; que deux élus lui sont associées pour l’exercice de sa compétence ; qu’un de ces deux conseillers municipaux figure parmi les 6 conseillers municipaux délégués précités ;

Attendu que les arrêtés transmis par la comptable en fonction ne sauraient tenir lieu d’arrêtés portant délégation de fonction à pour ces cinq élus ; qu’en effet, le juge administratif a estimé que l’arrêté désignant un conseiller municipal pour « seconder » un adjoint dans l’exercice de sa délégation ne constituait pas une délégation en tant qu’il ne conférait pas le pouvoir de signer un acte administratif ; qu’au demeurant la Cour des comptes fait de la capacité à signer un tel acte un critère objectif de l’exercice effectif de ses fonctions par un élu local ;

Attendu que le versement d’indemnités à des élus locaux est conditionné par l’exercice effectif des fonctions correspondantes ; que selon la jurisprudence du Conseil d’Etat « l’adjoint au maire qui n’a pas reçu de délégation ne peut justifier de l’exercice effectif de ses fonctions » ; « par suite, il ne peut prétendre au versement des indemnités prévues » ;

Attendu qu’aucun document n’a été produit concernant un élu qui n’a perçu d’indemnité qu’en août 2010 ;

Attendu compte tenu de qui précède que la comptable aurait dû surseoir au paiement des indemnités à ces conseillers municipaux et se retourner vers l’ordonnateur afin qu’il clarifie la situation ;

Attendu qu’en versant des indemnités de fonction à 6 conseillers municipaux qui n’avaient pas reçu effectivement de délégation de fonction, Mme Z a donc engagé sa responsabilité parce « qu’une dépense a été irrégulièrement payée » (article 60-I de la loi n° 63-156 du 23 février 1963) ; qu’en effet, elle a manqué aux obligations de contrôle imposées aux comptables publics par les articles 12 (« validité de la créance ») et 13 (« justification du service fait », « production des justifications ») du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 ;

Attendu qu’il n’en irait autrement que si la comptable pouvait exciper de la force majeure ; qu’en effet, l’article 60-V de la loi n° 63-156 indique que « lorsque (…) le juge des comptes constate l’existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public » ;

Attendu que selon la Cour des comptes, des circonstances ne sont constitutives de la force majeure qu’à la condition que les 3 critères de circonstance extérieure à la personne du comptable, d’irrésistibilité et d’imprévisibilité soient réunis ;

Attendu que Mme Z reconnaît elle-même qu’il n’y a « pas de force majeure » ; que de fait, s’agissant des circonstances qu’elle invoque pour sa défense (« le poste a connu de profonds changements à mon arrivée »), le critère de l’extériorité n’est pas satisfait ;

Attendu que pour sa part, le maire signale « que les dépenses ont été payées sur demande de la collectivité, pour tenir compte des urgences auxquelles cette dernière a dû faire face », et « que les moyens, tant en nombre qu’en qualité, dont disposait la comptable, étaient manifestement insuffisants, pour conduire efficacement les contrôles » ; qu’en l’occurrence, ni le critère de l’extériorité, ni celui de l’irrésistibilité ne sont satisfaits ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu que pour Mme Z, en réponse aux manquements qui lui sont reprochés indique seulement « aucun préjudice financier » ;

Attendu cependant qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour des comptes que la justification de l’exercice effectif des fonctions d’adjoint au maire implique à l’évidence l’existence d’une délégation du maire à cet effet, nécessaire à la mise en œuvre de la délibération de principe du conseil municipal ; que cette délégation ne peut être attribuée que par un arrêté du maire en bonne et due forme, sans lequel toute décision prise par un adjoint serait entachée de nullité ; qu’en conséquence l’adjoint au maire qui n’a pas reçu délégation par arrêté du maire, conformément à l’article 122-1, 1er alinéa, de l’ancien code des communes, ne peut justifier de l’exercice effectif de ses fonctions et prétendre au versement des indemnités correspondantes ; qu’il convient d'interpréter la “décision” exigée par la nomenclature des pièces justificatives à l’appui du paiement d’indemnités aux adjoints comme l’ensemble indissoluble de deux documents, la délibération du conseil municipal, sans laquelle le comptable ne pourrait vérifier la validité de la créance, et l’arrêté du maire qui en fournit l'application » ;

Attendu ainsi que le versement d’indemnités de fonction à des adjoints au maire ou à des conseillers municipaux délégués est donc bien conditionné par l’existence d’arrêtés de délégation de fonction ; qu’à défaut, ces élus ne peuvent justifier de l’exercice effectif de leurs fonctions, c’est-à-dire du service fait ;

Attendu qu’en l’absence de délégations de fonction, la commune n’avait aucune dette réelle vis-à-vis des conseillers municipaux délégués ; que par conséquent, en payant à ceux-ci, malgré tout, des indemnités, Mme Z a causé un préjudice financier à la commune ;

Attendu que le lien de causalité entre le manquement reproché à Mme Z et le préjudice causé à la collectivité est établi, en application de la théorie de l’équivalence des conditions, par le simple fait que, comme le décret n° 62-1587 le précise, les comptable publics sont « seuls » chargés du paiement des dépenses et sont « tenus » d’exercer les contrôles qui leur sont assignés ; que c’est en ouvrant sa caisse sans effectuer les contrôles dont elle était chargée que Mme Z a payé des dépenses irrégulièrement ;

Sur les suites à donner

Attendu que l’article 60-VI alinéa 3 de la loi n° 63-156 dispose que « lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

Attendu, par ailleurs, que l’article 60-IX de la loi n° 63-156 précise que les comptables constitués débiteurs « peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l’appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée » ; qu’en l’espèce, il ressort de l’instruction qu’aucun contrôle sélectif des dépenses du Sainte-Luce n’était en œuvre sur la période en jugement ;

Mme Z est constituée débitrice de la commune du Sainte-Luce pour la somme de vingt-cinq mille six cent trente euros et soixante-onze cents (25 630,71 €) augmentée des intérêts de droit à compter du 3 septembre 2013 ;

EN CONSEQUENCE

Il est sursis à la décharge de Mme Z pour sa gestion du 1^er janvier 2006 au 31 décembre 2010.

Délibéré en la Chambre régionale des comptes de MARTINIQUE

Le 14 octobre 2014

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous les huissiers de justice, sur ce requis, de mettre le présent jugement à exécution ; aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance, d’y tenir la main ; à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En application des articles R. 242-14 et R. 242-16 du code des juridictions financières, les jugements et ordonnances prononcés par la chambre régionale des comptes peuvent être frappés d’appel devant la Cour des comptes dans le délai de deux mois à compter de la notification selon les modalités prévues aux articles R. 242-17 et R. 242‑19 du même code.