Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC Champagne-Ardenne Lorraine

REPUBLIQUE FRANçAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANçAIS

La Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine,

Vu le compte afférent à l’exercice 2011  produit par Madame Danièle X ;

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article D. 1617-19 ;

Vu le code des juridictions financières, notamment ses articles L. 242-1, R. 212-19,

R. 241-32 à R. 241-43 ;

Vu l’article 60 modifié de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 portant loi de finances pour 1963 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique, alors en vigueur ;

Vu l’arrêté de charge provisoire du 2 mai 2013, établi par le pôle interrégional d’apurement administratif (pôle interrégional d’apurement administratif) de Rennes, sous la référence ACP R2-2011-088001-520-1/1, pris à l’encontre de Madame Danièle X, comptable en poste à la trésorerie de Bains-Les-Bains, pour sa gestion du 1er janvier au 31 décembre 2011 de la commune de Les Voivres ; 

Vu le réquisitoire n° 2013-46 du 4 novembre 2013  du procureur financier près la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine ;

Vu les lettres de notification dudit réquisitoire datées du 7 février 2014, adressées respectivement à Mme Danièle X et au maire de Les Voivres, dont ils ont accusé réception, respectivement, le 11 février 2014 et le 12 février 2014 ; 

Vu le courrier en date du 3 mars 2014, par lequel il a été demandé à Mme Danièle X de faire part de ses observations et de produire toutes pièces utiles complémentaires ;

Vu les observations du comptable en date du 25 mars 2014, enregistrées au greffe le 27 mars 2014 ;

Vu le rapport n° 2014/0097 de M. Patrick CAIANI président de section, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 0097/2014 de M. Christophe BERTHELOT, procureur financier, datées du 24 juillet 2014;

Vu les lettres du 06 août 2014 informant les parties de la clôture de l’instruction et du dépôt des conclusions du procureur financier ;

Vu les lettres du 14 août 2014 les informant de l’inscription de l’affaire à l’audience du 8 septembre 2014 ;

Ensemble les pièces à l’appui ;

Entendus M. Patrick CAIANI, président de section assesseur, en son rapport puis M. Christophe BERTHELOT, procureur financier, en ses conclusions ; Mme Danièle X et le maire de Les Voivres, régulièrement convoqués, n’étant pas présents à l’audience ;

Charge unique : paiement de rémunérations à des agents recrutés dans le cadre de contrats aidés

Attendu que le procureur financier a rappelé qu’en application des articles 11 à 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, dispositions alors en vigueur, le comptable est notamment tenu d’exercer le contrôle de la validité de la créance sur les dépenses qu’il prend en charge, ce contrôle portant en particulier sur la production des justifications ; qu’à cet égard, en application de la rubrique 21011 de l’annexe I à l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT), établissant la liste des pièces justificatives de la dépense publique locale, le comptable public doit notamment exiger, à l’appui du premier paiement de la rémunération d’un agent recruté dans le cadre d’un contrat aidé, la production de l’acte d’engagement du maire mentionnant la référence à la délibération du conseil municipal autorisant le recrutement sous ce statut d’agents de la commune ;

Attendu que le procureur financier a relevé, sur la base des constatations et des pièces transmises à l’appui de l’arrêté de charge provisoire du 2 mai 2013, que, par différents mandats imputés au compte 64168 « autres emplois d’insertion », Mme Danièle X a, au cours de l’exercice 2011, en qualité de comptable de la commune de Les Voivres, payé des rémunérations à vingt personnes recrutées dans le cadre de contrats d’insertion pour un montant total de 91 791,25 € ; qu’en dehors des bulletins de paye de ces agents, ces mandats n’étaient accompagnés d’aucune pièce justificative, à l’exception des contrats de travail conclus entre ces personnes et la commune et des conventions entre le Conseil Général, l’employeur et le salarié ; que ces contrats ne comportent aucune mention de la délibération du conseil municipal autorisant le recrutement par la commune, d’agents par voie de contrat aidé et que, ni la délibération du conseil municipal du 2 avril 2013, ni la convention relative à la participation du conseil général des Vosges à l’insertion par l’activité économique, conclue le 13 avril 2010 entre le président du conseil général et le maire de la commune, ne sauraient valablement se substituer à la délibération du conseil municipal autorisant préalablement ces recrutements ;

Attendu que le procureur financier a considéré, en conséquence, que le paiement de ces rémunérations, en l’absence d’une pièce justificative requise par la réglementation, était susceptible de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme Danièle X, sur le fondement de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ;

Attendu que dans ses observations en date du 25 mars 2014, Mme Danièle X fournit copies, de différents contrats d’embauche, de la convention liant la commune au Département, de la délibération du conseil municipal de la commune de Les Voivres du 2 avril 2013 autorisant le maire à signer les contrats aidés, des conventions passées avec l’Etat et le Département et la convention de formation ; qu’elle indique que les chantiers d’insertion existent depuis 1990 dans la commune où le maire est élu depuis 1989 ; que la convention relative à la participation du département des Vosges est renouvelée tous les trois ans et qu’elle est toujours jointe, en justificatif des salaires avec les contrats signés par la mairie et les conventions signées par le département au nom de l’Etat ;

Attendu qu’elle fait également valoir que les salaires en cause sont longs et compliqués à vérifier ; que les paiements doivent intervenir dans des délais relativement serrés car les personnes intéressées sont en difficulté ; que tous ces éléments l’ont conduite à ne pas relever l’absence de mention de la date de délibération sur les contrats, délibération qui dans les faits, n’existe pas ; qu’elle a considéré la convention signée par le Département comme suffisante ;

Attendu que la comptable soutient par ailleurs que les salaires sont versés en fonction des heures effectivement travaillées et que la délibération adoptée le 2 avril 2013 à l’unanimité par le conseil municipal approuve et reconnaît les conventions antérieures qui ont été passées avec l’Etat, le Conseil général et la commune ; que de ce fait, il n’y a pas eu de préjudice pour la commune du fait du paiement de ces salaires payés en contrepartie d’un travail effectivement exécuté ;

Attendu que Mme Danièle X précise par ailleurs que les salaires payés font l’objet d’un visa systématique ;

Sur la responsabilité du comptable

Attendu qu’aux termes de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 : « I (…) Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. (…) La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ... . » ;

Aux termes de l’article 12 du décret 62-1587 du 30 décembre 1962, portant règlement général sur la comptabilité publique, applicable au moment des paiements en cause : « les comptables sont tenus d'exercer (...) B. - En matière de dépenses, le contrôle : (…) de la validité de la créance dans les conditions prévues à l'article 13 ci-après ». Aux termes de l’article 13 du même texte : « En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : (…) la production des justifications » ;

Attendu qu’aux termes de l‘article D. 1617-19 du CGCT, dans sa rédaction issue du décret n°2007-450 du 25 mars 2007 applicable au moment des paiements en cause : « Avant de procéder au paiement d'une dépense ne faisant pas l'objet d'un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des associations syndicales de propriétaires ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l'annexe I du présent code » ; qu’aux termes de la rubrique 21011 de ladite liste, le comptable doit notamment exiger, à l’appui du premier paiement de la rémunération d’un agent, la production d’un « acte d’engagement mentionnant la référence à la délibération créant l’emploi ou à la délibération autorisant l’engagement pour les agents des services publics industriels et commerciaux, les contrats aidés ou les vacataires » ;

Attendu qu’au cours de l’exercice 2011, Mme Danièle X, comptable de la commune de Les Voivres a payé, par différents mandats dont le détail figure dans le tableau ci-dessous et imputés au compte 64168, les rémunérations de plusieurs agents de la commune recrutés en contrat unique d’insertion, pour un montant total brut de 91 794,39 € :

Attendu que sont joints, à chacun des premiers mandats de paye en cause, une copie du contrat unique d’insertion signé avec l’agent et la convention entre le Département ou l’Etat, l’employeur et le salarié ;  

Attendu que dans la mesure où les agents ont été recrutés sous contrat unique d’insertion, la comptable était notamment tenue, avant de procéder au premier paiement de leur rémunération, d’exiger la mention dans l’acte d’engagement, de la référence à la délibération du conseil municipal créant l’emploi ou à la délibération autorisant l’engagement, prévu à la rubrique 21011 de l’annexe I mentionnée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriale ; qu’à cet égard les contrats joints à l’appui des mandats ou produits par Mme Danièle X ne font pas référence à une telle délibération ; qu’en outre aucune délibération autorisant l’engagement de personnels sous contrats aidés n’avait été adoptée au moment des paiements en cause ;

Attendu que, si le 2 avril 2013, le conseil municipal de Les Voivres a autorisé le Maire « à signer les futures conventions, contrats de travail, conventions de formation (encadrant et personnel aidé) pour les 14 postes du chantier d’insertion, ainsi que les prochaines conventions avec l’Etat et le Conseil Général » ; la responsabilité du comptable s’apprécie à la date des paiements et au vu des pièces justificatives dont il disposait au moment des faits ; que, par suite cette délibération ne saurait dégager Mme Danièle X de sa responsabilité ;  

Attendu que si la comptable soutient qu’elle disposait néanmoins pour effectuer les paiements en cause, des conventions passées entre la commune et le Département ou l’Etat, il est de jurisprudence constante que le comptable ne peut substituer de sa propre initiative des pièces justificatives à celles prévues par la nomenclature ; que, dès lors, la présence desdites conventions ne pouvait la dispenser d’exiger la production des actes d’engagement comportant toutes les mentions prévues par la nomenclature ;  

Attendu, en conséquence, que Mme Danièle X, en s’abstenant d’exiger, avant de mettre en paiement les différents mandats figurant dans le tableau précité, la production de la pièce justificative comportant les mentions requises par la rubrique 21011 de l’annexe I mentionnée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriale, n’a pas correctement effectué les contrôles qui lui incombaient aux termes des dispositions des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 ;

Attendu que la circonstance que le visa des dépenses, effectué dans des délais restreints, présentait des difficultés et que leur paiement présentait un caractère urgent ne saurait exonérer la comptable de ses obligations de contrôle ;

Attendu que ni les conditions matérielles de prise en charge de ces mandats, ni les éléments à décharge produits par le comptable en réponse au réquisitoire ne font apparaître ce qui pourrait être qualifié de circonstances constitutives de la force majeure, laquelle s’applique à un événement extérieur, imprévisible et irrésistible, pouvant conduire la chambre à exonérer le comptable d’une mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire en application des dispositions de l’article 60-V de la loi n°63-156 du 23 février 1963 ;

 Attendu que, par suite, la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme Danièle X est engagée sur le fondement du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précité ;

Sur le préjudice financier

Attendu qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 : « La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent. Les ministres concernés peuvent déléguer cette compétence. // Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'Etat en fonction du niveau des garanties mentionnées au II // Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

Attendu qu’en application de l’article 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement ; que la délibération précise le grade ou, le cas échéant, les grades correspondant à l'emploi créé et, si l'emploi est créé en application des quatrième, cinquième et sixième alinéas de l'article 3, le motif invoqué, la nature des fonctions, le niveau de recrutement et de rémunération de l'emploi créé ; 

Attendu qu’à la lecture de ces dispositions, la délibération créant l’emploi ou autorisant l’engagement mentionnée à la rubrique 21011 de l’annexe I mentionnée à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, apparait comme un préalable indispensable au recrutement ; qu’une dépense exécutée sans l’accord de l’organe seul habilité à autoriser la dépense est de nature à causer un préjudice financier à la collectivité concernée et cela quand bien même un service aurait été fait ; 

Attendu que la délibération précitée du 2 avril 2013, approuvant, a postériori, la signature des conventions et contrats passés avec les intéressés qui n’est pas de nature à écarter l’irrégularité des paiements effectués indument par le comptable, ne saurait effacer le préjudice subi par la commune ;  

Attendu qu’il y a lieu, par suite, sur le fondement du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de déclarer Mme Danièle X débitrice envers la commune, des sommes irrégulièrement payées du fait de contrôles qu’elle n’a pas effectués ;

Attendu toutefois que le montant des dépenses retenu dans le réquisitoire du procureur financier correspond au montant brut des rémunérations des agents sous contrats aidés tel qu’il apparaît sur les bulletins de paie, alors que les mandats de paiement qui fondent le réquisitoire portent sur leur montant net de charges sociales salariales ; qu’il y a donc lieu de fixer le débet prononcé à l’encontre du comptable, au montant net des rémunérations versées, soit 75 692,74 €, selon tableau annexé au présent jugement ;  

Attendu qu’en application du paragraphe VIII de l’article 60 de la loi visée ci-dessus du 23 février 1963, le débet porte intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ; qu’en l’espèce, le point de départ du calcul des intérêts est fixé au 11 février 2014, date à laquelle Mme Danièle X a accusé réception du réquisitoire introductif d’instance pris par le procureur financier ;

Attendu qu’il y a lieu de surseoir à la décharge de Mme Danièle X pour sa gestion de l’exercice 2011 jusqu’à apurement du débet ;  

Sur le respect par le comptable des règles de contrôle sélectif de la dépense

Attendu qu’aux termes du IX de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, modifié : « (…) Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas de décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l'obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI. » ;

Attendu que Mme Danièle X indique que les mandats relatifs aux salaires payés doivent faire l’objet d’un contrôle systématique pour toutes les collectivités gérées par le poste comptable ; qu’elle était donc tenue à un contrôle exhaustif des dépenses en cause qui s’est révélé défaillant ;

Par ces motifs, décide :

La responsabilité de Mme Danièle X, comptable de la commune de Les Voivres est engagée au titre de sa gestion 2011 pour avoir payé des rémunérations à des personnes en contrat d’insertion sur la base de contrats et de bulletins de paye sans mention de la délibération du conseil municipal autorisant leur engagement ;

Ce manquement du comptable ayant causé un préjudice financier à la commune, Mme Danièle X est constituée débitrice envers la commune de Les Voivres, de la somme de soixante-quinze mille six cent quatre-vingt-douze euros et soixante-quatorze centimes (75 692,74 €), somme augmentée des intérêts légaux à compter du 11 février 2014 ;

La décharge de Mme Danièle X pour sa gestion de l’exercice 2011, ne pourra intervenir qu’après apurement de ce débet ;

Les mandats en cause devant faire l’objet d’un contrôle exhaustif, une remise gracieuse éventuelle ne pourra intervenir que dans la limite fixée par l’article 60-IX de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 précitée.

Fait et jugé à la Chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine, hors la présence du rapporteur et du procureur financier, le 8 septembre 2014, par : M. Dominique ROGUEZ, président de la chambre, président de séance, MM. Jacques SCHWARTZ, président de section, Laurent PICQUENOT, premier conseiller et Mmes Stéphanie A, première conseillère et Françoise SLINGER-CECOTTI, conseillère.

La République Française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d'y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu'ils seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent jugement a été signé par le président de la chambre régionale des comptes de Champagne-Ardenne, Lorraine et par la secrétaire générale.

En application des articles R. 242-14 à R. 242-19 du code des juridictions financières, les jugements prononcés par la chambre régionale des comptes peuvent être frappés d’appel devant la Cour des comptes dans le délai de deux mois à compter de leur notification selon les modalités prévues aux articles R. 242-17 à R. 242-19 du même code.

Collationné, certifié conforme à la minute déposée

au greffe de la chambre régionale des comptes de

Champagne-Ardenne, Lorraine par moi,

Patricia DENOUILLE, greffière

Annexe : Rémunérations versées aux personnels sous contrat unique d’insertion