Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC Aquitaine Poitou-Charentes

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

JUGEMENT

La chambre régionale des comptes d’AQUITAINE, POITOU-CHARENTES

VU les comptes de l’exercice 2010 de la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse, déposés auprès de la juridiction par Mme Isabelle X..., comptable titulaire du 4 mars au 31 décembre 2010 ;

VU le code des juridictions financières, notamment ses articles L. 242-1 et R. 242-1 à R. 242-3 ;

VU l'article 60 de la loi de finances pour 1963 n°63-156 du 23 février 1963 modifiée par la loi de finances rectificative n°2011-1978 du 28 décembre 2011 ainsi que le décret n°2012-1386 du 10 décembre 2012 pris en application ;

VU le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique ;

VU le décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

VU le code général des collectivités territoriales (CGCT),notamment ses articles L. 5211-10et  D. 1617-19 ;

VU le décret n° 2012-255 en date du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des chambres régionales des comptes ;

VU l’arrêté du 21 mars 2012 du premier Président de la Cour des comptes portant délégation des procédures, pris en application de l’article L. 212-1 du code des juridictions financières modifié par la loi du 13 décembre 2011 ;

VU le réquisitoire à fin d’instruction de charges n° 2012-0053 du 03 décembre 2012 pris par M. Francis BERNARD, procureur financier, sur les comptes de l’exercice 2010 de la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse et sa notification le 7 décembre 2012 à Mme Isabelle X..., comptable, et le 6 décembre 2012 à l’ordonnateur de la collectivité ;

VU l’arrêté n° 2012-0006 du 19 avril 2012du programme de la chambre relatif à la répartition des travaux, quant à l’instruction des réquisitions du ministère public ;

VU la lettre n° 1086 du 10 décembre 2012, notifiée le 14 décembre 2012,par laquelle M. Sébastien HEINTZ, magistrat-instructeur, a informé Mme Isabelle X..., comptable de la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse, de sa possibilité d’adresser dans le délai d’un mois à compter de sa réception, au greffe de la chambre, ses observations écrites ou toutes autres justifications à décharge ;

VU la lettre GD 130038 du 10 avril 2013, par laquelle le magistrat-instructeur, a informé le président de la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse, de sa possibilité d’adresser ses observations écrites et/ou d’apporter toute justification à décharge dans un délai de trois semaines à compter de la réception ;

VU la réponse de Mme Isabelle  X... du 11 janvier 2013, enregistrée au greffe de la chambre le 17 janvier 2013 ;

VU le rapport du magistrat-instructeur du 9 juillet 2013, ensemble les pièces jointes à l’appui ;

VU les conclusions du procureur financier ;

VU la lettre du25 juillet 2013, notifiée le 29 juillet 2013, par laquelle le greffier de la chambre a informé Mme Isabelle X... et le président de la communauté de communes des Vals de la Gartempe et Creuse, de l’audience publique ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Après avoir entenduà l’audience publique le magistrat-instructeur et le procureur financier, Mme Isabelle X..., comptable de la communauté des Vals de Gartempe et Creuse, n’étant pas présente à l’audience ;

DECIDE ce qui suit :

Attendu qu'en matière de dépense, en application des articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique applicable au moment des faits, les comptables sont tenus d'exercer  le contrôle de la validité de la créance, notamment le contrôle de l'exactitude des calculs de liquidation, l’intervention des contrôles réglementaires et la production des justifications ;

Attendu qu'en application du troisième alinéa du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables se trouve engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée ou qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

Attendu que les comptes de la communauté de communes des Vals de la Gartempe et Creuse pour l’exercice 2010 ont été produits à la Chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou-Charentes le 12 décembre 2011 ; qu'en conséquence, la responsabilité du comptable, au cours de l’exercice en jugement, n'est pas atteinte par la prescription de cinq ans instituée par l'article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée ;

SUR L’UNIQUE CHARGE DU REQUISITOIRE

Attendu qu’aux termes du contrat de développement durable 2007-2013 du Pays des Vals de Gartempe et Creuse, conclu entre la région Poitou-Charentes et la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse, est prévue l’attribution de « Bourses régionales tremplin pour l’emploi » destinées à contribuer au développement de la politique de création et de reprise d’entreprises ; que la délégation de crédits accordée au Pays des Vals de Gartempe et Creuse par la région Poitou-Charentes prend la forme d’une subvention globale par thématique ;

Attendu que par délibération du 1^er juin 2005puis du 30 septembre 2008, le conseil communautaire de la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse a précisé qu’un « atelier de la création » composé de représentants de trois communautés de communes, dont celle des Vals de Gartempe et Creuse, d’élus et fonctionnaires de la région, de représentants de la chambre de commerce et de l’industrie et de la chambre des métiers déciderait de la subvention à accorder à chaque porteur de projet  ; que la même délibération a précisé que « la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse verse la subvention Bourse Tremplin à chaque porteur de projet, au vu du tableau récapitulatif » ;

Attendu que par délibération du 30 mars 2010 arrêtant le budget primitif 2010, l’assemblée délibérante de la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse a ouvert à l’article budgétaire 6574 les crédits pour l’octroi des subventions aux personnes de droit privé, pour un montant de 248 700 € ; que l’annexe IV tableau B1.6 annexé audit budget prévoyait un crédit de 36 500 € ouvert au titre des « Bourses Tremplin pour l’Emploi » ;

Attendu que, s’agissant de la subvention de 36 500 €, le conseil communautaire a porté la mention « débiteurs divers » à la rubrique « nom de l’organisme bénéficiaire »du tableau B1.6 annexé au budget ; qu’en revanche, il n’a pas établi la liste des bénéficiaires de subventions au titre des « Bourses Tremplin pour l’Emploi », avec pour chacun le montant de la subvention, ainsi qu’il est prévu à l’article L. 2311-7 du code général des collectivités territoriales ;

Attendu qu’en 2010, la communauté de communes a versé 29 080 € d’aides financières à des personnes physiques au titre des « Bourses Tremplin pour l’Emploi » par mandats dont le détail figure au tableau ci-dessous ;

Attendu qu’étaient jointes à l’appui de chaque mandat de paiement pris en charge par la comptable public une lettre adressée à la personne physique bénéficiaire de la subvention, signée conjointement par le président du Pays des Vals de Gartempe et Creuse et un élu de la région Poitou-Charentes ainsi que des attestations de présence à des stages ou d’engagement d’activité délivrées respectivement par la région ou l’atelier de la création ;

Attendu que, en application des 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 et de l’annexe I, § 7211 de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, les comptables publics doivent exiger, avant de procéder au paiement d’une subvention, une décision arrêtant le bénéficiaire et le montant dans les conditions définies au deuxième alinéa de l’article L. 2311-7 du CGCT ou à défaut d’une décision arrêtant le bénéficiaire et le montant, ainsi que l’objet et, le cas échéant, les conditions d’octroi et les charges d’emploi ;

Attendu que par réquisitoire susvisé, le procureur financier a saisi la chambre régionale des comptes à raison du paiement par la comptable d’un montant de 29 080 euros en 2010, sans disposer de toutes les pièces justificatives prévues par la réglementation et en particulier de décisions individuelles arrêtant pour chaque subvention le bénéficiaire et le montant, ainsi que l’objet et, le cas échéant, les conditions d’octroi et les charges d’emploi ;

Quant à la responsabilité du comptable

Attendu que n’est pas contestée l’absence d’une délibération du conseil communautaire individualisant les crédits ouvertsà l’article budgétaire 6574 « subventions » de la section de fonctionnement du budget 2010, ni établissant une liste nominative des bénéficiaires des « bourses régionales désir d’entreprendre » en indiquant pour chacun d’eux l'objet et le montant de la subvention ;

Attendu que la comptable fait valoir toutefois qu’il s’agirait en fait de crédits délégués par la Région aux termes d’une convention prévoyant le remboursement de 80% des sommes par la région ; que le versement des subventions s’est réalisé au vu des décisions nominatives de l’atelier de la création, qui bénéficiait d’une délégation du conseil communautaire en ce sens ; que si le conseil communautaire n’a pas formellement délibéré sur chaque attribution de subvention, il en a été systématiquement informé dans ses réunions lors de « points divers » ;

Attendu que l’interdiction faite aux comptables publics de se prononcer sur la légalité interne d’un acte ne les dispense pas d’examiner les pièces qui leur sont soumises pour procéder aux vérifications qui leur incombent ; que le contrôle de régularité en la forme des pièces justificatives consiste à vérifier la production effective par l’ordonnateur des pièces justifiant la dépense prévues par la réglementation et à s’assurer qu’elles émanent de l’autorité compétente pour les édicter ;

Attendu que, quels que soient les libellés figurant dans la convention n°2007/RPC-TR-132 conclue le 21 août 2008 entre la communauté de communes et la région, les mandats en cause relèvent intégralement de la responsabilité de la communauté de communes et ne sont pas des crédits délégués qui échapperaient aux règles applicables à celle-ci ;

Attendu que dès lors, la compétence d’attribution des subventions, quelles que soient par ailleurs les modalités préalables d’instruction et de préparation des dossiers, demeure celle du conseil communautaire, à moins qu’il ne la délègue à un membre du bureau en application de l’article L. 5211-10 du CGCT ; qu’une commission d’étude ou tout autre instance ad hoc a un rôle d’instruction sur des questions par suite soumises à l’assemblée délibérante ; qu’elle ne peut en revanche ni délibérer ni décider en lieu et place de l’assemblée délibérante, ni engager juridiquement l’établissement public ;

Attendu qu’au surplus, au vu de la composition de l’atelier de la création, impliquant plusieurs personnes d’autres collectivités, une telle instance ne peut être considérée comme une autorité habilitée à recevoir délégation du conseil communautaire, en dépit des délibérations du 1er juin 2005 et du 30 septembre 2008 ;

Attendu qu’au surplus également, dans les quelques cas où la décision de l’atelier de la création est produite à l’appui des mandats, celle-ci est signée par une croix, sans liste d’émargement associée, ne permettant pas d’établir et encore moins de contrôler la qualité de la personne signataire ;

Attendu que les courriers signés conjointement par le président du Pays des Vals de Gartempe et Creuse et un élu de la région Poitou-Charentes informant les personnes physiques de l’octroi d’une subvention, joints à l’appui de chaque mandat de paiement, pas plus que les attestations de présence à des stages ou d’engagement d’activité délivrées respectivement par la région ou l’atelier de la création, ne peuvent se substituer à la décision de l’assemblée délibérante individualisant les crédits par bénéficiaire ;

Attendu que l’information régulière du conseil communautaire s’agissant des attributions de subventions, au travers des « points divers » de son ordre du jour ne peut non plus se substituer à la décision de l’assemblée délibérante individualisant les crédits par bénéficiaire.

Attendu que comme le rappelle l’instruction codificatrice n°07-024-MO du 30 mars 2007 relative à la liste des pièces justificatives en dépenses du secteur public local, celle-ci présente « un caractère obligatoire » et « constitue pour les dépenses qu’elle référence, à la fois un minimum et un maximum exigibles par le comptable » ; qu’il n’est possible ni à l’ordonnateur ni au comptable de substituer de leur propre chef ou en application d’une délibération ou d’un contrat, des justifications particulières autres que celles définies par cette liste ;

Attendu que, sans porter d’appréciation sur la légalité de la délibération du 21 juin 2005 et sur la validité des lettres et attestations jointes à l’appui des paiements, la comptable de la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse ne disposait pas à l’appui des paiements de la décision du conseil communautaire arrêtant pour chaque subvention octroyée aux personnes physiques au titre des « bourses régionales désir d’entreprendre », le nom du bénéficiaire, le montant ainsi que l’objet de la subvention, comme l’exige l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales ;

Attendu que la comptable fait valoir que le conseil communautaire commune s’est mis en conformité avec la loi en 2012 ; que la responsabilité du comptable s’appréciant au moment du paiement, une telle circonstance est sans incidence sur l’appréciation de la responsabilité du comptable ;

Attendu, qu’à défaut d’avoir suspendu le paiement des douze mandats figurant au tableau annexé, en l’absence d’une délibération du conseil communautaire, Madame Isabelle X..., comptable de la communauté de communes des Vals de Gartempe et Creuse, a payé des subventions en 2010 sans disposer de toutes les pièces justificatives requises par la réglementation pour exercer les contrôles auxquels elle était tenue en application des articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Attendu que les arguments présentés par la comptable ne caractérisent pas une situation de force majeure exonératoire de responsabilité ;

Quant à l’existence d’un préjudice financier pour la collectivité

Attendu qu’aux termes du troisième alinéa de l’article 60, VI de la loi de finances rectificatives pour 1963 dispose que « Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

Attendu qu’il résulte de ces dispositions que la responsabilité du comptable ne peut être engagée au titre de cette disposition légale que si le manquement du comptable a causé un préjudice financier à la collectivité et que le lien de causalité entre ce manquement et ce préjudice est établi ;

Attendu que la décision d’octroi d’une subvention relève expressément de l’organe délibérant ou, sur sa délégation, du bureau du conseil communautaire, en application de l’article L. 5211-10 CGCT ; qu’il était manifeste que l’attribution de subventions sur le seul fondement des décisions de l’atelier de la création ou des notifications individuelles aux bénéficiaires ne résultaient pas d’une délégation recevable et émanaient d’une autorité non habilitée ;

Attendu que les conclusions du ministère public du 19 septembre 2013 énoncent par suite que le préjudice de collectivité découle de la simple constatation du paiement par le comptable des subventions litigieuses « sans engagement juridique valable » ;

Attendu que la comptable et l’ordonnateur font valoir en revanche que par délibération du 1er juin 2005, la communauté de communes a approuvé le principe préalable quant au processus mis en œuvre ; que l’approbation préalable globale des enveloppes budgétaires est validée au travers des délibérations ouvrant les crédits, lors du vote du budget primitif et que l’information de l’assemblée délibérante s’est faite, à postériori aux travers de points divers d’information en fin de réunion ; que dès lors, aucun préjudice financier ne résulterait de ce dispositif ;

Attendu que le législateur a bien distingué la constatation de la faute résultant du manquement de celle du préjudice financier, un paiement irrégulier n’étant pas à lui seul suffisant pour établir l’existence d’un préjudice, que par suite, le juge financier ne peut constater automatiquement qu’il y a préjudice dès lors qu’il y a un paiement irrégulier ce qui reviendrait à confondre les deux temps distingués dans la loi de la constatation du manquement du comptable à ses obligations de contrôle et de l’existence d’un préjudice ;

Attendu que dans le silence de la loi, la notion de préjudice financier peut se définir comme un dommage d’ordre pécuniaire subi par la collectivité, lié à un décaissement (en matière de dépense) ou à une absence de recouvrement (en matière de recette) qu’elle n’avait pas l’intention d’autoriser ;

Attendu que l’intention de la commune, personne morale de droit public, découle des actes pris en son nom par ses organes dans leur domaine de compétence ; qu’il résulte de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales que le conseil communautaire de la communauté de communes est l’organe compétent pour décider des modalités d’octroi d’une subvention ;

Attendu :

- qu’il résulte de la délibération du 1^er juin 2005, que l’organe délibérant a eu l’intention de confier à « l’atelier de la création », le soin de décider quel porteur de projet pourrait bénéficier d’une subvention accordée au titre du programme « Bourses régionales tremplin pour l’emploi » ;

- qu’il est constant que les subventions octroyées l’ont été pour un montant autorisé par l’assemblée délibérante au titre de la délibération du 30 mars 2010 arrêtant le budget primitif 2010 ;

- qu’il n’est pas contesté que le conseil communautaire était valablement informé des attributions de subventions et n’a pas entendu mettre en cause le choix des bénéficiaires ou le montant alloué ;

- qu’il appartient en principe à la victime de saisir le juge aux fins de réparation de son préjudice dont elle démontre l’existence et le montant ;que pourtant, bien que valablement appelée à présenter ses observations lors de l’instruction juridictionnelle, l’ordonnateur de la collectivité n’a, à aucun moment, argué d’un préjudice dont cette dernière serait victime ;

- qu’il est établi ainsi en l’espèce que l’intention de la collectivité était bien de verser les subventions litigieuses selon le mode opératoire défini par la délibération du 1^er juin 2005 ;

Attenduqu’aucune norme législative ou réglementaire n’autorise la chambre régionale des comptes à apprécier la régularité d’une décision administrative, hors des cas limitativement énumérés par le décret de 1962 relatif à la comptabilité publique, lorsqu’elle examine la responsabilité du comptable au titre de l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 susvisée ; qu’ainsi, la chambre ne peut apprécier la régularité des délibérations du 1^er juin 2005 et du 30 mars 2010 susmentionnées et par conséquent la validité de l’engagement juridique au titre duquel la créance a été payée par le comptable ;

Attendu qu’il résulte de ce qui précède que la collectivité n’a subi aucun préjudice financier ;

Quant au montant de la somme appelée à être mise à la charge du comptable

Attendu qu’il existait sur l’exercice 2010 un plan de contrôle hiérarchisé de la dépense, mis en place le 3 novembre 2005 qui prévoyait un contrôle exhaustif des subventions ; que dès lors, le respect des procédures de contrôle aurait dû conduire à détecter les insuffisances en matière de pièces requises à l’appui des paiements ; qu’il n’est donc pas avéré que le manquement du comptable soit intervenu dans le cadre d’une mise en œuvre satisfaisante d’un plan de contrôle sélectif des dépenses ;

Attendu en conséquence qu'en application du paragraphe VI, alinéa 2, de l'article 60 précité, il y a lieu d’obliger le comptable au titre des mandats en cause à s’acquitter d'une somme, non rémissible, arrêtée eu égard aux circonstances, notamment compte tenu du contrôle exhaustif requis sur ce type de dépense en application du plan de contrôle hiérarchisé de la dépense validé par sa hiérarchie en 2005, ainsi que des montants en jeu, au plafond réglementaire égal à 1,5 pour mille du cautionnement du comptable, soit 163,50 € ;

Attendu qu'une somme non rémissible est d'une autre nature que les débets, seuls visés par le paragraphe III de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, et qu'elle n'est donc pas productive d'intérêts ;

Par ces motifs

La somme égale à un virgule cinq pour mille du montant du cautionnement (1,5‰), soit cent soixante-trois euros et cinquante centimes (163,50 €), est mise à la charge de Mme Isabelle X... en application du paragraphe VI, alinéa 2, de l'article 60 précité ; elle ne peut faire l'objet d'une remise gracieuse en application du paragraphe IX de l'article 60 précité.

En conséquence, Mme Isabelle X..., ne pourra être déchargée de sa gestion de l’exercice 2010 qu’après versement de la somme mise à sa charge.

Fait et jugé à la chambre régionale des comptes d’AQUITAINE, POITOU-CHARENTES, formation section, hors la présence du magistrat-instructeur et du procureur financier, le vingt cinq septembre deux mille treize, par :

Monsieur Jean-Claude WATHELET, président de section

Monsieur Thierry MOUTARD, premier conseiller

Monsieur Laurent ROULAUD, premier conseiller

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

CONDITIONS D'APPEL :

Code des juridictions financières – article R. 243-1 et suivants : « Les jugements rendus par les chambres régionales des comptes peuvent être attaqués dans leurs dispositions définitives par la voie de l'appel devant la Cour des comptes » (…) « L’appel doit être formé dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement. »

La requête d’appel et la demande de révision doivent justifier, sous peine d’irrecevabilité ou de rejet d’office, de l’acquittement de la contribution pour l’aide juridique, prévue à l’article 1635 bis Q du code général des impôts dont l’application relève, pour les juridictions financières, de l’article 18 du décret n° 2011-1202 du 28 septembre 2011 relatif au droit affecté au fonds d’indemnisation d’avoué près les cours d’appel et à la contribution pour l’aide juridique.