Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC BOURGOGNE, FRANCHE-COMTÉ

RÉPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BOURGOGNE, FRANCHE-COMTÉ,

VUles comptes rendus, en qualité de comptables de la COMMUNE DE LURE, pour les exercices 2007 à 2011 par Mme X..., le 1^er janvier 2007, Mme Y..., du 2 janvier 2007 au 4 janvier 2010, et M. Z..., du 5 janvier 2010 au 31 décembre 2011 ;

VU le réquisitoire n^o 2013-14 du 14 mai 2013 par lequel le procureur financier a saisi la chambre de faits présomptifs de charge au titre de paiements effectués durant les exercices 2007 à 2011 par Mme Y... et par M. Z... ;

VU les lettres de notification des réquisitoires du procureur financier à Mme Y..., à M. Z... et au maire de la commune de Lure, M. A..., le 30 mai 2013 ;

VU les accusés de réception du réquisitoire signés le 3 juin 2013 par Mme Y..., M. Z... et M. A... ;

VU le code des juridictions financières ;

VU le code général des collectivités territoriales ;

VU l’article 60 modifié de la loi de finances n^o 63-156 du 23 février 1963 ;

VU la loi n^o 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

VU le décret n^o 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, alors en vigueur ;

VU la décision n^o 2013-09 du président de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté du 21 mai 2013 attribuant l’instruction du réquisitoire à M. Jérôme DOSSI, premier conseiller ;

VU les pièces de mutation des comptables, ainsi que l’exacte reprise des soldes de sortie de l’exercice 2011 ;

VU les pièces de procédure et actes d’instruction conduits successivement par le magistrat rapporteur ;

VU les observations présentées par Mme Y... par courrier du 18 juin 2013, enregistrées au greffe le 20 juin 2013, par courrier électronique du 5 juillet 2013 enregistrées au greffe le même jour et par courrier du 12 juillet 2013 enregistrées au greffe le 15 juillet 2013 ;

VU les observations présentées par M. Z... par courrier du 21 juin 2013, enregistrées au greffe le 24 juin 2013, par courrier électronique du 24 juin 2013 enregistrées au greffe le même jour, par courrier électronique du 26 juin 2013 enregistrées au greffe le même jour, et par courrier électronique du 28 juin 2013 enregistrées au greffe le 2 juillet 2013 ;

VU les observations présentées par M. A..., maire de LURE, par courrier du 18 juin 2013, enregistrées au greffe le 20 juin 2013 ;

VU le rapport n^o 2013-158 de M. Jérôme DOSSI, premier conseiller, déposé au greffe de la chambre le 29 juillet 2013 ;

VU les conclusions n^o 2013-158 du 9 septembre 2013 du procureur financier près la chambre ;

VU les courriers du 19 septembre 2013, notifiés aux parties afin de les informer de la clôture de l’instruction et de la date de l’audience publique fixée au 30 septembre 2013, et les accusés réception desdits courriers en date du 20 septembre 2013 ;

Entendu en audience publique M. Jérôme DOSSI en son rapport et le procureur financier en ses conclusions ; le comptable et l’ordonnateur, informés de la tenue de l’audience publique, n’étant ni présents ni représentés ;

Après en avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du procureur financier ;

1. Sur les présomptions de charges relevées par le réquisitoire relatives au paiement de primes de fin d’année à des agents partant à la retraite (exercices 2007 à 2010)

Attendu que par le réquisitoire susvisé du 14 mai 2013, le procureur financier a saisi la chambre d’une présomption de charge à l’encontre de Mme Y... et M. Z..., au motif qu’ils avaient, en l’absence de contrôle préalable de la validité de la créance et en particulier en l’absence de contrôle de la production des justifications prévues par la réglementation, versé l’intégralité des primes de fin d’année aux agents de la commune de Lure partis en retraite en cours d’année ;

Attendu que ces indemnités ont été versées par mandats collectifs au cours des exercices 2007 à 2010 ;

Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret n^o 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé : « Les comptable publics sont seuls chargés : / […] Du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédités, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative » ; qu’aux termes de l’article 12 du même décret, « Les comptables sont tenus d’exercer : / […] En matière de dépenses, le contrôle : / […] De la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après » ; qu’aux termes de l’article 13 dudit décret, « En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : / […] L’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications » ; qu’à l’occasion du paiement des primes de fin d’année, les comptables devaient exiger les pièces prévues à l’annexe de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, rubrique 2021, dans sa rédaction issue du décret n° 2007-450 du 25 mars 2007 : « 1. Décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités ; 2. Décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent. » ;

Attendu que les primes de fin d’année versées aux agents de la commune de Lure s’apparentent à des avantages collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi n^o 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, sans que l’antériorité de ce régime indemnitaire n’ait toutefois été formellement établie ;que ces primes ont fait l’objet de trois délibérations du conseil municipal de la commune de Lure des 19 avril 1991, 28 décembre 1992 et 21 décembre 2007 ; que la délibération du 21 décembre 2007, en son exposé des motifs, « précis[e] que les départs en retraite en cours de période donnent lieu au versement en totalité de la prime, après avoir défalqué l’absentéisme pour cause de maladie ordinaire » mais ne valide pas cette modification du régime des primes de fin d’année dans le dispositif de la délibération, qui est seul revêtu de la force exécutoire ;

Attendu que le réquisitoire du procureur financier fait notamment grief aux comptables d’avoir payé ces indemnités alors que les trois délibérations susmentionnées « ne comportaient pas de dispositions exécutoires permettant au comptable de s’assurer de l’exactitude des calculs de liquidation des indemnités versées aux agents partis à la retraite en cours d’année » ; que de ce fait, le paiement de l’intégralité de primes de fin d’année aux agents partis en retraite en cours d’année, n’était pas fondé sur une décision de l’assemblée délibérante de la commune de Lure fixant la nature et les conditions d’attribution des indemnités telle que prévue par la réglementation ;

2. Sur les réponses produites par les parties

2.1. Sur les réponses produites par les comptables publics

Attendu que Mme Y... et M. Z..., comptables publics successifs de la commune de Lure, font valoir que ces délibérations étaient elliptiques mais marquaient une évolution des droits plus favorable au personnel ; que la volonté de l’ordonnateur de verser des primes de fin d’année intégrales aux agents partant en retraite en cours d’année est démontrée par la production d’un certificat de l’ordonnateur en fonctions en date du 7 juin 2013, qui attesterait de la volonté du conseil municipal de la commune de Lure et validerait ainsi l’émission régulière des mandats correspondants au cours de la période considérée ; que M. Z... fait également valoir que si la délibération du 21 décembre 2007 « ne reprend pas dans la partie décision le principe de versement en totalité de la prime de fin d’année […] dans l’esprit du conseil municipal ce principe est acquis puisque la délibération ne contredit pas la phrase énoncée dans les attendus du maire » ; que M. Z... produit également une note au personnel municipal en date du 6 mars 1996, indiquant que « le départ à la retraite, au cours de la période considérée ne donne plus lieu à déduction au prorata du temps d’activité » ;

2.2. Sur les réponses du maire en fonctions de la commune de Lure

Attendu que dans sa réponse susvisée du 20 juin 2013, le maire en fonctions de la commune de Lure fait valoir que « le versement de la prime dans sa totalité aux agents partis en retraite est également réaffirmé dans le corps de la délibération du 21 décembre 2007 en vue de confirmer la pratique de la ville de Lure depuis 1991 » ; que M. A... fait également valoir que les délibérations en cause n’ont jamais fait l’objet de remarques de la part du contrôle de légalité et que dans son rapport d’observations définitives notifié le 20 septembre 2007, la chambre régionale des comptes de Franche-Comté n’aurait pas remis en question le fondement de ces primes de fin d’année, ni la régularité des paiements correspondants ;

3. Sur l’examen par la chambre des réponses produites par les parties

3.1. Sur le caractère exécutoire des délibérations

Attendu que les délibérations du 19 avril 1991 et du 28 décembre 1992 ne contiennent aucune disposition spécifique relative aux primes de fin d’année versées aux agents de la commune de Lure partis en retraite en cours d’année ; que la délibération du conseil municipal de Lure du 21 décembre 2007 comprend des éléments relatifs au versement de telles primes dans son exposé des motifs, mais non dans son dispositif exécutoire, qui valide pourtant formellement d’autres évolutions de cette prime ; qu’aucune autre délibération, notamment antérieure aux délibérations précitées, n’a été produite à la chambre ; qu’en conséquence, lors du paiement des primes de fin d’année aux agents partis en retraite entre le 1^er janvier 2007 et le 31 décembre 2010, les comptables publics successifs de la commune de Lure ne disposaient d’aucune délibération validant formellement le principe du versement en totalité de primes de fin d’année aux agents communaux partant en retraite en cours d’année ; qu’en particulier, la précision y afférente mentionnée dans l’exposé des motifs de la délibération du 21 décembre 2007 n’est revêtue d’aucun caractère décisoire et exécutoire ; que les comptables publics successifs de la commune auraient dû constater l’incohérence entre l’exposé des motifs et le dispositif exécutoire de la délibération du 21 décembre 2007, contrôle qui ne ressortit pas à la légalité interne de l’acte, mais à sa légalité externe, un exposé des motifs ne valant pas décision de l’assemblée délibérante au sens des dispositions précitées de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales ;

3.2. Sur la note au personnel municipal du 6 mars 1996

Attendu que la note au personnel municipal du 6 mars 1996 a été signée par le secrétaire général de la commune de Lure alors en fonctions, et n’a jamais été validée ni par le maire de la commune de Lure, ni par le conseil municipal ; que les termes de cette note laissent entendre que la modification du versement des primes de fin d’année aux agents retraités est intervenue à ce moment, et non en 1991 comme le soutient le maire en fonctions de la commune de Lure ; qu’en tout état de cause, cette note n’est pas assimilable à une « décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités » telle qu’exigée par l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales à l’appui des paiements litigieux des primes de fin d’année aux agents partis en retraite en cours d’année ;

3.3. Sur l’absence de remarques du contrôle de légalité et de la chambre régionale des comptes concernant les délibérations relatives aux primes de fin d’année

Attendu qu’il n’appartient pas aux comptables publics d’apprécier la légalité interne des décisions administratives qui servent de fondement aux mandats de paiement, mais simplement d’exercer les contrôles prévus en matière de dépenses par les articles précités du décret n^o 62-1587, en particulier celui de la validité de la créance et de la production des pièces justificatives ; que les comptables publics devaient donc simplement s’assurer qu’ils disposaient de délibérations exécutoires sans avoir à porter d’appréciation sur leur légalité interne ; que dès lors l’absence de remarque du préfet de la Haute-Saône sur la régularité des délibérations en cause était sans incidence sur la nature des contrôles à réaliser par les comptables ; que le même raisonnement est applicable aux observations que la chambre régionale des comptes a pu communiquer à l’ordonnateur dans le cadre de sa mission d’examen de la gestion ; que l’absence de remarque de la chambre à ce titre sur l’irrégularité des indemnités en cause est sans incidence sur l’appréciation de la responsabilité des comptables publics concernés ;

3.4. Sur l’antériorité du versement de l’intégralité des primes de fin d’année aux agents partant à la retraite

Attendu que le fait que la commune ait pu verser l’intégralité des primes de fin d’année aux agents communaux partant à la retraite en cours d’année remonte à l’année 1991, comme le soutient le maire, à l’année 1996, comme invite à le penser la note au personnel du 6 mars 1996 ou à l’année 2007 comme pourrait le suggérer la lecture de la délibération du conseil municipal du 21 décembre 2007 est indifférent quant à la nature et à la portée des contrôles que les comptables publics de la commune de Lure sont tenus d’opérer en application des dispositions précitées ; qu’il s’ensuit que le moyen tiré de l’antériorité de la pratique, soulevé par l’ensemble des parties, manque en droit et doit être écarté ;

4. Sur l’engagement de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics

4.1. Sur le principe de l’engagement de cette responsabilité

Attendu qu’il résulte des développements précédents que Mme Y... et M. Z... ont procédé, au cours des exercices 2007 à 2010, au paiement de l’intégralité des primes de fin d’année à des agents communaux partis en retraite au cours de ces années sans disposer de la décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités ; qu’ils n’ont donc pas assuré le contrôle de la validité de la créance qui leur incombait en application des articles 12 et 13 du décret n^o 62-1587 susvisé ; que dès lors, la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme Y... et M. Z..., confrontés à des pièces justificatives insuffisantes, se trouve engagée en application de l’article 60 de la loi n^o 63-156 du 23 février 1963 susvisée ;

4.2. Sur la question du préjudice financier

Attendu que l’article 60 de la loi susvisée n^o 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 dispose notamment que « Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers ou a dû rétribuer un commis d’office pour produire les comptes, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. » ;

Attendu qu’un préjudice financier résulte d’une perte provoquée par une opération de décaissement ou de non-recouvrement d’une recette, ce préjudice donnant lieu à une constatation dans la comptabilité de la commune se traduisant par un appauvrissement de la personne publique ; qu’en l’espèce, le paiement de l’intégralité des primes de fin d’année à des agents partis en retraite était dépourvu de base légale ; qu’en l’absence de validation par le conseil municipal de la commune de Lure de règles dérogatoires à la règle du service fait, les indemnités versées n’étaient pas dues ; que les comptables publics successifs de la commune, qui n’ont pas suspendu les paiements en constatant l’insuffisance des pièces justificatives produites, ont procédé à des paiements irréguliers qui se sont traduits par l’appauvrissement de la collectivité ; que dès lors, les manquements des comptables ont causé un préjudice financier à la commune de Lure ;

4.3. Sur les modalités de calcul des dépenses irrégulièrement payées

Attendu que la délibération précitée du 21 décembre 2007 a validé le principe du versement de la prime de fin d’année 2008 au titre de la période de novembre 2007 à octobre 2008 ; que par extension, la chambre admet que la période du 1^er novembre de l’année N-1 au 31 octobre de l’année N puisse servir de période de référence pour la liquidation des primes de fin d’année relatives à l’année N des agents communaux à compter de l’exercice 2008 ; qu’en revanche, il ne résulte d’aucune délibération exécutoire que le conseil municipal avait entendu retenir une période de référence distincte de l’année civile antérieurement à la délibération du 21 décembre 2007 ; qu’il en résulte que l’année civile doit être retenue pour les primes de fin d’année versées avant que ladite délibération soit revêtue d’un caractère exécutoire, soit le 3 janvier 2008 et que la période du 1^er novembre de l’année N-1 au 31 octobre de l’année N doit être retenue pour les primes payées postérieurement à cette date ; que le tableau annexé au présent jugement présente les noms des agents concernés par les primes litigieuses, leur date de départ en retraite, les primes annuelles concernées, les mois de paiement des primes de fin d’année, les montants en cause et le montant injustifié de ces primes en retenant l’année civile pour les quatre primes litigieuses payées en 2007 et la période validée par la délibération du 21 décembre 2007 pour les primes suivantes ; que la chambre a proratisé au jour le jour les sommes indument versées par les comptables publics successifs ; qu’enfin, il résulte de l’instruction que la prime litigieuse versée en janvier 2010 a été payée alors que M. Z... était comptable en fonctions de la commune de Lure ;

Attendu qu’en application des règles ci-dessus rappelées et conformément aux modalités de calcul des sommes indument décaissées précisées en annexe au présent jugement, il y a lieu de constituer Mme Y... débitrice de la commune de Lure pour des sommes de 3 176,00 € au titre de l’exercice 2007, 983,00 € au titre de l’exercice 2008 et 708,75 € au titre de l’exercice 2009, et M. Z... débiteur de la commune de Lure pour une somme de 5 765,20 € ;

Attendu qu’aux termes du paragraphe VIII de l’article 60 de la loi susvisée du 23 février 1963 : « Les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’il y a lieu de retenir la date de notification du réquisitoire ; que cette date est pour Mme Y... et pour M. Z... le 3 juin 2013 ; par suite, il y a lieu de retenir cette dernière date comme point de départ des intérêts au taux légal ;

PAR CES MOTIFS,

ORDONNE ce qui suit :

Article 1^er :les manquements de Mme Y... et M. Z... à leurs obligations ont causé un préjudice financier à la commune de Lure.

Article 2 : au titre de l’exercice 2007, Mme Y... est constituée débitrice de la commune de Lure pour la somme de 3 176,00 € augmentée des intérêts de droit à compter du 3 juin 2013.

Article 3 :au titre de l’exercice 2008, Mme Y... est constituée débitrice de la commune de Lure pour la somme de 983,00 € augmentée des intérêts de droit à compter du 3 juin 2013.

Article 4 :au titre de l’exercice 2009, Mme Y... est constituée débitrice de la commune de Lure pour la somme de 708,75 € augmentée des intérêts de droit à compter du 3 juin 2013.

Article 5 :au titre de l’exercice 2010, M. Z... est constitué débiteur de la commune de Lure pour la somme de 5 765,20 € augmentée des intérêts de droit à compter du 3 juin 2013.

Article 6 : Mme Y... et M. Z... ont respecté les règles de contrôle sélectif des dépenses au cours des exercices 2009 et 2010 ; qu’en l’absence de pièces produites au cours de l’instruction, la chambre n’a pu vérifier le respect desdites règles au cours des exercices 2007 et 2008.

Fait et jugé à la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté, réunie en formation plénière.

Monsieur Roberto SCHMIDT, président,

Madame Dominique SAINT-CYR, présidente de section,

Madame Catherine SANCHEZ, présidente de section,

Monsieur Jean-Paul MASSOT, premier-conseiller,

Monsieur DOUCET Pierre, premier-conseiller,

Monsieur Nicolas FERRU, premier-conseiller,

Monsieur Nicolas SACHOT, conseiller.

Signé : Mireille GREGOIRE, greffière et Roberto SCHMIDT, président de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté.

Collationné, certifié conforme à la minute déposée au greffe de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté.

La secrétaire générale,

Marie-Christine MEYER

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Voies et délais de recours

La présente décision juridictionnelle peut être déférée en appel devant la Cour des comptes dans un délai de deux mois à compter de la date de sa notification (articles L. 245-1 et R. 242‑14 à 25 du code des juridictions financières).

La requête d’appel et la demande de révision doivent justifier, sous peine d’irrecevabilité ou de rejet d’office, de l’acquittement de la contribution pour l’aide juridique, prévue à l’article 1635 bis Q du code général des impôts (fixée à 35 euros) dont l’application relève, pour les juridictions financières, de l’article 18 du décret n° 2011-1202 du 28 septembre 2011 relatif au droit affecté au fonds d’indemnisation d’avoué près les cours d’appel et à la contribution pour l’aide juridique.