Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC BOURGOGNE, FRANCHE-COMTÉ

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES DE BOURGOGNE, FRANCHE-COMTE,

VU le code des juridictions financières ;

VU la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 et notamment son article 60 XI ;

VU le code général des collectivités territoriales ;

VU le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

VU le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

VU les lois et règlements relatifs à la comptabilité des collectivités locales ;

VU le réquisitoire du n° 2011-13 en date du 15 septembre 2011 par lequel le procureur financier a saisi la chambre en vue de déclarer une gestion de fait dans le maniement des deniers publics de la régie du chalet-buvette du camping de la commune de Montapas à l’encontre de Mme X..., maire de la commune ;

VU le réquisitoire complémentaire n° 2012-43 en date du 20 décembre 2012 par lequel le procureur financier a saisi la juridiction :

- d’éléments pouvant conduire à élargir le périmètre des gestionnaires de fait concernant la régie du chalet-buvette du camping de Montapas à Mme Y..., régisseur, et M. Z..., régisseur suppléant ;

- de nouveaux faits présomptifs de gestion de fait dans le maniement des deniers publics de la régie de pain de la commune de Montapas, à l’encontre de Mme X..., maire de la commune, Mme Y..., régisseur, M. Z..., régisseur suppléant et Mme A... ;

VU le réquisitoire complémentaire n° 2013-11 en date du 19 avril 2013 par lequel le procureur financier a saisi la juridiction d’éléments concernant la régie de pain pouvant conduire à élargir le périmètre des gestionnaires de fait à M. B... et M. C..., conseillers municipaux ;

VU l’arrêté en date du 19 septembre 2011 désignant M. Philippe NICOLET, premier conseiller, rapporteur chargé d’instruire l’affaire ;

VU l’arrêté en date du 5 avril 2012 désignant Mme Sarah BIRDEN, conseillère, rapporteure chargée d’instruire l’affaire ;

VU les accusés de réception de la notification du réquisitoire et du nom du magistrat chargé de l’instruction signés par Mme X..., maire de Montapas, Mme Y..., régisseur des régies du chalet-buvette et de pain, M. Z..., régisseur suppléant des régies du chalet-buvette et de pain , Mme A..., M. B..., conseiller municipal, et M. C..., conseiller municipal, ainsi que par M. D..., trésorier du poste comptable de Saint-Saulge ;

VU les pièces à l’appui du réquisitoire, les réponses des personnes concernées, les justifications et observations produites durant l’instruction, ensemble les pièces à l’appui pour les exercices 2005 à 2013 ;

VU le rapport n° 12-256-01 GF en date du 12 juillet 2013 du magistrat chargé de l’instruction ;

VU les conclusions du procureur financier, datées du 3 octobre 2013 ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

En présence de Mme X..., maire de Montapas, représentée par son conseil Maître SUISSA, Mme Y... et M. Z..., représentés par leur conseil Maître DE SAULCE-LATOUR ;

Après avoir entendu, en audience publique, Mme Sarah BIRDEN en son rapport et le procureur financier en ses conclusions ;

Après avoir entendu Mme X..., Mme Y... et M. Z... qui ont été invités à s'exprimer en dernier ;

Après avoir délibéré hors la présence de la rapporteure et du procureur financier ;

sur l’existence d’une gestion de fait

Attendu qu’aux termes du XI. de l’article 60 modifié de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 : « Toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s'ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d'un poste comptable ou dépendant d'un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs qu'elle a irrégulièrement détenus ou maniés. Il en est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d'un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n'appartenant pas aux organismes publics, mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d'exécuter en vertu de la réglementation en vigueur. Les gestions de fait sont soumises aux mêmes juridictions et entraînent les mêmes obligations et responsabilités que les gestions régulières » ;

Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, en vigueur jusqu’au 7 novembre 2012 : « les comptables publics sont seuls chargés : De la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou autre titre dont ils assurent la conservation ainsi que de l'encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature que les organismes publics sont habilités à recevoir (…) » ; qu’aux termes de l’article 18 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, en vigueur depuis le 8 novembre 2012 : « Dans le poste comptable qu'il dirige, le comptable public est seul chargé :1° De la tenue de la comptabilité générale ; (…) 6° De l'encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l'exécution des ordres de recouvrer ; (…) 9° De la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux personnes morales mentionnées à l'article 1er ; 10° Du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités ;11° De la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité » ; qu’aux termes de l’article L. 2343-1 du code général des collectivités territoriales : « Le comptable de la commune est chargé seul et sous sa responsabilité d'exécuter les recettes et les dépenses, de poursuivre la rentrée de tous les revenus de la commune et de toutes les sommes qui lui sont dues (…) » ;

Attendu qu’en application des dispositions précitées, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables réserve aux seuls comptables publics l’encaissement des recettes, le paiement des dépenses et la conservation des fonds et valeurs ;

Concernant la régie du chalet-buvette du camping de Montapas :

Attendu que la commune a mis en place par arrêté constitutif en date du 30 juin 2004 une régie de recettes destinée à assurer la gestion du chalet-buvette attenant au camping communal et à encaisser le produit des ventes qui y sont opérées ;

Attendu que par arrêté en date du 30 juin 2004 des régisseurs pour la régie du chalet-buvette ont été nommés en la personne de Mme Y..., régisseur titulaire, et M. Z..., régisseur suppléant ;

Attendu que le chalet-buvette, qui a commencé à fonctionner de manière certaine en 2005, n’est jamais tenu par le régisseur titulaire, mais alternativement par le régisseur suppléant, M. Z..., et Mme X..., maire de Montapas ; que celle-ci a encaissé directement le produit des ventes réalisées par elle ;

Attendu que Mme X... a reçu en mains propres l’ensemble de la recette réalisée par la régie du chalet-buvette, qu’elle a centralisé et conservé les fonds avant leur dépôt à la trésorerie et qu’elle a occasionnellement déposé des fonds émanant de la régie du chalet-buvette à la trésorerie ;

Attendu que le fonctionnement de la régie du chalet-buvette et le circuit de sa recette ont perduré selon ces modalités jusqu’en 2011 inclus ;

Concernant la régie de distribution du pain de la commune de Montapas :

Attendu que la commune a mis en place par arrêté constitutif en date du 26 juin 2010 une régie de recettes destinée à assurer la gestion du service de distribution du pain instauré par la commune et à encaisser le produit des ventes qui y sont opérées ;

Attendu que par arrêté du 26 juin 2010 des régisseurs pour la régie de pain ont été nommés en la personne de Mme Y..., régisseur titulaire, et M. Z..., régisseur suppléant ;

Attendu que les recettes liées à la vente de pain ne sont encaissées ni par le régisseur titulaire ni par le régisseur suppléant mais par Mme A..., M. B... et M. C... ; que ces personnes reversent l’intégralité du produit de la vente dans les mains de Mme X..., laquelle centralise l’ensemble de la recette réalisée par la régie de pain et conserve les fonds avant leur dépôt à la trésorerie et que Mme X... a occasionnellement déposé des fonds émanant de la régie de pain à la trésorerie ;

Attendu que, de surcroît, la régie de pain a encaissé ses premières recettes dès avant le 14 avril 2010, date du premier dépôt à la trésorerie, alors que l’arrêté constitutif n’est intervenu que le 26 juin 2010 ;

Attendu que Mme Y... et M. Z... ont démissionné de leur charge de régisseur respectivement les 26 septembre 2013 et 28 septembre 2013 ;

Attendu que le fonctionnement de la régie de pain et le circuit de sa recette, décrits plus haut, n’ont pas été modifiés jusqu’à ce jour ;

 Concernant les deux régies :

Attendu qu’il est de jurisprudence constante que trois éléments cumulatifs sont nécessaires pour constituer une gestion de fait, à savoir le maniement de deniers publics sans habilitation ;

- Sur le maniement

Attendu que l’objet des deux régies ainsi instituées consiste à encaisser le produit de la vente de marchandises, impliquant donc la perception de recettes ;

- Sur le caractère public des deniers

Attendu que ces régies s’inscrivent dans le cadre de services publics industriels et commerciaux mis en place par la commune ; que par conséquent les recettes afférentes sont destinées à être versées à la commune, de même que les dépenses correspondantes sont assumées par le budget communal ; que la qualification de deniers publics pour les recettes de ces deux régies n’est pas douteuse ;

- Sur l’absence d’habilitation

Attendu que Mme X..., en tant que maire et en vertu de la séparation obligatoire entre ordonnateur et comptable, ne peut en aucun cas être habilitée à manier des deniers publics ; que ni Mme A... ni M. B... ni M. C... ne peuvent se prévaloir de la qualité de comptable public ou de régisseur ;

Attendu, en conséquence, que les éléments constitutifs d’une gestion de fait des deniers publics de la commune de Montapas sont réunis ;

Sur la responsabilité des personnes mises en cause

Attendu que l’article 1^er du décret n°66-850 du 15 novembre 1966 relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des régisseurs, en vigueur jusqu’au 5 mars 2008, et le décret 2008‑227 du 5 mars 2008 en vigueur à partir du 6 mars 2008 disposent que « Les régisseurs chargés pour le compte des comptables publics d'opérations d'encaissement (régisseurs de recettes) ou de paiement (régisseurs d'avance) sont personnellement et pécuniairement responsables de la garde et de la conservation des fonds et valeurs qu'ils recueillent ou qui leurs sont avancés par les comptables publics, de maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives ainsi que de la tenue de la comptabilité des opérations.La responsabilité pécuniaire des régisseurs s'étend à toutes les opérations de la régie depuis la date de leur installation jusqu'à la date de cessation des fonctions» ; que l’article 2 dudit décret dispose que « Les régisseurs de recettes sont personnellement et pécuniairement responsables de l'encaissement des recettes dont ils ont la charge. Ils sont également responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'exercer en matière de recettes dans les mêmes conditions que celles qui sont prévues pour les comptables publics par l'article 12 A (1er alinéa) du décret du 29 décembre 1962 » ;

Attendu que Mme X..., maire de Montapas, a manié en recettes les deniers de la régie du chalet-buvette ;

Attendu que Mme X... a présidé à l’organisation des circuits de la recette mis en place pour la régie du chalet-buvette et la régie de pain, circuits aboutissant à la centralisation et la conservation de l’intégralité de la recette entre ses mains ; qu’elle a donc connu, toléré, autorisé et organisé la gestion de fait pour chacune des deux régies ;

Attendu que Mme Y..., régisseur titulaire, ne manie à aucun moment les deniers de la régie du chalet-buvette ou de la régie de pain ; qu’elle n’effectue aucun des contrôles incombant au régisseur ;

Attendu que Mme Y..., agent titulaire de catégorie A, de par ses fonctions de secrétaire de mairie, est censée connaître le cadre de la comptabilité publique et le principe cardinal de la séparation entre ordonnateur et comptable ; que de par ses qualifications elle était en mesure d’identifier une situation de gestion de fait ; que nonobstant elle n’est nullement intervenue dans le fonctionnement de ces deux régies dont elle n’ignorait rien et a laissé des personnes non habilitées, dont l’ordonnateur, s’immiscer dans le maniement des recettes ; qu’eu égard à ses fonctions elle était en mesure de solliciter le conseil du comptable public dont elle dépendait ; qu’elle a de ce fait connu et toléré la gestion de fait pour chacune des deux régies ;

Attendu que M. Z..., régisseur suppléant, a remis les recettes de la régie du chalet-buvette dans les mains de l’ordonnateur ;

Attendu que M. Z..., en dépit de son titre de régisseur suppléant, ne manie pas les deniers de la régie de pain mais laisse des personnes non habilitées, dont l’ordonnateur, s’immiscer dans le maniement de ces recettes ;

Attendu que M. Z..., en tant qu’adjoint technique, d’une part occupe une fonction subalterne d’exécutant sans pouvoir d’initiative qui le place dans une situation d’étroite dépendance vis-à-vis de la maire ; d’autre part ne dispose pas des connaissances nécessaires à l’appréciation des irrégularités commises et observées et à leur identification comme constitutives d’une gestion de fait ;

Attendu que Mme A..., M. B... et M. C... encaissent sans habilitation le produit de la vente de pain mais qu’ils se sont contentés d’exécuter les ordres de la maire, qu’ignorant tout des règles de la comptabilité publique ils n’étaient pas en mesure de prendre conscience de leur participation à une gestion de fait ;

Sur la période de la gestion de fait

Attendu que les irrégularités constitutives de gestion de fait concernant la régie du chalet-buvette s’étendent à compter du 15 juin 2005, date d’ouverture dudit chalet-buvette, jusqu’au 31 décembre 2011, date à laquelle la chambre a pu vérifier la cessation de la situation de gestion de fait ;

Attendu que les irrégularités constitutives de gestion de fait concernant la régie de pain s’étendent à compter du 14 avril 2010, date du premier dépôt de recettes à la trésorerie, jusqu’au jour du jugement soit le 19 décembre 2013, puisqu’aucun élément à la disposition de la chambre n’indique la cessation de la situation de gestion de fait ;

Attendu que l’article L.231-3 du code des juridictions financières dispose que : « L'action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la chambre régionale des comptes en est saisie » ; que la chambre a été saisie par réquisitoire de son ministère public respectivement le 15 septembre 2011 concernant la régie du chalet-buvette et le 20 décembre 2012 concernant la régie de pain ; que les faits ne sont donc pas atteints par la prescription ;

Sur les sommes en cause

Attendu que les recettes retracées par la comptabilité communale se montent à 37 876,20 euros sur la période mentionnée soit 2005 à 2011 pour la régie du chalet-buvette, et pour la régie de pain à 24 486,00 euros du début de la période mentionnée au 31 décembre 2012 ;

Attendu que les sommes détenues par Mme X... ont été conservées sur des périodes pouvant atteindre plusieurs mois avant leur dépôt à la trésorerie ;

Attendu qu’il résulte de l’instruction que les recettes de chacune des deux régies sont plus élevées que les montants précités et n’ont donc pas rejoint dans leur intégralité les caisses du comptable public ni été réintégrées dans la comptabilité communale ;

Sur les suites du présent jugement

Attendu que, sous réserve des effets d’un éventuel recours, aux termes de l’article L.2342-3 du code général des collectivités territoriales « Le maire déclaré comptable de fait par un jugement du juge des comptes statuant définitivement est suspendu de sa qualité d'ordonnateur jusqu'à ce qu'il ait reçu quitus de sa gestion. Dans ce cas, le conseil municipal délibère afin de confier à un adjoint les attributions mentionnées aux articles L. 2342-1 et L. 2342-2. Cette fonction prend fin dès lors que le maire a reçu quitus de sa gestion » ;

PAR CES MOTIFS,

ORDONNE CE QUI SUIT :

Article 1^er :

Sont déclarées conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de la commune de Montapas pour la perception des recettes de la régie du chalet-buvette et de la régie de pain :

- Mme X..., maire de Montapas ;

- Mme Y..., régisseur titutaire ;

Article 2

Concernant la régie du chalet-buvette, la période retenue pour la déclaration de gestion de fait court à compter du 15 juin 2005 jusqu’au 31 décembre 2011, pour chacune des deux comptables de fait.

Concernant la régie de pain, pour Mme X... la période retenue pour la déclaration de la gestion de fait court à compter du 14 avril 2010 jusqu’à la date à laquelle il sera ultérieurement établi que les opérations irrégulières ont cessé, et au plus tard au jour du jugement soit le 19 décembre 2013 ; pour Mme Y... la période retenue pour la déclaration de la gestion de fait court à compter du 26 juin 2010 jusqu’au 26 septembre 2013.

Article 3

Il est demandé, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, à Mme X... et à Mme Y..., si elles n'entendent pas au préalable contester leur qualité de comptables de fait, de produire, pour chacune des deux régies, un compte unique dûment daté, signé et certifié sincère et véritable, retraçant en recettes le produit des ventes effectuées et en dépenses les emplois de ces recettes pour l’ensemble de la période respectivement concernée pour chaque régie, lesdits comptes devant être appuyés de toutes les pièces justificatives nécessaires ;

Article 4

Mme X... et Mme Y... devront apporter la preuve du reversement dans les caisses de la commune de Montapas des sommes dont elles seraient encore détentrices ;

Article 5

Il n’y a pas lieu de déclarer comptables de fait M. Z..., Mme A..., M. B... et M. C... ;

Article 6

Le présent jugement sera notifié à Mme X..., maire de Montapas ; Mme Y..., ancien régisseur titutaire ; M. Z..., ancien régisseur suppléant ; Mme A... ; M. B..., conseiller municipal et M. C..., conseiller municipal ;

Fait et jugé à la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté réunie en formation plénière.

Monsieur Roberto SCHMIDT, président,

Madame Dominique SAINT CYR, présidente de section,

Madame Catherine SANCHEZ, présidente de section,

Monsieur Alain LAÏOLO, président de section,

Monsieur Jean-Paul MASSOT, premier conseiller,

Monsieur Pierre DOUCET, premier conseiller,

Madame Béatrice CONVERT-ROSENAU, première conseillère,

Monsieur Nicolas FERRU, premier conseiller,

Monsieur Jérôme DOSSI, premier conseiller.

Signé : Mireille GREGOIRE, greffière et Roberto SCHMIDT, président de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté.

Collationné, certifié conforme à la minute déposée au greffe de la chambre régionale des comptes de Bourgogne, Franche-Comté.

La secrétaire générale,

Marie-Christine MEYER

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Voies et délais de recours

La présente décision juridictionnelle peut être déférée en appel devant la Cour des comptes dans un délai de deux mois à compter de la date de sa notification (articles L. 245-1 et R. 242‑14 à 25 du code des juridictions financières).

La requête d’appel et la demande de révision doivent justifier, sous peine d’irrecevabilité ou de rejet d’office, de l’acquittement de la contribution pour l’aide juridique, prévue à l’article 1635 bis Q du code général des impôts (fixée à 35 euros) dont l’application relève, pour les juridictions financières, de l’article 18 du décret n° 2011-1202 du 28 septembre 2011 relatif au droit affecté au fonds d’indemnisation d’avoué près les cours d’appel et à la contribution pour l’aide juridique.