Chambres régionales ou territoriales des comptes, Crc pays de la loire, 14 mai 2013, n° 2013-0003

Cartographie jurisprudentielle

Texte de la décision

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES

DES PAYS-DE-LA-LOIRE

a rendu le jugement suivant

La chambre,

VU le code des juridictions financières ;

VU la loi n° 63-156 du 23 février 1963 portant loi de finances pour 1963 ;

VU les articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

VU l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

VU le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi de finances de 1963 modifié ;

VU les lois et règlements relatifs aux établissements hospitaliers de soins et de cure ;

VU l’arrêté du 18 décembre 2012 du président, portant organisation et détermination de la compétence des formations de délibéré de la chambre régionale des comptes des Pays-de-la-Loire ;

VU les comptes rendus en qualité de comptable de l’hôpital local de Sillé-le-Guillaume, pour les exercices 2006 à 2010, ensemble les comptes annexes, par M. X… jusqu’au 27 février 2007, M. Y…, à compter du 28 février 2007 ;

VU l’ordonnance n° 2012-0059 du 9 octobre 2012 portant sur la période du 1^er janvier 2006 au 31 décembre 2009 ;

VU le réquisitoire n° 2012-007 du 27 septembre 2012 du procureur financier, portant sur l’exercice 2010, ensemble les pièces à l’appui ;

VU les lettres de notification du réquisitoire au comptable concerné et à l’ordonnateur, notifiées le 11 octobre 2012, auxquelles était jointe une note d’information sur les droits des parties ;

VU le courrier du 23 octobre 2012 adressé par M. Pierre-Jean ESPI, magistrat instructeur, à M. Y…, comptable concerné ;

VU le questionnaire complémentaire adressé à M. Y… le 24 janvier 2013 ;

VU les réponses écrites apportées par M. Y…, comptable concerné, à la chambre, par courriers des 13 novembre 2012 enregistré au greffe de la chambre le 16 novembre 2012, et 25 janvier 2013 enregistré au greffe de la chambre le 25 janvier 2013 ;

VU le rapport n° 2013-007 de M. Pierre-Jean ESPI, magistrat instructeur ;

VU les lettres du 13 mars 2013, par lesquelles M. Y…, comptable, et Mme Z…, ordonnateur, ont été informés de la tenue de l’audience publique de la chambre et de la possibilité d’y présenter leurs observations ;

VU les conclusions n° 2013-014 du 25 février 2013 du procureur financier ;

Vu le courrier adressé à la chambre par M. Y… le 12 mars 2013, après la clôture de l’instruction, enregistré au greffe le 14 mars 2013 ;

VU la feuille de présence à l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 27 mars 2013 M. Pierre-Jean ESPI, premier conseiller, en son rapport, M. Dominique JOUBERT, procureur financier, en ses conclusions, M. Y… ayant eu la parole en dernier ;

Après en avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du procureur financier et après avoir entendu Mme Viviane BOURDON, présidente de section, réviseur, en ses observations ;

Sur le réquisitoire du procureur financier :

ATTENDU que, dans son réquisitoire susvisé, le procureur financier a fait grief à M. Y… d’avoir payé en 2010, à divers agents titulaires et stagiaires recrutés cette année-là, des indemnités forfaitaires pour travail des dimanches et jours fériés pour un montant total de 4 226,67 € (présomption de charge n° 1 et annexe 1 jointe au présent jugement), des indemnités de sujétions spéciales pour un montant total de 6 093,17 € (présomption de charge n° 3, annexe 3), des indemnités pour travail normal et travail intensif de nuit pour un montant total de 1 126,71 € (présomption de charge n° 5, annexe 5), des primes spéciales de sujétion pour un montant total de 3 550,62 € (présomption de charge n° 7, annexe 7), des primes forfaitaires pour un montant total de 396,24 € (présomption de charge n° 9, annexe 9), des primes spécifiques pour un montant total de 2 070 € (présomption de charge n° 11, annexe 11) et des indemnités de chaussures pour un montant total de 117,39 € (présomption de charge n° 13, annexe 13), alors qu’il ne disposait pas de l’ensemble des pièces prévues pour ce type de dépense par la nomenclature des pièces justificatives des

dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé figurant en annexe de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; qu’en effet, les premiers paiements semblaient être intervenus en l’absence des décisions individuelles d’attribution des primes et indemnités dont la production est prévue par la nomenclature et les paiements ultérieurs paraissaient être intervenus en l’absence de ces mêmes pièces et alors que la référence aux pièces justificatives produites uniquement au premier mandatement qui, en application du paragraphe 4 des définitions et principes de la nomenclature, doit figurer sur la pièce justificative jointe aux mandats postérieurs au premier paiement, ou sur le document servant au mandatement lui-même, n’y était pas mentionnée ;

ATTENDU que le procureur financier a également fait grief à M. Y… d’avoir payé en 2010, à divers agents contractuels recrutés cette année-là, des indemnités forfaitaires pour travail des dimanches et jours fériés pour un montant total de 34 131,13 € (présomption de charge n° 2, annexe 2), des indemnités de sujétions spéciales pour un montant total de 45 918,88 € (présomption de charge n° 4, annexe 4), des indemnités pour travail normal et travail intensif de nuit pour un montant total de 1 829,70 € (présomption de charge n° 6, annexe 6), des primes spéciales de sujétion pour un montant total de 12 347,95 € (présomption de charge n° 8, annexe 8), des primes forfaitaires pour un montant total de 1 381,94 € (présomption de charge n° 10, annexe 10) et des primes spécifiques pour un montant total de 1 002 € (présomption de charge n° 12, annexe 12), alors qu’il ne disposait pas de l’ensemble des pièces prévues pour ce type de dépense par la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé figurant en annexe à l’article D. 1617-19 du CGCT ; qu’en effet, les premiers paiements semblaient être intervenus en l’absence des décisions individuelles d’attribution des primes et indemnités et en l’absence de la mention de ces primes et indemnités aux contrats conclus avec les agents concernés, prévues par la nomenclature, et les paiements ultérieurs paraissaient être intervenus en l’absence de ces mêmes pièces et mentions et alors que la référence aux pièces justificatives produites uniquement au premier mandatement qui, en application du paragraphe 4 des définitions et principes de la nomenclature, doit figurer sur la pièce justificative jointe aux mandats postérieurs au premier paiement, ou sur le document servant au mandatement lui-même, n’y était pas mentionnée ;

Sur les réponses du comptable :

ATTENDU qu’en réponse, M. Y… a relevé que les charges retenues par le réquisitoire ne mentionnaient que l’absence ou l’insuffisance de pièces justificatives et qu’aucun préjudice financier n’avait résulté pour l’établissement des paiements visés ;

ATTENDU que M. Y… a joint à sa réponse un courrier daté du 12 novembre 2012, établi par Mme Z…, directrice de l’hôpital local de Sillé-le-Guillaume, indiquant que « jusqu’alors, la direction générale et/ou des ressources humaines de l’établissement ne produisaient aucune décision individuelle portant attribution de primes ou indemnités aux agents, dès lors que ces dernières étaient directement liées, par des textes réglementaires, au statut desdits salariés » ;

Attendu que dans son « mémoire en réplique aux conclusions » du procureur financier, en date du 12 mars 2013, M. Y… a réitéré l’analyse selon laquelle les paiements visés dans le réquisitoire n’avaient suscité aucun préjudice financier pour l’hôpital et demandé à la chambre « de fixer à zéro la somme laissée à [sa] charge au titre de l’ensemble des manquements », aux motifs qu’« à l’époque des faits, le poste était en gestion conjointe », ce qui « a bouleversé l’organisation des deux trésoreries de Conlie et Sillé-le-Guillaume (…)

surtout dans un contexte général de réduction des effectifs », que « depuis la lecture du réquisitoire, (…)[il a] mis en place une nouvelle procédure de contrôles afin d’éviter la répétition de ces manquements », qui « [l’]ont conduit à demander à l’ordonnateur de [le] réquisitionner depuis l’été 2012 pour [lui] donner l’ordre de payer les salaires au motif que toutes les pièces justificatives [n’étaient] pas encore présentes », et qu’enfin « il s’agit d’une première mise en cause de [sa] responsabilité personnelle et pécuniaire depuis le début de [sa] carrière commencée comme comptable le 1^er mars 1994 » ;

Sur le manquement du comptable à ses obligations :

ATTENDU que le comptable ne conteste pas que les premiers paiements et paiements ultérieurs de primes et indemnités aux agents stagiaires, titulaires et contractuels de la maison de retraite sont intervenus en l’absence des pièces et mentions visés dans le réquisitoire ; que la lettre de la directrice de l’établissement que M. Y… a jointe à ses réponses ne fait pas non plus apparaître que les mandats sur le fondement desquels ont été réalisés les paiements litigieux auraient été appuyés de ces pièces ni qu’ils auraient comporté ces mentions ;

ATTENDU que la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des établissements publics de santé jointe à l’annexe de l’article D. 1617-19 du CGCT prévoit la production, pour le premier paiement des dépenses de rémunération du personnel, notamment, des « pièces requises pour les paiements ultérieurs » (rubrique 22011, point 4) ; que pour les paiements ultérieurs de ces dépenses, la nomenclature prévoit la production de pièces particulières parmi lesquelles figurent, pour les primes et indemnités, la décision individuelle d’attribution de la prime ou de l’indemnité, prise par le directeur et, pour les agents contractuels, mention au contrat de la prime ou de l’indemnité (rubrique 220223, point 2) ; que ces pièces doivent donc être produites systématiquement pour les premiers paiements ; qu’en revanche il résulte de la note 25 de la nomenclature que par la suite, elles ne doivent être fournies qu’en tant que de besoin, à chaque changement des droits de l’agent ;

ATTENDU toutefois qu’en ce qui concerne les paiements ultérieurs, ainsi que le procureur financier l’a souligné dans son réquisitoire, le point 4 des définitions et principes de la nomenclature, relatif à « la distinction entre premier paiement et autres paiements », précise que « sur la pièce justificative jointe aux mandatements postérieurs au premier paiement – ou sur le document servant au mandatement lui-même – il est fait référence aux pièces justificatives produites uniquement au premier mandatement » ;

ATTENDU que ces dispositions sont applicables aux établissements publics de santé, nonobstant le fait que les primes et indemnités soient prévues par les textes légaux relatifs au statut des agents de la fonction publique hospitalière ; que les usages au sein des maisons de retraite et hôpitaux locaux ne sauraient non plus faire obstacle à leur application ;

ATTENDU que la circonstance qu’aucun préjudice financier n’aurait résulté des paiements visés dans le réquisitoire est sans effet sur l’appréciation de l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations ;

ATTENDU qu’en application du point 5 des définitions et principes de la nomenclature, relatif à « l’utilisation de la liste des pièces justificatives pour le contrôle de la dépense », cette « liste est obligatoire en ce qu’elle constitue à la fois le minimum et le maximum des pièces justificatives exigible par le comptable. Elle s’impose à la fois aux ordonnateurs, aux comptables et aux juges des comptes » ; qu’ainsi le comptable doit s’assurer de la production par l’ordonnateur de l’ensemble des pièces justificatives prévues pour les dépenses concernées par la nomenclature ;

ATTENDU qu’en application de l’article 11 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, les comptables sont seuls chargés de la conservation des pièces justificatives ;

ATTENDU qu’en application des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, les comptables sont tenus d’exercer le contrôle de la validité de la créance en veillant, en particulier, à la production des justifications ;

ATTENDU qu’il résulte de l’application combinée des articles 37 et 47 du décret du 29 décembre 1962 susvisé que les opérations doivent être appuyées des pièces justificatives prévues par les nomenclatures établies par le ministre des finances et que, lorsque des irrégularités sont constatées, les comptables publics doivent suspendre les paiements et en informer l’ordonnateur ;

ATTENDU qu’aux termes des dispositions du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de dépenses, dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique ; que cette responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu’une dépense est irrégulièrement payée ;

ATTENDU que les paiements visés dans le réquisitoire susvisé ont été effectués alors que le comptable ne disposait pas de l’ensemble des pièces exigées par l’annexe à l’article D. 1617-19 du CGCT ; qu’en s’abstenant de suspendre les paiements, il a manqué à ses obligations et engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

ATTENDU, en conséquence, qu’il y a lieu de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Y…, au titre des paiements des primes et indemnités intervenus en 2010 au bénéfice d’agents stagiaires, titulaires et contractuels de l’hôpital local de Sillé-le-Guillaume, pour les montants ci-dessus indiqués et selon le détail figurant dans les annexes n° 1 à 13 du présent jugement ;

Sur le préjudice financier :

ATTENDU que le comptable a indiqué dans sa réponse et dans son mémoire du 12 mars 2013 que les charges retenues par le réquisitoire ne mentionnaient que l’absence de pièces justificatives et qu’aucun préjudice financier ne pouvait être constaté à l’encontre de l’établissement ;

ATTENDU que, dans son courrier joint à l’appui de la réponse du comptable, l’ordonnateur a fait valoir que les primes et indemnités étaient dues légalement en raison des services faits par les agents et de leurs statuts légaux et que l’hôpital n’avait donc subi aucun préjudice ;

ATTENDU que la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique hospitalière dispose en son article 77 que « les fonctionnaires régis par le présent titre ont droit, après service fait, à une rémunération fixée conformément aux dispositions de l'article 20 du titre I^er du statut général » ; que l’article 20 du titre I^er du statut général dispose que « les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire » ;

ATTENDU que les primes et indemnités versées en 2010 aux agents titulaires et stagiaires de l’hôpital reposent sur des textes réglementaires et que le service fait est constaté par la signature du bordereau récapitulant les mandats de dépenses ;

ATTENDU que le décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière dispose, en son article 4 : « Les agents sont recrutés par contrat écrit. Celui-ci doit préciser l'article de la loi du 9 janvier 1986 et, le cas échéant, l'alinéa en vertu duquel il est établi. Outre sa date d'effet et la définition des fonctions occupées, le contrat détermine les conditions d'emploi de l'agent et notamment les modalités de sa rémunération. Il indique les droits et obligations de l'agent, lorsque ceux-ci ne relèvent pas d'un texte de portée générale. Un double du contrat est remis à l'agent » ;

ATTENDU que les primes et indemnités versées en 2010 aux agents contractuels de l’hôpital reposent sur le constat du service fait, attesté par la signature du bordereau récapitulant les mandats de dépenses ;

ATTENDU que nonobstant l’absence de décisions individuelles d’attribution des primes et indemnités pour les agents stagiaires, titulaires et contractuels, et l’absence de la mention au contrat de ces primes et indemnités pour les agents contractuels, l’attestation du service fait et l’existence d’états liquidatifs mentionnant les primes et indemnités payées aux agents de l’hôpital montrent que leur versement n’a pas suscité d’indus ; qu’en conséquence, les versements irréguliers n’ont suscité pour l’établissement aucun préjudice financier ;

Sur la sanction du manquement :

ATTENDU que les irrégularités constatées ne résultent pas de circonstances de force majeure ; qu’en particulier le fait, invoqué par M. Y… dans son mémoire du 12 mars 2013 puis à l’audience, que son poste comptable ait été, à l’époque des faits, en gestion conjointe, suscitant des difficultés dans un contexte par ailleurs marqué par des réductions d’effectifs, ne saurait s’analyser comme une circonstance de force majeure ;

ATTENDU qu’en application du deuxième alinéa du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifiée, « lorsque le manquement du comptable (…) n’a pas causé de préjudice financierà l’organisme public concerné, le juge des comptespeut obliger [le comptable] à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce » ; que le montant maximal de cette somme a été fixé par le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable, soit 223,50 € en l’espèce, le cautionnement de M. Y… s’établissant à 149 000 € au 1^er janvier 2010 ;

ATTENDU qu’il y a lieu de considérer les irrégularités constatées comme constitutives d’un seul et même manquement au sens des dispositions précitées du deuxième alinéa du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ;

ATTENDU qu’eu égard aux circonstances de l’espèce, notamment la volonté exprimée sans ambiguïté par la directrice de l’hôpital local que les primes et indemnités soient payées nonobstant l’absence de décisions individuelles d’attribution desdites primes et indemnités prises par ses soins et, pour les agents contractuels, de mention au contrat de ces primes et indemnités, point sur lequel M. Y… a insisté à l’audience, au-delà des éléments figurant dans son mémoire du 12 mars 2013, il y a lieu d’arrêter à 150 € la somme prévue par les dispositions précitées du deuxième alinéa du paragraphe VI de la loi du 23 février 1963 ;

Par ces motifs, ORDONNE CE QUI SUIT :

Article unique :

La somme de 150 € est mise à la charge de M. Y…, comptable de l’hôpital local de Sillé-le-Guillaume, en application du deuxième alinéa du paragraphe VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ; elle ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du paragraphe IX du même article.

Fait et jugé à la chambre régionale des comptes des Pays de la Loire, le vingt-sept mars deux mille treize.

Etaient présents : M. VALLERNAUD, président, Mme BOURDON, M. SOISSONG, M. SIRE, présidents de section, MM. D’HERMIES, MARGUET, CARQUILLAT-GRIVAZ, Mme BERNARD, M. RICHARD, Mme NICOLAS-DONZ et M. BRULÉ, premiers conseillers.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement en exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Signé : Louis VALLERNAUD, président

Delphine HARNOIS, greffière

Collationné, certifié conforme à la minute étant au greffe de la chambre régionale des comptes des Pays-de-la-Loire et délivré par moi, secrétaire général.

Christophe GUILBAUD