Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC Guadeloupe-Guyane-Martinique

LA CHAMBRE RÉGIONALE DES COMPTES DE MARTINIQUE,

Vules comptes rendus en qualité de comptable de la commune de Rivière-Pilote par Mme X du 1^er février 2006 au 31 décembre 2009 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes ;

Vu les pièces de mutation des comptables ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vula loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 et notamment son article 60 ;

Vu l’article 90-II de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu les lois et règlements relatifs à la comptabilité des communes ;

Vu le réquisitoire n° 2012-0007-0089 du 4 juillet 2012 du Procureur financier saisissant la chambre à fin d’instruction sur des faits susceptibles d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de Mme X ;

Vu la décision n° 8/2012 du 23 juillet 2012 du Président de la chambre chargeant M. Laurent OCHSENBEIN, rapporteur, de l’instruction du jugement des comptes de la commune ;

Vu la notification de ce réquisitoire et de cette décision au maire de Rivière-Pilote le 3 août 2012 et à Mme X le 23 octobre 2012 au plus tard ;

Vu les lettres adressées par le rapporteur le 16 août 2012 au maire, à Mme X et à Mme Y, chef de poste en fonctions de la trésorerie du Marin ;

Vu la réponse de Mme Y enregistrée au greffe de la chambre le 19 octobre 2012 ;

Vu la réponse du maire enregistrée au greffe le 5 novembre 2012 ;

Vu les réponses de Mme X enregistrées au greffe les 5 novembre 2012, 22 janvier 2013 et 14 mars 2013 ;

Vu la notification de la date de la séance publique au maire et à Mme X le 4 mars 2013 ;

Vu l’ensemble des pièces du dossier ;

Vu les conclusions de M. PELAT, Procureur financier ;

Après avoir entendu M. OCHSENBEIN en son rapport, M. PELAT en ses observations et le maire, représenté par M. Max MBOUHOU (avocat), Mme X n’étant ni présente, ni représentée ;

Après avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du Procureur financier dans la formation suivante :M. DIRINGER, Président de la chambre ; M. LESOT, Président de section ; MM. MARON, LANDAIS, LANDI, Premiers conseillers ;

ORDONNE CE QUI SUIT :

Première charge : annulation d’un titre de recettes

Attendu que par réquisitoire du 4 juillet 2012, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de Mme X au motif que celle-ci aurait procédé à l’annulation d’un titre de recettes sans s’assurer de la régularité de l’opération ni de la production des justifications ;

Attendu que par mandat n° 1763 émis le 12 novembre 2007, un « Titre N°21/Ex 2006 » a été annulé pour un montant de 3 338,56 € ; qu’à ce mandat était joint un bordereau d’envoi signé par M. Z, premier adjoint, demandant que le « Titre 21 (Exercice 2006) » soit annulé à hauteur de 3 338,56 € « compte tenu de la situation précaire du locataire qui manifeste une pauvreté de moyens ».

Attendu que ni le mandat n° 1763 ni les pièces qui y étaient jointes ne comportaient de référence à une « erreur commise », contrairement à ce qu’exige l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; que ce mandat n’était donc pas accompagné des justifications nécessaires ;

Attendu qu’en acceptant de procéder à l’annulation d’un titre de recettes sans contrôler sa régularité et sans disposer des justifications exigées par les textes en vigueur, Mme X a manqué aux obligations de contrôle imposées aux comptables publics par les articles 12 (« régularité des(…)annulations des ordres de recettes ») et 13 (« production des justifications ») du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 alors applicable ; que ce faisant, Mme X a généré un déficit, puisque ce titre ne figure plus au bilan de la commune, et entravé le recouvrement de la recette ; que l’article 60-I de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 indique que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors qu’un déficit (…) a été constaté » ou qu’une « recetten’a pas été recouvrée » ;

Attendu que dans ses réponses, Mme X admet qu’elle ne peut « que reconnaître l’irrégularité formelle qui affecte l’annulation du titre intervenue par mandat émis le 12 novembre 2007 » ;

Attendu que depuis le 1^er juillet 2012, l’article 60-VI de la loi n° 63-156 distingue les manquements d’un comptable selon que ceux-ci ont ou n’ont pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné ; que le premier acte de mise en jeu de la responsabilité de Mme X, matérialisé par le réquisitoire du Procureur financier, est postérieur à l’entrée en vigueur de ces dispositions qui s’appliquent donc en l’espèce ;

Attendu que pour Mme X, « la commune n’a subi aucun préjudice financier dans cette affaire :

- des poursuites se seraient avérées vaines du fait de la situation financière difficile du débiteur.

- l’admission en non-valeur de la créance qui serait régulièrement intervenue aurait conduit la commune à supporter une charge financière identique. L’accord de la collectivité sur cette admission ne faisant aucun doute si l’on se réfère au certificat établi par le premier adjoint » ;

Attendu que cette position est partagée par le maire qui estime que « le manquement reproché (…) n’a pas causé de préjudice à la commune compte tenu de la situation réelle du débiteur » ;

Attendu cependant que ni le maire, ni Mme X, n’apportent la preuve formelle de la situation difficile du débiteur, ni au moment de l’édition du mandat, ni au moment de l’annulation de ce titre ;

Attendu en conséquence que le caractère certain du préjudice n’est pas remis en cause, et qu’en acceptant de procéder à tort à l’annulation du titre n° 21 émis en 2006, Mme X a causé un préjudice financier à la commune ;

Attendu que dans ses réponses, Mme X signale les faits suivants : « Suite à ma prise de fonctions en février 2006 en remplacement d’un collègue ayant occupé le poste pendant plusieurs dizaines d’années, la priorité des actions sur le poste a été donnée au recouvrement en matière d’impôt et des produits locaux, où les résultats n’étaient pas satisfaisants. Afin de ne pas surcharger les agents du service déjà très occupés par les autres tâches, un agent issu du service de la comptabilité a été spécialement affecté à cette mission. La “passerelle Clara/Ddpac” a alors été mise en place, seul outil disponible en 2007 pour le recouvrement. Cette période a donc été très chargée, les missions ont été remplies au pied levé avec un personnel non formé » ;

Attendu enfin que, d’une manière plus générale, Mme X signale notamment les faits suivants : « arrivée en 2006 j’ai succédé à un collègue ayant exercé toute sa carrière sur ce même poste. Des habitudes anciennes prises tant par les collectivités que par mes collaborateurs ont été remises en question et j’ai du rappeler et faire appliquer certaines règles bien souvent perdues de vue. Le départ de l’adjoint quelques mois après mon arrivée a constitué une difficulté supplémentaire puisque l’amélioration des résultats de recouvrement était ma priorité et que j’ai du assurer seule cette tâche pendant plusieurs mois tout en ne négligeant pas le secteur local. (…) Je précise enfin que j’exerce des fonctions comptables depuis septembre 1981 sans que jamais ma responsabilité personnelle et pécuniaire n’ait été engagée dans le cadre de l’apurement juridictionnel de mes comptes, jusqu’à ce jour » ;

Attendu que les circonstances évoquées par Mme X ne sont pas constitutives de la force majeure ;

Attendu que le manquement de Mme X est intervenu dans un champ non couvert par le contrôle sélectif des dépenses de Rivière-Pilote ; qu’en effet, comme indiqué par Mme X, « le contrôle hiérarchisé de la dépense a été mis en œuvre à la trésorerie du Marin en juillet 2008, soit postérieurement à la prise en charge du mandat », et que par ailleurs, l’article 673 (titres annulés) n’est pas pris en compte dans le plan de contrôle sélectif des dépenses transmis par le comptable en fonctions ;

Attendu que l’article 60-VI, alinéa 3, de la loi n° 63-156 précise que si le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l’organisme concerné, « le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

Mme X est constituée débitrice de la commune de Rivière-Pilote pour la somme de trois mille trois cent trente-huit euros et cinquante-six centimes (3 338,56€) augmentée des intérêts de droit à compter du 6 août 2012 ;

Deuxième charge : indemnités de fonction des élus

Attendu que par réquisitoire du 4 juillet 2012, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de Mme X au motif que celle-ci aurait payé des indemnités de fonction à des élus de la commune sans contrôler la justification du service fait et la production des justifications ; que le détail des sommes correspondantes est joint en annexe du présent jugement ;

Attendu qu’entre le 15 mars 2008 et le 31 décembre 2009, huit adjoints au maire de Rivière-Pilote ont bénéficié d’indemnités de fonction sans disposer de délégation ;

Attendu que selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, des adjoints au maire ne peuvent percevoir des indemnités que s’ils assurent l’exercice effectif de leurs fonctions ; que l’article L. 2122-18 du CGCT précisant que « le maire est seul chargé de l’administration, mais [qu’]il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs adjoints », les adjoints qui n’ont pas reçu de délégation ne peuvent justifier de l’exercice effectif de leurs fonctions ;

Attendu, de plus, que l’article D. 1617-19 du CGCT prévoit, comme pièces justificatives pour le paiement des indemnités d’un élu local, non seulement la « délibération fixant les conditions d’octroi de l’indemnité et son montant », mais également, l’« arrêté de délégation de fonction » ;

Attendu qu’en acceptant de payer des indemnités de fonction à huit adjoints sans vérifier la validité de la créance, c’est-à-dire, sans contrôler la justification du service fait et sans disposer des justifications exigées par les textes en vigueur, Mme X a manqué aux obligations de contrôle imposées aux comptables publics par les articles 12 (« validité de la créance ») et 13 (« justification du service fait », « production des justifications ») du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 alors applicable ; que l’article 60-I de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 indique que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

Attendu que dans ses réponses, Mme X reconnaît qu’elle ne peut « que confirmer le constat du procureur financier : les arrêtés de délégation n’ont pas été pris en temps voulu, suite à la mise en place du nouveau conseil municipal. Il a été tenu compte des observations de la Chambre et des arrêtés sont venus régulariser en 2012 la situation existante » ;

Attendu qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour des comptes que la responsabilité des comptables doit être appréciée à la date du paiement ; que dès lors, tout moyen tiré de la production d’un document ultérieur aux faits doit être considéré comme inopérant ;

Attendu que pour Mme X, « compte tenu [de] l’attestation du service fait qui figure sur les bordereaux de mandats relatifs à ces indemnités de fonction, (…) la commune n’a subi aucun préjudice financier au titre de cette irrégularité formelle » ; que de toute façon, « les élus indemnisés exerçaient réellement leurs fonctions » ;

Attendu que cette position est partagée par le maire qui estime que « le manquement reproché à Madame X n’a pas, à ce stade, causé de préjudice à la Commune. La Ville a légitimement pu considérer que l’exercice effectif par les adjoints au Maire des fonctions entrant dans le champ de la délégation (même non formalisée par arrêté) qu’ils avaient reçue justifiait le versement de leurs indemnités » ;

Attendu que selon le représentant du maire présent lors de la séance publique, l’attribution de délégations aux adjoints pourrait être considérée comme une formalité non substantielle ;

Attendu cependant que si l’article D. 1617-23 du CGCT dispose que « la signature (…) du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte justification du service fait des dépenses concernées », l’instruction codificatrice n° 07-024-M0 du 30 mars 2007 précise qu’« il convient de distinguer cette justification du service fait de la certification du service fait. En effet, dans un premier temps, le comptable doit veiller à la justification du service fait. Dans l’hypothèse où le comptable dispose d’éléments induisant un “doute sérieux sur la réalité du service fait”, il doit suspendre le paiement de la dépense correspondante sur le fondement des articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 (…). Dans ce cas, il revient alors à l’ordonnateur soit d’apporter tout élément de nature à dissiper ce doute, soit de certifier sous sa responsabilité la réalité du service fait » ;

Attendu, par ailleurs, que comme la Cour des comptes a eu l’occasion de le rappeler, la justification de l’exercice effectif des fonctions d’adjoint au maire implique à l’évidence l’existence d’une délégation du maire à cet effet, nécessaire à la mise en œuvre de la délibération de principe du conseil municipal ; que cette délégation ne peut être attribuée que par un arrêté du maire en bonne et due forme, sans lequel toute décision prise par un adjoint serait entachée de nullité ;

Attendu qu’il ressort de ce qui précède que le versement d’indemnités de fonction à des adjoints est bien conditionné par l’existence d’arrêtés de délégation ; que la signature du bordereau de mandats ne suffit pas à attester le service fait ; qu’il appartenait au contraire à Mme X de suspendre le paiement des indemnités versées aux adjoints qui ne disposaient pas d’un arrêté de délégation (pièce justificative obligatoire de la dépense), car elle ne pouvait qu’avoir un doute sérieux sur la réalité du service fait ; qu’en l’absence d’arrêtés de délégation, la commune n’avait aucune dette vis-à-vis des adjoints ; que par conséquent, en ouvrant sa caisse pour payer à ceux-ci, malgré tout, des indemnités, Mme X a causé un préjudice financier à la commune ;

Attendu que dans ses réponses, Mme X signale les faits suivants :

- « en 2008-2009, le suivi des opérations de la commune de Rivière Pilote a été confiée à divers agents du fait de circonstances internes au poste. L’agent chargé habituellement de la gestion de cette collectivité étant gravement malade. Dans ces conditions difficiles, le chef de poste a dû réorganiser les tâches et le suivi de cette collectivité n’a pas été assuré dans des conditions optimales.

- De plus, l’application Hélios a été mise en œuvre à partir de mai 2008 ».

Attendu que ces circonstances ne sont pas constitutives de la force majeure ;

Attendu que le manquement de Mme X est intervenu dans un champ non couvert par le contrôle sélectif des dépenses de Rivière-Pilote ; qu’en effet, l’article 6531 (indemnités des élus) n’est pas pris en compte dans le plan de contrôle relatif au contrôle sélectif des dépenses transmis par la comptable en fonctions ; que ce fait est confirmé par Mme X qui a précisé dans ses réponses que « par définition le contrôle des payes et assimilés est exclus du dispositif » ;

Attendu que l’article 60-VI, alinéa 3, de la loi n° 63-156 précise que si le manquement du comptable a causé un préjudice financier à l’organisme concerné, « le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

Mme X est constituée débitrice de la commune de Rivière-Pilote pour la somme de cent cinquante-six mille neuf cent quarante-quatre euros et quarante-quatre centimes (156 944,44 €) augmentée des intérêts de droit à compter du 6 août 2012 ;

Troisième charge : rémunération des agents

Attendu que par réquisitoire du 4 juillet 2012, le Procureur financier a requis la chambre de se prononcer sur la responsabilité de Mme X au motif que celle-ci aurait payé des rémunérations à des agents de la commune sans s’assurer de l’exactitude des calculs de liquidation et de la production des justifications ; que le détail des sommes correspondantes est joint en annexe du présent jugement ;

Attendu qu’au cours de l’instruction, il avait été demandé à la comptable en fonctions de transmettre les actes d’engagement en vigueur en 2009 de certains agents non titulaires ; qu’aucun acte d’engagement n’a pu être obtenu pour trois agents: Mmes A, B et C ;

Attendu que dans ses réponses, Mme X fait valoir que « les emplois correspondants figurent au tableau [nominatif] des effectifs de la collectivité » et apporte les informations suivantes : « A premier recrutement en CDD identifié au 01/01/1983 (…) C premier recrutement en CDD identifié au 01/01/1974 (…) Pour les autres agents (…) [dont Mme B] les documents obtenus auprès de la Trésorerie ne m’ont pas permis d’identifier avec certitude l’origine du recrutement » ;

Attendu que Mme X a joint à ses réponses, d’une part, un contrat signé en 2012 entre le maire et Mme A mentionnant que « le co-contractant a été recruté auprès du même employeur depuis le 01/01/1983 » et, d’autre part, un contrat signé en 2012 entre le maire et Mme C mentionnant que « le co-contractant a été recruté auprès du même employeur depuis le 01/01/1974 » ;

Attendu cependant que Mme X n’a transmis à l’appui de ses réponses aucun acte d’engagement en vigueur en 2009 alors que le réquisitoire du Procureur financier porte sur des rémunérations « payées de janvier à novembre 2009 » ; que la seule mention, sur des contrats signés en 2012, du fait que Mmes A et C auraient été recrutées « auprès du même employeur » depuis 1974 ou 1983 ne constitue pas un élément de preuve ;

Attendu que Mme X a donc payé en 2009 des rémunérations à trois agents sans acte d’engagement, pièce justificative obligatoire de la dépense publique en application de l’article D. 1617-19 du CGCT ; que par ailleurs Mme X ne disposait pas de toutes les informations nécessaires pour s’assurer de l’exactitude des calculs de liquidation ; que Mme X ayant manqué aux obligations de contrôle imposées par les articles 12 (« validité de la créance ») et 13 (« exactitude des calculs de liquidation », « production des justifications ») du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 alors applicable, sa responsabilité est engagée en application l’article 60-I de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 qui indique que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

Attendu par ailleurs que certains actes d’engagement en vigueur en 2009 transmis par la comptable en fonctions au cours de l’instruction ne comportent pas la référence à la délibération créant l’emploi ; qu’il en est ainsi pour les sept agents suivants : M. D, M. E, M. F, Mme G, M. H, Mme I et M. J ;

Attendu que Mme X fait valoir que « les emplois correspondants figurent au tableau [nominatif] des effectifs de la collectivité » et a joint à ses réponses des actes d’engagement supplémentaires concernant MM. D, F et H ;

Attendu qu’aucun des actes d’engagement transmis par Mme X ne mentionne la référence à la délibération créant l’emploi ; que par ailleurs, le renvoi au tableau des effectifs est inopérant ; qu’en effet, l’article 34 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 indique que « les emplois de chaque collectivité (…) sont créés par l’organe délibérant de la collectivité » ; que le juge administratif a précisé qu’une délibération expresse et formelle était indispensable et que, par exemple, l’état du personnel joint aux documents budgétaires ne saurait tenir lieu de délibération portant création d’emplois ;

Attendu que Mme X a donc payé en 2009 des rémunérations à sept agents sans acte d’engagement mentionnant la référence à la délibération créant l’emploi, mention exigée par l’article D. 1617-19 du CGCT ; que Mme X ayant manqué aux obligations de contrôle imposées par les articles 12 (« validité de la créance ») et 13 (« production des justifications ») du décret n° 62-1587, sa responsabilité est engagée en application l’article 60-I de la loi n° 63-156 qui indique que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors (…) qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

Attendu que l’article 60-VI de la loi n° 63-156 distingue désormais les manquements d’un comptable selon que ceux-ci ont ou n’ont pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné ;

Attendu que pour Mme X, « les paiements visés (…) ne constituent pas des dépenses indues qui auraient fait subir un préjudice à la commune, puisque (…) le service fait, attesté par signature des bordereaux de mandat par l’ordonnateur, n’est pas remis en question » ;

Attendu que cette position est partagée par le maire pour qui « le manquement reproché (…) n’a pas causé de préjudice à la Commune. S’agissant de la rémunération des agents recrutés dans des conditions n’ayant pas satisfait totalement au formalisme requis, l’exercice effectif des fonctions qui leur avaient été confiées rendait la commune en tout état de cause, débitrice de la rémunération qui leur était promise » ;

Attendu que si la signature du bordereau de mandats par l’ordonnateur ne constitue pas une preuve irréfragable du service fait des dépenses concernées, aucune pièce du dossier n’autorise à douter de la réalité du travail effectué par Mmes A, B, C, G et I, et par MM. D, E, F, H et J ;

Attendu que dans ces conditions, la commune ne peut pas être considérée comme ayant subi un préjudice ;

Attendu que l’article 60-VI de la loi n° 63-156 précise que si le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme concerné, « le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'Etat en fonction du niveau des garanties » constituées par le comptable lorsqu’il a été installé dans son poste ; que le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 a précisé que ce montant maximal était fixé « à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré » ; que s’agissant de Mme X, ce cautionnement était de 141 102 € ;

Attendu que dans ses réponses, Mme X demande que le montant de la somme laissée à sa charge soit fixée à zéro « pour les mêmes raisons qu’exposées pour la charge n° 1 » ; que parmi ces raisons, Mme X évoque « la réelle volonté de l’ordonnateur » de régler les dépenses en cause ;

Attendu que, s’agissant précisément de cette troisième charge, Mme X évoque également « l’ancienneté des anomalies affectant la rémunération de certains agents contractuels ainsi que (…) la multiplicité des contrats de courte durée dont le suivi a certainement généré des difficultés de visa. La mise en œuvre de dossiers individuels par agents avait été préconisée mais sa mise en place n’était pas aisée (reconstitution des documents et suivi chronologique) d’autant plus qu’un déménagement des locaux de la trésorerie début 2006 avait été l’occasion d’un nettoyage d’archives conséquent » ;

Attendu que les circonstances évoquées par Mme X ne sont pas constitutives de la force majeure ;

Attendu que d’autres arguments invoqués par Mme X en sa faveur peuvent être retenus : multiplicité des contrats de courte durée, déménagement des locaux de la trésorerie etc. ;

Attendu que, dans ces conditions, il convient de fixer la somme que Mme X aura à acquitter à la moitié de la somme maximale fixée par le décret 2012-1386 du 10décembre 2012 arrondi à cent euros  (100,00 €) ;

La somme de 100,00 € (exercice 2009) est mise à la charge de Mme X en application de l’article 60-VI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 ;

EN CONSEQUENCE

Il est sursis à la décharge de Mme X pour sa gestion du 1^er février 2006 au 31 décembre 2009.

Délibéré en la Chambre régionale des comptes de MARTINIQUE le 26 mars 2013.

Présents :  M. DIRINGER, Président de la chambre,

 M. LESOT, Président de section

 MM. MARON, LANDAIS et LANDI, Premiers conseillers,

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous les huissiers de justice, sur ce requis, de mettre le présent jugement à exécution ; aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près des tribunaux de grande instance, d’y tenir la main ; à tous commandants et officiers de la force publique, de prêter main-forte, lorsqu’ils en seront légalement requis.

Annexe 1 : indemnités de fonction des élus

Annexe 2 : rémunération des agents

Agents dont l’acte d’engagement n’a pas été communiqué

Agents dont l’acte d’engagement ne mentionne pas la référence à la délibération créant l’emploi