Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC Auvergne

REPUBLIQUEFRANCAISE

AUNOMDUPEUPLEFRANÇAIS

LACHAMBREREGIONALEDESCOMPTESD’AUVERGNE, STATUANTENFORMATIONPLENIERE

VU les  comptes  produits  en  qualité  de  comptable  du  centre  communal  d’action sociale (CCAS) du Puy-en-Velay par M. Jean-Luc X... pour l’exercice 2007 ;

VU la date de production de ces comptes, arrêtée au 28 octobre 2008 ;

VU les justifications produites au soutien du compte ;

VU le code desjuridictions financières;

VU l'article60delaloidefinancespour1963n°63-156du23février1963modifiéen dernier lieu par la loi n° 2011-1978 du 29 décembre 2011 ;

VU ledécretmodifién°62-1587du29décembre1962portantrèglementgénéralsur la comptabilité publique ;

VU les lois et règlements relatifs à la comptabilité des communes et des établissements publics locaux ;

VU l’arrêtén°2012-1duPrésidentdelachambrerégionaledescomptesd’Auvergne en date du 8 décembre 2011 fixant la composition des formations de jugement ;

VU lalettredu30janvier2009parlaquellelegreffedelachambreaprocédéàla notificationducontrôleaucomptable en fonction et à l’ordonnateur ;

VU leréquisitoiren°2010-002GPdu25février2010notifiéauxpartiesle3mars2010;

VU lesobservationsendatedu20décembre2010deM.Jean-Luc X...,comptable du CCAS du Puy-en-Velay, parvenues au greffe le 22 décembre 2010 ;

VU lesobservationsendatedu28octobre2010duprésidentduCCASduPuy-en- Velay, parvenues au greffe le 2 novembre 2010 ;

VU leslettresdu14décembre2011etdu20janvier2012informantlespartiesdela clôture de l’instruction et du dépôt desconclusions du procureur financier ;

VU le  mémoire  complémentaire  en  date  du  2  février  2012  de  M.  Jean-Luc  X..., parvenu au greffe le 6 février 2012, après la clôture de l’instruction ;

VU le rapport n° 2011-0191 de M. Michel BON, premier conseiller, déposé le 8 décembre 2011 ;

VU lesconclusionsn°2011/191deM.Jean-LucGIRARDI,procureurfinancier,datées du4janvier 2012;

VU leslettresdu24janvier2012informantlespartiesdel’inscriptiondel’affaireà l’audience ;

Entendulerapportprésenté par M. Michel BON, premier conseiller ; Entendu M. Jean-Luc GIRARDI, procureur financier, en ses conclusions ;

Après avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du procureur financier ;

O R D O N N Ec eq u i s u i t :

Chargeunique:Paiementd’uneindemnitéintitulée« aideauxvacances»enl’absencedepiècesjustificatives– exercice2007– 80786,03€

Attendu que, par le réquisitoire susvisédu31mars2010,leprocureur financierprès la chambre régionale des comptes d’Auvergne a saisi la juridiction à fin d’ouverture d’une instance à l’encontre deM. Jean-Luc X..., comptable ducentre communald’actionsociale(CCAS)duPuy-en-Velay, surle fondementduparagraphe III del’articleL.242-1ducodedesjuridictionsfinancières;

Attendu que le procureurfinancier constate que le comptable a réglé au titre delapayed’avril2007uneindemnitédénommée«aide aux vacances»,pourun montantcumulétotalde80786,03€,enexécutiondesmandatscollectifs émis le 17 avril

2007,  n°  237  et  239  pour  le  budget  principal,  n° 193  pour  le  budget  annexe  de l’EHPAD« foyerlesChalmettes »,  n°118pourlebudgetannexedel’EHPAD« Bel Horizon »,etn°95pourlebudgetannexe« lefoyerSAINTEMONIQUE »;queces mandatssontimputésaucompte6488,pourlapartie«aideauxvacances»,indemnité rubrique401Efigurant surlesfichesdepayecorrespondantes;

Attenduqueleprocureurfinancierrelève quelecodegénéraldescollectivités territoriales, en son article D. 1617-19 en vigueur lors des paiements en cause, prévoit à sarubrique210223« primesetindemnités»,laproductionde:

«1.Décisiondel’assembléedélibérantefixantlanature,lesconditionsd’attributionet letauxmoyendesindemnités;

2.Décisiondel’autoritéinvestiedupouvoirdenominationfixantletauxapplicableà chaqueagent.»;

Attenduqueleprocureur financierrelèvequ’audossier,ontétéversées plusieursdélibérationsdu conseil municipalde lacommune duPuy-en-Velay,prises entre1958et1971,décidantd’une«aideauxvacances»,affectéeenuneparticipation àdesfraisdeséjourdesenfantsdesagentsmunicipauxdanslescentresdevacances; que, malgrél’homonymieaveccelle-ci,l’aideauxvacancesverséeen2007,apparaît sans lien avec la composition dela famille des bénéficiaires et sans rapport avec les participationsauséjourdesenfantsdansdescentresdevacances ;qu’elleserait forfaitairesousréservedutempsdeserviceassuréparlesagents etdistinctedecelles autorisées par les délibérations précitées qui nepeuvent, en conséquence, justifier les paiementslitigieux;que,parailleurs,figureaudossierun«règlementintérieur»non daté  et  non  appuyé  d’une  délibération,  qui  évoque  également  une  «aide  aux vacances»;quecettepiècenepeutvenirenjustificationduversementd’unetelleaide;

Attendu que le procureur financier relève,d’unepart,queladélibérationdu conseil d’administration du CCAS du 13 mai1998apourobjetd’autorisersonprésident àsigneruneconventionavecl’agencenationalepourleschèquesvacances ;que,si un alinéa de la présentation de cette décision évoque l’intégration du versement de l’aideauxvacances,celanepourrait concerner, au titre de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984, que l’aide préexistante, à savoir une participation affectée au séjour de vacancesdesenfantsdesagents ;d’autrepart,qu’entoutétatdecause,cetalinéan’a pasdonnélieuàunedécisionexécutoiredel’assembléedélibérante ;qu’ainsi,cette délibération  ne  peut  justifier  des  paiements  litigieux;  que  la  délibération  du

27octobre2004metenplace«unnouveaurégimeindemnitairequisesubstitueau précédent»;quecerégimeindemnitaireneprévoitaucune«aideauxvacances»quel qu'enauraitpuêtresonfondementousarégularité;quecerégimeindemnitairene prévoitaucune«aideauxvacances»quelqu'enauraitpuêtresonfondementousa régularité;qu’enconséquence,aucunedélibérationrépondantauxexigencesprécitées du CGCT, fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités, n’a pu être produite à ce jour en justification des mandats litigieux, empêchanten outre la vérification des calculs de liquidation ;

Attendu que le représentant du ministère public conclut de ce qui précède qu’il y a lieu d’ouvrir l’instance prévue au III de l’article L. 242-1 du code des juridictions financièresauxfinsdedéterminerlesresponsabilitésencourues;

Attendu que, dans sa réponsedu28octobre2010,leprésident indique n’avoir pas pu retrouver, dans les archivesduCCAS,desdélibérationssemblablesàcelles prisesparleconseilmunicipalduPuy-en-Velay,maisque,selonlui, ellesonttoutefoisdû êtreprisessensiblementàlamêmepériode;qu’eneffet,àcetteépoqueetencore aujourd’hui,lecomitéd’actionsocialedelavilleduPuy-en-Velayaregroupétousles agentsdelavilleetduCCAS;qu’il existedonc,toujoursselon lui, une forte présomption detransfertdanslebudgetduCCASdel’aideauxvacancesdufaitquelecomité d’actionsocialeaététotalementdessaisiàl’époqueduversementdecetteprestation;

AttenduqueM. Jean-LucX...,comptableduCCAS,danssaréponsedu20 décembre2010,indiquequeles rechercheseffectuéesparlatrésorerieetparles servicesdelavilleduPuy-en-Velayn’avaient,dansunpremiertemps,pasréponduaux

attentesde la chambre, maisque le directeur général desservices de la commune, avait faitparveniràlachambre,le28octobre2010,deuxdélibérationsde lacommuneendate des18juillet1994et28février1995;quecesdélibérations,combinéesaveclanotion d’avantages collectivement acquisquipeutdécoulerdeladélibération de 1958, sont à même,selonlui,derépondreàl’exigencedefondsduréquisitoire;quelesmêmes délibérationsn’ontpuêtrefourniespourleCCAS;quenéanmoins,l’ordonnateuravance à bon escient dans son courrier,que le personnel du CCAS est géré identiquement au personnel de la Ville, par le même service des ressources humaines, et qu’il est probable quelesmêmestextesontétévotés,quandbienmêmeilsn’ontpasétéretrouvés; qu’enfin,àtitresubsidiaire,ladélibérationdu11mars2010confirmeexpressémentla volontédelamunicipalitéd’accorderlesindemnitésencause;

Attendu que, dans ses conclusions, le procureur financier indique que le Conseild’Etat,dansunarrêtdu21mars2008(CommunedeBergheim),aconsidéré quelaconservationdesavantagesacquisnesauraitrevêtiruncaractère automatique, dès lors qu’unrégimeindemnitaireaété mis enplace;qu’en revanche,sila collectivitéa délibérépourmaintenirl’avantage,laprimeestduedans lesconditionsinitiales;

Attendu que, dans le mémoire joint à sa réponse du 2 février 2012 parvenue aprèslaclôturedel’instruction, M. Jean-Luc X..., comptableduCCAS,indiquequesile Conseild’Etat,danssonarrêtdu21 mars 2008,astatuésurlapossibilitédemettrefin àdesavantagescollectivementacquis,ilseborneàrappelerque,depuislaloide

1996, lescompléments de rémunération collectivement acquis ne peuvent être valablement maintenus que si les collectivités publiques les ont intégrés dans leur budget ;que,demême,l’avantageacquisesttransportableencasdetransfertd’une collectivitélocaleversunétablissementpublicquiluiestrattaché ;qu’ilnesemblepas douteux que dans le cas de la commune etdu CCAS du Puy-en-Velay, la prime de vacances litigieuse ait bien été intégrée, de longue date, dans leurs budgets, ce que les assemblées délibérantes ont clairement confirmé en 2010 ;

Attenduquel’articleL. 123-6ducodedel’actionsocialeetdesfamilles dispose  que  « le  centre  d'action  sociale  est  un  établissement  public  administratif communal(…).Ilestadministréparunconseild'administrationprésidé(…)parle maire(…) » ;quelaloin°84-53du26 janvier1984portantdispositionsstatutaires relativesàlafonctionpubliqueterritorialedispose,àsonarticle88,que« l'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixeles régimes indemnitaires dansla limite de ceux dont bénéficientlesdifférentsservicesdel'Etat… »;quesonarticle111préciseque«par exception à la limite résultant du premier alinéa de l'article 88, les avantages collectivementacquisayantlecaractère de complément de rémunération que les collectivitéslocales et leurs établissements publics ontmisen place avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont maintenus au profit de l'ensemble de leursagents, lorsque ces avantages sont pris en comptedans le budget de la collectivité ou de l'établissement » ;  que  le  régime  indemnitaire  du  CCAS  est  fixé  par  son  conseil d’administration ;quelefaitquelepersonneldel’établissementpubliccommunalsoit géré par les services de la commune n’implique pas que lesdécisionsdu conseil municipal en matière indemnitaire puissentêtre substituées aux décisions du conseil d’administration du CCAS ;

Attendu qu’aucune indemnitéd’aide aux vacances n’étant allouée dans les services de l’Etat, cette prime ne peut pasêtre instituée par délibération du conseil d’administration  du  CCAS  du  Puy-en-Velay ;  que,  dès  lors,  la  prime  d’aide  aux

vacances versée en 2007 ne peut correspondre qu’à un avantage collectivement acquis  avant  l’entrée  en  vigueur  de  la  loi  du  26 janvier  1984  mentionnée précédemment ;

Attendu que l’articleD.1617-19 du codedescollectivités territoriales prévoit dans sa version issue du décret n° 2003-301 du 2 avril 2003 applicable à la date des paiements, qu’avant de procéderaupaiementdeprimesoud’indemnitésle comptable doit exiger :

«202.Rémunérationsaccessoires

2021. Primes et indemnités

1.Décisiondel’assembléedélibérantefixantlanature,lesconditionsd’attributionetle tauxmoyendesindemnités;

2.Arrêté fixant le taux individuel applicable à chaque agent »;

Attenduqu’enapplicationdecesdispositions,lesmandatsdepaiementde la prime d’aide aux vacancesdevaient être accompagnés, d’une part de la délibération du conseil d’administration du CCAS du Puy-en-Velay décidant, en référence aux dispositionsdel’article111delaloidu26 janvier 1984,l’intégrationaubudgetdela communed’unavantageacquisaupersonnelduCCASduPuy-en-Velayavantle

26 janvier 1984etfixantlesconditionsd’attributiondeladiteprime et,d’autrepart,des arrêtés fixant le taux individuel applicable à chaque agent ;

AttenduquelesdélibérationsduconseilmunicipalduPuy-en-Velaydatées de 1958 à 1972, produites par le comptable en cours d’instruction, sont toutes relatives àlaparticipationdelacommuneauxfraisdeséjour des enfants danslescentresde vacances ;qu’ellesnepeuventconfirmerlefinancement,parleCCAS,avantl’entrée en  vigueur  de  la  loi  du  26  janvier  1984 susmentionnée,  d’une  prime  d’aide  aux vacances équivalente à celle payée par les mandats de 2007 en cause ;

AttenduqueladélibérationduconseilmunicipalduPuy-en-Velaydatéedu

18 juillet 1994 décide, pour faciliter la gestion de l’attribution de l’aide aux vacances, d’en faire effectuer le versementpar la ville ; que la délibérationduconseilmunicipaldu Puy-en-Velay datée du 28 février 1995 décide la revalorisation de la subvention versée aucomitéd’actionsocialeetconfirmela budgétisation danslebudgetcommunalde l’aideforfaitaireversée ;qu’aucunedélibérationduconseild’administrationduCCAS du Puy-en-Velay décidant le versement de laprime au titre des avantages acquis avant lamiseenœuvredelaloidu26janvier1984etsapriseencharge danslebudgetde l’établissement publicn’a été produite ;

Attenduqueladélibérationduconseild’administrationduCCAS du Puy-en- Velaydatée du 25 mai 1998 décide de laconclusion d’une convention avec l’agence nationale pour les  chèques  vacances et  autorise le président du conseil d’administrationàsignerledocument ;qu’ilyestfaitmentionduversementdel'aide auxvacancesdanslafichedepaiedepuisplusieursexercices ;queladélibérationne peutêtreconsidéréecommeune décision de l’assemblée délibérante de maintien d’un avantage collectivement acquis avant l’entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 ;

Attendu  que  la  délibération  du  conseil  municipal  du  25  mars  2010 mentionnée par le comptable, ne confirme nullement le caractère d’avantage collectivementacquisavantl’entréeenvigueurdelaloidu26janvier1984del’aide

aux vacances, et ne peut, au surplus, êtreapportéeàl’appuid’un paiement effectué durant l’exercice 2007 ;

Attenduquel’article47delaloin°2007-209 du 19 février2007relativeàla fonctionpubliqueterritorialeamodifiélaloidu26janvier1984etainséréunarticle

111-1quidisposeque« Lesavantagesacquisenapplicationdutroisièmealinéade l'article 111 peuvent être maintenus à titre individuel lors de l'affectation d'un agent :

1°D'unecollectivitéterritorialeversunétablissementpublicquiluiestrattaché,par délibération de l'organe délibérant de l'établissementpublicdanslequell'agentest affecté ;

2°D'un  établissement  public  vers  sa  collectivité  territoriale  de  rattachement,  par délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité danslaquelle l'agent est affecté » ;

Attendu qu’il n’apparaît pas, d’une part, que les agentsdu CCAS du Puy-en- Velayaient été affectés à la commune du Puy-en-Velay et que le conseil d’administration ait délibéré sur le maintien des avantages acquis dans la commune d’origine ;querienn’indique,d’autrepart,quelaprimed’aideauxvacancesverséeaux agents  de  la  commune  du  Puy-en-Velay  relève  bien  d’un  avantage  acquis  en applicationdesdispositionsdel’article111delaloidu26 janvier1984 quipouvaitêtre maintenu en cas de transfert de personnels;

Attendu que le comptable a transmisen cours d’instruction le règlement intérieur  de  l’association  « comité  d’action  sociale »,  précisant  les  conditions  de versementd’uneaideauxvacances ;que,commeindiquéparleprocureurfinancier danssonréquisitoire,cerèglementintérieurn’estpasdaté ;que,faisantréférenceà des versements de l’année 1993, il ne pouvait être en vigueur  avant la mise en œuvre delaloidu26janvier1984 ;qu’ilnepeutdoncpasêtreconsidérécommejustifiantle maintien d’un avantage acquis avant cette date ;

Attenduqu’encoursd’instruction,l’ordonnateuratransmisuntableauintitulé

« Détailaideauxvacancesannée2007CCAS »précisantlesattributairesdel’aideaux vacancesetlesmontantsindividuels ;quelesmontantsindividuelsdelaprime,dite forfaitaire, variant de 10,69 €à 717,25 €, ce document ne peutêtre assimilé à un arrêté fixantletauxindividuelapplicableàchaqueagent ;quelemontanttotaldecetableau s’établità80 786,03€,commeindiquédansleréquisitoire ;qu’enrevanchelemontant total des aides  effectivement versé par  les mandats en cause et figurant sur les bulletins de paie aux codes 401 E s’établit à un montant de 80 166,39 € ;

Attendu que le comptable n’est pas juge de la légalité interne des pièces justificativesquiluisontproduitesàl’appuid’unpaiement ;que,selonlajurisprudence duConseild’Etat,« ilappartientaucomptable,pourapprécierlavaliditédescréances, de donner aux actes administratifs une interprétation conforme à la réglementation en vigueur » ;  que,l’article20delaloin° 83-634du13juillet1983portantdroitset obligationsdes fonctionnaires, dispose que« Les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération  comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatifouréglementaire »;qu’enapplicationdel’article88delaloin°84-56du

26 janvier 1984, le régime indemnitairedupersonneld’unétablissementpubliclocalest fixé par son assemblée délibérante dans lalimite de celui dont bénéficient les différents servicesdel'Etat ;quelerégimeindemnitaireduCCASduPuy-en-Velayaétéfixépar

sonconseild’administrationparunedélibérationdu27 octobre2004quimetenplace

« unnouveaurégimeindemnitairequisesubstitueauprécédent»;quelaprimed’aide aux vacances n’entrant pas dans le régime indemnitaire ainsi défini, il revenait au comptable de vérifier que l’indemnité était bien instituée par un texte législatifou règlementaire;quelespiècesproduitesàl’appuidupaiementnepermettentpasde vérifierquel’indemnitéverséeétaitconformeauxdispositionsdel’article111delaloidu

26janvier1984;

Attendu, d’une part, que les délibérations du conseil municipal de la commune du Puy-en-Velay, produites comme justification des paiements, ne peuvent êtreassimiléesàdesdécisionsdel’assembléedélibéranteduCCASfixantlanature, les conditions d’attribution etle taux moyen des indemnités et, d’autre part, que le tableaudétaillantlesattributairesdel’aidenepeuts’apparenteràunarrêtéfixantle tauxindividuelapplicableàchaque agent, pièces justificativesdont la production est exigée à l’article D. 1617-19 du CGCT à l’appuidu paiement des primes et indemnités ;

Attenduqu’enprocédantaupaiementdecequidoitêtreconsidérécomme un complément de rémunération en l’absencede fondement réglementaire attesté par une pièce justificative, le comptable n’a pas exercé le contrôle sur la validité de la créance prévu à l’article 12 dudécret du 29 décembre 1962, etnotamment n’a pas fait portersoncontrôlesur«l’interventionpréalabledescontrôlesréglementaires»exigée àl’article13 ;qu’illuiappartenaitdesurseoiraupaiementdesmandatsn°237et n° 239surlebudgetprincipal,dumandatn°193surlebudgetannexeduFoyer Chalmettes, du mandat n° 118 sur le budgetannexe de l’EHPAD Bel Horizon et du mandat  n°  95  sur  le  budget  annexe  du  Foyer  Sainte-Monique,  tous  émis  le

17 avril 2007 et pris encharge le 19 avril 2007 ;

Attenduqu’auxtermesdel’article60delaloin°63-156du23 février 1963, les comptablespublics sont personnellementet pécuniairement responsablesdes contrôles qu’ils sonttenus d’assurer en matière de dépenses, dans les conditions prévuesparlerèglementgénéralsurlacomptabilitépublique;qu’enapplicationde l’article 37 du règlement général sur la comptabilité publique, lorsque des irrégularités sont constatées, les comptablespublics suspendent les paiements et en informent l’ordonnateur ;queleurresponsabilitépersonnelleetpécuniairesetrouveengagéedès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ;

Attendu qu’en procédantau paiement des mandats en cause, le comptable n’apasexercélecontrôledelavaliditédelacréanceprévuàl’article12dedécretdu

29 décembre 1962 ;

Par ces motifs :

M. Jean-Luc X... est constitué débiteur du centre communal d’action sociale duPuy-en-Velaypourlasommede80 166,39 €,augmentéedesintérêtsdedroità compter du 3 mars 2010, date à laquellele réquisitoire lui a été notifié ;

La décharge et le quitus de M. Jean-LucX... ne pourront intervenir qu’après apurement de ce débet.

Faitetjugé le huit février deux mille douze à la chambre régionale des comptes d’Auvergne.

Étaient présents :M. Pierre-Alain BAUDET, président,

M. Richard MONLÉON, président de section,

MM.BertrandVOLPETTE,Jean-PierreROUSSELLE,HervéDROUET, premiersconseillers.

Collationné,certifiéconformeàlaminuteétantaugreffedelachambredes comptes et délivré par moi, secrétaire général.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux,etauxprocureurs de la République près lestribunauxdegrandeinstanced’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Voiesderecours

Leprésentjugementestsusceptibled’êtreattaquéparlavoiedel’appel dansledélaidedeuxmoisàcompterdesanotification (articles R.243-1àR.243-6du code des juridictions financières).