Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC AUVERGNE, RHÔNE-ALPES

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

LA CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES D’AUVERGNE, RHONE-ALPES

(STATUANT EN 1ERE SECTION)

VU les comptes produits en qualité de comptable de la commune de Rumilly, pour les exercices 2007 à 2009, par M. X… ;

VU le code des juridictions financières ;

VU l’article 60 de la loi de finances pour 1963 n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

VU le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié portant règlement général sur la comptabilité publique ;

VU le code général des collectivités territoriales ;

VU les lois et règlements relatifs à la comptabilité des collectivités territoriales et des établissements publics locaux ;

VU l’arrêté de la présidente de la chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône‑Alpes fixant la composition et la compétence des sections, et l’arrêté portant délégation de signature aux présidents de section ;

VU le réquisitoire n° 04/2012 à fin d’instruction de charge du procureur financier près la chambre régionale des comptes Auvergne, Rhône-Alpes et ses pièces annexes, en date du 21 mars 2012 ;

VU l’arrêté de M. le président de section, en date du 23 mars 2012, désignant Mme Aurélie CASTEL, conseiller, comme rapporteur pour instruire les charges identifiées dans le réquisitoire susvisé ;

VU l’arrêté du Premier Président de la Cour des comptes du 21 mars 2012 transférant la présente procédure à la Chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes en application des dispositions de l’article L. 212-1 modifié du code des juridictions financières ;

VU les notifications du réquisitoire susvisé à M. X…, ancien comptable, à M. Y…, comptable en fonction et à M. Z… (ordonnateur) les 12 et 13 avril 2012 ;

VU le courrierdu 9 mai 2012de M. X…demandant un délai supplémentaire de réponse de 15 jours ;

VU le courriel du 14 mai 2012 de Mme Aurélie CASTEL (conseiller), magistrat instructeur, accordant un délai supplémentaire de réponse au 22 mai 2012 ;

VU les courriels de M. X… en date du 21 mai 2012 adressant les premiers éléments écrits de réponse ;

VU les observations écrites de M. X… du 23 mai 2012 ;

VU le rapport n°2012-126 de Mme Aurélie CASTEL (conseiller), magistrat instructeur, déposé au greffe de la chambre le 29 mai 2012 ;

VU les lettres du greffier en date du 29 mai 2012 informant l’ordonnateur et les comptables concernés de la clôture de l’instruction ;

VU le courrier du 11 juin 2012 de M. X… demandant la consultation du dossier concernant la procédure;

VU le courriel du 14 juin 2012 de M. X… annulant sa demande du 11 juin 2012 ;

VU les courriels du greffier de la chambre du 15 juin 2012, 20 juin 2012, 27 juillet 2012 adressant les rapports et conclusions du ministère public à l’ordonnateur, suite à sa demande ;

VU les lettres du greffier du 29 août 2012 informant l’ordonnateur et les comptables concernés de la date fixée pour l’audience publique et les accusés de réception correspondants ;

VU les conclusions n°12-126 du procureur financier en date du 25 juillet 2012;

VU le courrier du 4 septembre 2012 de M. X… sollicitant l’envoi du rapport et des conclusions du ministère public ;

VU le courriel en date du 5 septembre 2012 du greffier de la chambre, adressant le rapport et les conclusions du ministère public au comptable intéressé à l’affaire ;

VU le courriel du 20 septembre 2012 de M. X… par lequel il a adressé un mémoire, après clôture de l’instruction ;

Entendu, en audience publique, Mme Aurélie CASTEL (conseiller), en son rapport du 29 mai 2012 et en son rapport complémentaire oral du 24 septembre 2012 ;

Entendu, en audience publique le procureur financier en ses conclusions écrites du 25 juillet 2012 et ses conclusions orales du 24 septembre 2012 ;

En l’absence de l’ordonnateur dûment informé de la tenue de l’audience ;

Entendu, en audience publique, M. X…, comptable, qui a été invité à s’exprimer en dernier, et M. Y…, comptable en fonction ;

Après en avoir délibéré hors la présence du public, du rapporteur et du procureur financier ;

ORDONNE ce qui suit :

Attendu que, dans un réquisitoire en date du date du 21 mars 2012, le ministère public rappelait que la commune de Rumilly s’était approvisionnée en carburant auprès de la société TOTAL France pour des montants de 64 169,38euros en 2007 ; 73 823,04 euros en 2008 et 45 548,65 euros en 2009 ; que le comptable ne disposait à l’appui des mandats de paiement que des factures adressées par la société Total à la ville de Rumilly ; que le montant de la plupart de ces factures était supérieur au seuil à partir duquel un marché public doit être passé sous forme écrite, en application des dispositions de l’article 11 du code des marchés publics en vigueur, soit 4000€ du 1^er janvier 2007 au 19 décembre 2008 et 20 000€ du 20 décembre 2008 au 31 décembre 2009 ; qu’aux termes de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, le comptabledoit veiller à exiger la production des pièces justificatives régulières et suffisantes requises par la liste des pièces justificatives de l’annexe à l’article D. 1617- 19 du CGCT ; qu’en procédant au paiement des dépenses de carburants de la commune de Rumilly sans disposer des pièces justificatives nécessaires, en l’espèce d’un marché écrit, le comptable pouvait engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Attendu, que selon l’article 27-2° du code des marchés publics en vigueur durant cette période, le montant des factures doit s’apprécier selon une estimation de la valeur totale, soit, pour les fournitures, sur la base de l’ensemble des besoins pouvant être considérés comme homogènes ; que, selon cette définition, la fourniture de carburant doit être considérée comme homogène; que les factures doivent donc être additionnées dans leur totalité pour chaque exercice et que le montant desdites factures ne saurait ainsi être examiné séparément ; que pour les marchés conclus pour répondre à un besoin régulier, la valeur totale mentionnée est celle qui correspond aux besoins d’une année ;

Attendu de ce qui précèdeque le ministère public identifiait une présomption de charge unique, portant sur l’ensemble des factures de carburants de la commune de Rumilly, exercices 2007 à 2009 inclus ; qu’il y avait donc lieu d’ouvrir l’instance prévue au III de l’article L.242-1 du Code des Juridictions Financières ;

1. Sur les moyens invoqués par le comptable en cours d’instruction

S’agissant du premier moyen

Attendu que M. X…, comptable, a transmis, dans sa réponse du 12 mai 2012, les pièces d’un marché conclu sans formalité préalable, signé entre la commune de Rumilly et la société Total France le 29 septembre 2000 et notifié le 16 octobre 2000; qu’il a apporté, le 25 mai 2012, un courrier du maire de la commune de Rumilly en date de mai 2012 indiquant que « le marché prévoyait explicitement que sa durée était d’une année » mais qu’en « pratique, il a perduré au fil des ans et a été reconduit de manière tacite, faute d’autres stations-services de la commune intéressées » ; que le comptableconsidère que ce document écrit relatif à un marché public conclu hors période considérée peut tenir lieu de pièce justificative suffisante ;

Attendu que, s’il est de jurisprudence constante qu’un comptable n’a pas à se faire juge de la légalité des décisions prises par l’ordonnateur, il doit cependant donner aux actes administratifs une interprétation conforme à la règlementation en vigueur ;

Attendu que le seul écrit dont disposait le comptable était constitué d’un marché notifié le 16 octobre 2000; que ce marché avait été conclu entre l’ordonnateur et son fournisseur pour une durée expresse d’un an, comme stipulé en son article 2; que ce marché ne pouvait donner lieu à une reconduction tacite, laquelle était expressément interdite par le code des marchés publics alors en vigueur, en son ancien article 205 ;

Attendu que ledit marché n’était pas un marché à bons de commandes, lequel aurait pu, selon les dispositions de l’article 273 alors en vigueur, être conclu pour une durée maximale de trois ans ; que la validité dudit marché prenait donc fin au 16 octobre 2001, soit un an après la notification du marché ; qu’après ce délai, le comptable ne disposait plus de pièce justificative, notamment durant les exercices 2007, 2008 et 2009, dont les factures sont ici considérées ;

Attendu qu’au moment du paiement, le comptable ne disposait pas de la pièce justificative rendue nécessaire par le dispositions de l’article D. 1617-19 du CGCT, en l’espèce d’une marché écrit joint à l’appui des factures de carburant ; que cet article dispose « qu’avant de procéder au paiement d’une dépense ne faisant pas l’objet d’un ordre de réquisition, les comptables publics… ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe 1 du présent code » ; qu’il appartenait donc au comptable de suspendre le paiement desdites factures, et de demander à l’ordonnateur de lui produire toute pièce justificative utile; que ce premier moyen ne peut donc être valablement retenu en défense ;

S’agissant du second moyen

Attendu que le comptable a également transmis, dans un courrier enregistré le 25 mai 2012 au greffe de la Chambre, une lettre qu’il a adressée le 11 mai 2012 à l’ordonnateur postérieurement aux paiements considérés; qu’il précisait dans cette lettre que « lorsque la dépense est d’un montant supérieur au seuil à partir duquel un marché écrit doit être passé, le comptable doit exiger ce marché » ; que « dans le cadre des dépenses relatives à la consommation de carburant des véhicules de la mairie de Rumilly, il n’avait pas reçu des services ledit marché » ; qu’il sollicitait donc par ce courrier la transmission d’un « certificat administratif retraçant les évolutions de ce dossier et justifiant de cet état de fait » ;

Attendu que l’instruction a clairement établi que M. X… ne disposait pas, lorsqu’il a effectué ces paiements, d’un certificat administratif de l’ordonnateur attestant de la présence ou de l’absence d’un contrat entre la collectivité et son fournisseur ; qu’il a lui-même demandé, en cours d’instruction, par un courrier en date du 11 mai 2012, à l’ordonnateur de produire le marché écrit, puis à défaut un certificat administratif ; que ces demandes interviennent postérieurement aux paiements considérés, faute pour le comptable d’avoir suspendu à l’époque le paiement desdites factures de carburant, ainsi que le lui enjoignaient, successivement, l’instruction codificatrice du n° 03041 MO du 23 juillet 2003, puis l’instruction codificatrice MO n° 07024 MO du 30 mars 2007 ;

Attendu que le comptable public devait suspendre le paiement dès lors qu’il ne disposait pas d’un marché écrit au titre de pièce justificative ; que dans une telle situation, il devait vérifier, à l’occasion des contrôles de la dépense qui lui incombent, si un marché avait été passé sous la forme écrite, afin d’en avoir les pièces, et, à défaut, demander à l’ordonnateur de produire un certificat administratif de manière à dégager sa propre responsabilité ;que le comptable s’est abstenu de procéder à cette démarche ; qu’il n’avait donc pas satisfait à l’obligation de contrôle qui lui incombait ; que ce moyen ne peut être retenu en défense ; 

1. Sur les moyens invoqués par le comptable après la clôture de l’instruction,

Attendu qu’après la clôture de l’instruction, le 20 septembre 2012, M. X… a produit, dans son mémoire, trois nouveaux moyens ; que ces éléments apportés en défense ont été analysés par le magistrat rapporteur et par le ministère public ainsi qu’en dispose l’article R. 241-36 du Code des Juridictions Financières ;

S’agissant du premier moyen

Attendu que M. X… a produit deux courriers en date du 5 septembre 2006 et du 27 avril 2009 adressés par le fournisseur à une employée de la commune de Rumilly ; que ces courriers, comportaient des numéros de cartes accréditives ou des codes confidentiels, permettant à la commune d’effectuer son approvisionnement en carburant ; que ces écrits sont, pour le comptable, de nature à démontrer la présence d’un accord commercial et d’un contrat oral entre la collectivité publique et son fournisseur ; que ces derniers témoignaient d’un accord de volonté entre les parties ; que la note d’octobre 2006 de la Direction des Affaires Juridiques de son ministère, telle qu’interprétée par ses soins, lui aurait permis de considérer ces courriers comme étant des pièces justificatives adéquates ;

Attendu, que, dans ses conclusions orales, le ministère public a rappelé que lesdits courriers ne précisent ni l’étendue ni la nature du besoin à satisfaire, ni le prix de la prestation considérée, ni l’exacte identité du fournisseur retenu, ni les lieux de livraison adoptés, ni la durée de ladite prestation ; que lesdits courriers ne permettaient pas au comptable d’exercer les contrôles de la dépense obligatoires en vertu du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Attendu que l’instruction de la DAJ citée en référence par le comptable fait explicitement référence à la nécessité d’une réponse écrite de l’ordonnateur au fournisseur, seule preuve de la réciprocité de l’engagement ; qu’elle cite, au titre de pièces justificatives, un nécessaire « échanges de lettres » entre le fournisseur et l’ordonnateur ; qu’au cas d’espèce, les courriers fournis par le comptable sont des deux lettres transmises de manière unilatérale par une société commerciale ; qu’elles sont donc insusceptibles de manifester la volonté de l’ordonnateur ;

Attendu que la note citée en référence par le comptable précisait que malgré l’absence de formalisme des marchés dont le seuil se situait entre 4 000 et 210 000 euros, la présence d’un contrat écrit était nécessaire ; qu’elle indiquait simplement qu’« une forme écrite est imposée mais n’est pas définie pour les marchés accord cadres dont le montant total se trouve dans la fourchette de 4000€ à 210 000€ HT » ; que cette note rappelait par ailleurs « qu’au-delà de la justification de l’accord des parties, l’ordonnateur doit transmettre au comptable toute les pièces permettant à ce dernier d’opérer tous les contrôles dont il est personnellement et pécuniairement responsable (articles 12 et 13 du décret 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique) » ;

Attendu, en conséquence, que le comptable ne peut s’appuyer sur une interprétation manifestement erronée et personnelle d’une directive de son ministère pour justifier son absence de contrôle des pièces justificatives ; que les deux courriers transmis par ses soins sont insusceptibles de manifester l’accord écrit de l’ordonnateur à la conclusion d’un marché de fournitures, dont ni le besoin, ni l’étendu, ni les modalités ne sont précisées ;

S’agissant du second moyen

Attendu que M. X… souligne, ensuite, l’absence de préjudice subi par la collectivité du fait du comptable, au sens de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificatives pour 2011 relative à la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ; qu’il appelle de ses vœux un jugement en équité, qui ne prononcerait pas un débet en son encontre en l’absence de préjudice financier subi par la commune ;

Attendu quele réquisitoire de la procédure intéressant M. X… a été déposé le 21 mars 2012 et notifié le 13 avril 2012 ; que les nouvelles dispositions de ladite loi ne s’appliquent qu’aux procédures initiées après le 1^er juillet 2012 ; qu’une application rétroactive des dispositions de la loi n°  2011-1978 du 28 décembre 2011 serait donc illégale ; que même si la Chambre avait pu valablement retenir ce moyen, elle aurait pu prononcer à son encontre un montant de laisser à charge non rémissible, ce qui n’aurait pas placé le comptable dans une situation automatiquement plus favorable ;

S’agissant du troisième moyen

Attenduque M. X…, soulève, en troisième et dernier moyen, lesdifficultés de la réglementation relative aux marchés publics, la présence d’une jurisprudence imprécise et d’interprétations divergentes entre le ministère du budget et le juge des comptes ; que sa responsabilité ne pourrait, selon lui, être engagée dès lors que sa bonne foi ne pourrait être mise en cause ;

Attendu que, dans son rapport oral complémentaire, le magistrat rapporteur a rappelé que les textes applicables n’avaient pas connu de revirements importants sur la période écoulée ; que la jurisprudence récente du Conseil d’Etat n’avait fait que préciser et confirmer les arrêts antérieurs et le droit en vigueur à l’époque ;

Attendu que, dans ses conclusions orales, le ministère public indique que les jurisprudences citées en défense par le comptable sont différentes du cas d’espèce, puisque concernant des opérations de recouvrement de créances et de taxe sur la valeur ajoutée ; que le droit en vigueur ne pouvait souffrir d’interprétation contraire ;

Attendu, en conséquence, que le comptable aurait dû se référer à la sous-rubrique 411 « dépense justifiée par l’ordonnateur par un marché public sans formalités préalables » pour connaître les pièces justificatives nécessaires à la réalisation du paiement ; que cette sous-rubrique signalait la nécessité de disposer d’un contrat écrit, à l’appui du mémoire ou de la facture, pour procéder premier paiement d’une facture dont le montant était supérieur au seuil signalé à l’article 11 du code des marchés publics en vigueur à l’époque ; que ledit article disposait qu’un marché écrit était nécessaire dès lors que le seuil du besoin dépassait 4 000 euros, puis 20 000 euros à compter du 20 décembre 2008 et jusqu’au 31 décembre 2009 ; que ces dispositions n’avaient pas connu de modifications substantielles au cours de la période intéressant l’affaire ;

1. CONSIDERANT l’ensemble de ces éléments,

Attendu qu’aux termes des dispositions du I de l’article 60 de la loi du 23 février susvisée « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du paiement des dépenses… Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique… La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée » :

Attendu qu’en vertu des éléments évoqués ci-dessus, l’absence de tout ou partie des pièces justificatives devait conduire le comptable à suspendre ses paiements et à interroger l’ordonnateur ; que certains bordereaux de dépenses indiquaient la présence d’un marché public, notamment pour les factures reçues en mairie à la date du 10 décembre 2007 pour un montant de 6 786, 37 euros, du 8 janvier 2008, pour un montant de 5048, 94 euros , du 8 octobre 2008 pour un montant de 7 525,45 euros, du 9 février 2009 pour un montant de 4 687, 64 euros et du 7 avril 2009 pour un montant de 4 712,37 euros ; que même pour lesdites factures, la production d’un marché écrit n’a pas été réclamé par le comptable ; que ce dernier n’a pas, non plus, réclamé, lors des exercices considérés, la production d’un certificat administratif pour dégager sa responsabilité ; qu’à défaut d’avoir exercé les contrôles qui lui incombaient, il a procédé au paiement des dépenses en méconnaissance de l’article D 1617-19 du CGCT et de des instructions relatives à la production des pièces justificatives ;

Attenduque, dansses conditions, la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X… est engagée par le défaut de contrôle de la production des justifications et l’absence des pièces justificatives requises à l’appui des paiements des mandats d’un montant de 64 169, 38 euros pour l’exercice 2007, 73 823,04 euros pour l’exercice 2008 et 45 548,65 euros pour l’exercice 2009 ;

Attendu qu’il y a lieu de fixer le montant du débet prononcé à l’encontre de M. X… à la somme de 184 451,07 euros, soit le montant total des mandats des exercices 2007, 2008 et 2009 de la société TOTAL France ;

Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifiée : « VIII- les débets portant intérêt l au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que le débet qu’il convient de prononcer doit porter intérêt à compter du 13 avril 2012, jour de la notification du réquisitoire du procureur financier à M. X….

ORDONNE

En ce qui concerne la présomption de charge énoncée au réquisitoire susvisé du 21 mars 2012,

Fait et délibéré en la chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône-Alpes, 1^ère section, le 25 septembre 2012

Présents : M. Gérard Chauvet, président de séance ; Mme Paule Guillot, présidente de section ; M. Joel Toussaint, premier conseiller ; Monsieur Pierre Doucet, premier conseiller ; Mme Véronique Vaccaro-Planchet (premier conseiller).

La République Française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Voies et délais de recours :

Article R. 243-1 du code des juridictions financières : « Les jugements et ordonnances rendus par les chambres régionales des comptes peuvent être attaqués dans leurs dispositions définitives par la voie de l'appel devant la Cour des comptes ». Article R. 243-4 du code des juridictions financières : « La requête en appel, signée par l'intéressé, doit être déposée ou adressée par lettre recommandée au greffe de la chambre régionale des comptes.  La requête doit contenir, à peine de nullité, l'exposé des faits et moyens, ainsi que les conclusions du requérant. Elle doit être accompagnée des documents sur lesquels elle s'appuie et d'une copie du jugement ou de l’ordonnance attaqué ».  Article R. 243-5 du code des juridictions financières : « L'appel doit être formé dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement ou de l’ordonnance (…) ».