Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC Auvergne

REPUBLIQUEFRANCAISE

AUNOMDUPEUPLEFRANÇAIS

LACHAMBREREGIONALEDESCOMPTESD’AUVERGNE, STATUANTENFORMATIONPLENIERE

VUlescomptesproduitsenqualitédecomptablesdudépartementdel’Allierpour l’exercice2007parM.GérardX...,du1erjanvier2007jusqu’au1erjuillet2007,etpar M. Marc Y... à partir du 2 juillet 2007, ensemble les comptes annexes ;

VU la date de production du compte de l’exercice 2007, arrêtée au 13 février 2009 ;

VU les pièces de mutation descomptables ; notamment le certificat de l'ordonnateur constatantqueledépartementdel’Alliern'aaucuneréclamationàprésentercontre M. Gérard X... ;

VU les justifications produites au soutien descomptes ;

VU le code des juridictions financières ;

VU l'article60delaloin°63-156du23février 1963 de finances pour 1963 modifiée ; VUledécretmodifién°62-1587du29décembre1962portantrèglementgénéralsur

la comptabilité publique ;

VU les lois et règlements relatifs à la comptabilité des départements ;

VUlaloin°2003-1200du18décembre2003portantdécentralisationenmatièrede revenu minimum d’insertion et créantun revenu minimum d’activité ;

VU l’arrêté n° 2011-1 du Président de la chambre régionale des comptes d’Auvergne en date du 15 décembre 2010,  relatif aux formations de délibéré et  à leurs attributions;

VUleslettresdu23avril2009,parlesquelleslegreffedelachambreaprocédéàla notificationducontrôleaucomptable en fonction et à l’ordonnateur ;

VU  le  réquisitoire  n°  10/008  GP  du  30  septembre  2010,  notifié  aux  parties  le 14 janvier 2011 ;

VU les observations produites par M. GérardX..., ancien comptable du département de l’Allier, sous la forme d’un mémoireaccompagné de six pièces annexes, adressé parcourrierdu14mars2011etparvenuaugreffele21mars,ainsiqued’un mémoirecomplémentaire,sanspiècesannexes,adresséàlachambreparcourrier du 12 avril 2011 et reçu au greffe le 18 avril ;

VU lesobservationsproduitespar M. Marc Y..., comptable dudépartementdel’Allier, sous la forme d’un mémoire accompagné de cinq pièces annexes, adressé par courrier du 18 mars 2011 et parvenu au greffele21mars,ainsiqued’unmémoire complémentaire,sanspiècesannexes,adresséàlachambreparcourrierdu13avril 2011 et reçu au greffe le 18 avril ;

VU les  lettres  du  19  septembre  2011  informant les parties de la clôture de l’instruction et du dépôt des conclusions du procureur financier ;

VUle rapportn°2011-0142deM.Jean-PierreROUSSELLE,premierconseiller, déposé le 19 septembre 2011 ;

VU  les conclusions n° 2011-142 de M. RenéJUILLARD, procureur financier, datées du 4 octobre 2011 ;

VU les lettres du 11 octobre 2011 informant les parties de l’inscription de l’affaire à l’audience publique du 27 octobre 2011 ;

VUlecomplémentauxmémoiresendéfensedu17octobre2011deM. Gérard X..., ancien comptable du département de l’Allier, parvenu au greffe après la clôture de l’instruction, le 19 octobre, accompagné de six pièces annexes;

VUlecomplémentauxmémoiresendéfensedu17octobre2011deM. Marc Y..., comptable du département de l’Allier, parvenu au greffe après la clôture de l’instruction, le 19 octobre, accompagné de six pièces annexes ;

VU les pièces remises au cours de l’audiencepar MM. Gérard X... et Marc Y... ; Entendu M. Jean-Pierre ROUSSELLE, premier conseiller, en son rapport ; Entendu M. René JUILLARD, procureurfinancier, en ses observations ;

Entendu  M.GérardX...,anciencomptabledudépartementdel’Allier,etM.Marc

Y..., comptable du département de l’Allier, partiesprésentes à l’audience ;

Après avoir délibéré hors la présence du rapporteur et du procureur financier ;

ORDONNEce qui suit :

Chargen°1-Remboursementauxorganismespayeursdesdépensesautitrede  l’allocation  de  revenu  minimum  d’insertion  pour  un  montant  de

16284288,88€ – Exercice2007

Attendu  que,  par  réquisitoire  susvisé,  le  procureur  financier  près  la  chambre régionaledescomptesd’Auvergneasaisilajuridiction,surlefondementdel’article L. 242-1ducodedesjuridictionsfinancières,àfind’ouvertured’uneinstanceà l’encontre de M. Gérard X..., comptabledu département de l’Allieraucoursde l’exercice 2007, jusqu’au 1erjuillet;

Attendu, en effet, que, dans son réquisitoire, le procureur financier, après avoir rappelé la réglementation relativeaux relations financières entre les départements et les  organismes  chargés  du  service  de  l’allocation  de  revenu  minimum d’insertion (RMI),constatequ’entrele5janvieretle28juin2007,M. X...apayéàla Caissed’allocationsfamiliales(CAF)etàlaMutualitésocialeagricole (MSA)de l’Allierunmontanttotalde16 284 288,88€,représentantleremboursementàces organismes des prestations versées par euxauxbénéficiairesdesallocations, alors que les mandats de paiement correspondants,détaillés dans le tableau ci-après, n’étaient accompagnés que de décomptes sommaires ne comprenant pas de données  nominatives  ou  financières  précises  et  ne  permettant  donc  pas  au comptable d’effectuer le contrôle de l’exactitude des calculs de la liquidation de ces dépenses, tant en ce qui concerne les acomptes mensuels que les régularisations annuelle ou trimestrielles ;

Attenduqueleprocureurfinancierrelèvenotammentquel’articleR. 262-78ducode de l’action sociale et des familles (CASF) prévoit, pourtant, la transmission mensuelle par les organismes payeurs, au département, de données de gestion nominatives et financièresdétaillées;

Attenduqueleprocureurfinancierendéduitqu’enprocédantdanscesconditions aux paiements en question, M.Gérard X... a manqué à ses obligations en matière de contrôle dela validité de lacréance et de l’exactitude descalculsdeliquidationtelles que définies par les articles  12 et 13 du  règlement général sur la comptabilité publique et que sa responsabilité pécuniaire paraît en conséquence devoir être engagée  en  application  des  dispositions  susvisées  de  l’article  60-I  de  la  loi  du 23 février 1963 modifiée ;

Attenduquelereprésentantduministèrepublicconclutdecequiprécèdequ’ilya lieu d’ouvrir l’instanceprévue au III de l’article L. 242-1 du code des juridictions financièresauxfinsdedéterminerles responsabilités encourues ;

Attendu que les mandatements en cause ontété effectués en application des dispositionsdelaloin° 2003-1200du18décembre2003portantdécentralisationen matièrederevenuminimumd'insertionetcréantunrevenuminimum d'activité,quia confiéauxdépartements, en lieu et place de l’Etat, la gestiondel’allocationdeRMI, tout en prévoyant que le service de cette allocation continuerait d’être assuré par les caissesd’allocationsfamilialesetdemutualité socialeagricole, les dépenses effectuées par ces organismes donnantlieuà remboursement par les conseils généraux ;

Attenduque,selonl’articleL. 262-30ducodedel’actionsocialeetdesfamilles (CASF), dans sa rédaction en vigueur à l’époque des paiements, issue de l’article 18 de la loi du 18 décembre 2003 précitée, lesconditionsdans lesquelles le service de l’allocation est assuré doivent être définies par une convention passée entre le département et l’organisme payeur, dont lesrèglesgénérales sont déterminées par décret ;

Attendu  que  l’article  D. 262-67  du  CASF  en  vigueur  en  2007  dispose  que  ces conventions prévoient obligatoirementleversementparledépartement,aux organismes payeurs, d'acomptes mensuels, égaux au montant des dépenses comptabilisées par les organismes au titre de l'allocation derevenu minimum d'insertionaucoursduderniermoiscivilconnu ; que,selonlemêmearticle,ces acomptes doivent donner lieuàrégularisationàlafin de chaque exercice, la différenceentrela sommedesacomptesversés etlesdépenses effectivement comptabilisées par l'organismeau coursdel'exercice s'imputant sur l'acompte mensuelleplusproche;

Attenduqu’enapplicationdesdispositionsprécitéesdu CASF,uneconventionde gestionduRMIaétépassée,le8juin2005,entreledépartementetlaCAFde l’Allier,quiprécisenotammentlesmodalitésdeleursrelationsfinancières ;  quecette convention,conclue pour une durée d’un anrenouvelable par tacite reconduction, prévoit,àcetégard,queledépartementverseàlaCAFdeuxacomptesmensuels,le 5 du mois pour 80 % des dépenses comptabilisées par l’organisme aucours du dernier mois civil connu, et le 20 pourles 20 % restant, et précise qu’une régularisation intervient à la fin de chaqueexercice, la différence entre la somme des acomptes  versés  et  les  dépenses  effectivement  comptabilisées  par  la  CAF s’imputantsurl’acomptemensuelleplusproche ;quelaconventiondu8juin2005, n’ayant pasété dénoncée entre-temps, était en vigueurau cours de l’exercice 2007 ;

AttenduquelesmandatsdepaiementàlaCAFdesacomptesmensuelsprévuspar laconventionsontappuyés,chacun,d’undécompte, établi parla caisse,faisant apparaître :

-  les  montants  globaux,  comptabilisés  au  cours  de  l’avant-dernier  mois,  de l’allocationbrutedeRMI ; des transferts,remises et annulations; à partir d’avril 2007, de la prime forfaitaire d’intéressement de RMI ; et enfin, des indus ;

- le total des dépenses nettes comptabilisées au cours de l’avant-dernier mois, égal à la somme des montants des trois premièrescatégoriesdedépenses précitées, diminuée du montant des indus ;

-lemontantdel’acompte,obtenuparapplicationd’untauxégal,selonlecas,à80 % ou 20 %, au total des dépenses nettes ;

Attenduqu’àcedécompte,s’ajoutent,danslecasdumandatn° 6016parlequela étéréglé,outrelepremieracomptemensueldumoisdemars2007,lemontantdû par le département au titre de la régularisation relative à l’année 2006, deux documents annexes, présentés sous la forme de tableaux  ;

Attenduqueletableauconstituantl’annexe1,intitulée« déterminationdumontant annuelduRMIservien2006pourlecomptedudépartement »,présente,moispar mois et de façon synthétique,lemontanttotaldûparledépartementàlaCAF,ainsi quelesélémentschiffrésglobauxissusdelacomptabilitédel’organismeconduisant à la détermination de ce montant, égal à la somme des décaissements au titre de l’allocation de RMI et des indus transférés, déduction faite des indus constatés ;

Attenduqueletableauformantl’annexe2,intitulée«RMIOpérationsautitrede l’année2006 »,récapitule,moisparmois,lesmontantsdusparledépartement,tels que déterminés à l’annexe 1,  ainsi que les acomptes mensuels versés par ce dernier, et fait apparaître, pardifférence, le montant de larégularisation à opérer ;

Attenduqu’enapplicationdesarticlesL.262-30etD. 262-67précitésduCASF,le département et la MSA de l’Allier ont également conclu, le 5 juillet 2004, une conventioncadreprécisantlesmodalitésde leurs relations, notamment financières, enmatièredegestionetdeversementdel’allocationdeRMI; quecetteconvention, souscrite pour une durée d’un an,n’atoutefoispasétérenouvelée;

Attenduqu’enl’absencedeconvention,lesdispositions de l’articleD.262-71du CASFprévoientqueledépartementassurele financement de la prestation dans les conditions prévues au 1° de l’article D.267-67, c'est-à-dire par le versement aux organismes payeurs d’acomptesmensuels sur la base des dépenses comptabilisées par ceux-ci au cours du dernier mois civil connu, ces acomptes donnant lieu à une régularisation annuelle ;

Attendu que les mandats de paiement à la MSA des acomptes mensuels sont appuyés d’une demande de règlement, établie parcette dernière, qui fixe le montant del’acomptedûparledépartementautiersdeceluidesdépensescomptabilisées parl’organismeautitreduRMIaucoursduderniertrimestrecivilconnu ;quela demande de règlement de l’acompte mensuelrelatif au premier mois de chaque trimestre intègre, en fonction des dépenses effectives du trimestre précédent, la régularisation des acomptes versés ;

Attendu  que  M. X...  conteste,  dans  ses  mémoires  en  réponse  susvisés  au réquisitoire du procureur financier, que saresponsabilité pécuniaire puisse être engagée par les paiements considérés, dont il affirme qu’ils sont intervenus de manière constante dans le respect des textes et selon des modalités résultant de directives nationales et d’une stricte application de la réglementation ;

Attendu que le comptable fait valoir en premier lieu, à cet égard, qu’à la différence de laloin°2008-1249du1erdécembre2008,quiacrééleRevenudesolidaritéactive (RSA)enremplacementduRMI,aucunedispositiondelaloidu18décembre2003 ne prévoyait expressément la production d’un état des montants nominatifs, bénéficiaire par bénéficiaire, desversements effectués par les CAF et les MSA, à l’appui des demandes de paiements adressées  par ces organismes aux départements ;qu’aucontraire,selonM. X...,ilrésultedesdispositionsdel’article D. 262-67duCASFenvigueuren2007,selonlesquellesles«acomptesmensuels [sont] égaux au montant des dépenses comptabilisées par les organismes au titre de l'allocation de revenu minimumd'insertion au cours du dernier mois civil connu»,que le contrôle de la liquidation devait être effectué au travers d’un état comptable transmis par les organismes payeurs, et non au travers de listes de bénéficiaires ;

Attendu, cependant, que l’absence, dans la loi du 18 décembre 2003, de dispositions expressesconcernant la production d’un état nominatifdétaillé desversements individuels effectués par les CAFet lesMSA, permettant de justifier leurs demandes de paiement aux départements, était sans effet sur les obligations générales du comptableenmatièredepaiementdesdépensestellesqu’ellesrésultentdudécret du29décembre1962portantrèglementgénéralsurlacomptabilitépublique ; que cette absence de dispositions expresses  ne pouvait, par conséquent, exonérer M. X...desesresponsabilitésencequiconcernelecontrôledel’exactitudedes calculs de liquidation des dépenses ;

AttenduqueM. X...invoqueégalementl’ordonnancedu29avril2008dujugedes référésdutribunaladministratifdeLyon,renduesursaisinedelaCAFdeLyonàla suitedurefusduconseilgénéralduRhônedeverserlesacomptesréclamésparla caisseaumotifqu’aucunelistenominativedesversementsneluiavaitététransmise par  cette  dernière ; que,  selon  le  comptable,  le  juge  a  en  effet  estimé  «qu’en demandant  des  justificatifs  non  prévus  par  les  textes  et  la  convention  pour  le paiementdesacomptes,ledépartementnerespectepasleprincipedeneutralité financièrenilesrecommandationsdurapportdel’inspectiongénéraledesaffaires sociales d’octobre 2007» ;

Attendu, toutefois, que cette opinion est attribuée à tort au juge des référés par le comptable,alorsqu’elleaétéexpriméeparlaCAF ;quesilejuge,audemeurant,a bien reconnu que le départementdu Rhône avait l’obligation de verser à la CAF les acomptes contestés en application de la convention passée avec cette dernière et ordonné  leur  paiement,  il  a  néanmoins  souligné  que  cette  obligation  valait « nonobstantlanécessitédejustifierdudétaildessommesdemandéesenvertudes textes régissant les finances publiques »;

Attenduqu’àproposdesdispositionsdel’articleR. 262-78duCASF,rappeléesdans le réquisitoire du procureur financier,selon lesquelles les organismes payeurs transmettent mensuellement aux départements les données de gestion nominatives, financièreset de pilotage statistique utiles à l’actualisation de leursfichiers sociaux, M. X...faitvaloirquecetarticleneprévoitnullementquecesfichiers,quiétaient selon lui à visée principalement statistique, devaient être transmis au comptable et qu’ils  étaient  du  reste  totalement  inadaptés  pour  permettre  le  contrôle  de  la liquidation des sommes demandées en paiement par les caisses ;

Attendu, en effet, que les fichiersen cause, qui étaient bien transmis mensuellement audépartement,étaientdestinésàl’ordonnateur,commel’indiquel’articleR. 262-78, et qu’il n’est pas établi qu’ils auraient pu être utilisés par le comptable pour exercer sescontrôles ;quecetteinadéquation,àsupposerqu’ellesoitavérée,nepouvait, cependant, dispenser le comptable d’exiger laproduction des justificatifs appropriés ;

Attendu,enfin,queM. X...faitréférenceàlapossibilité,évoquéedansunecirculaire du 15 décembre 2003 de la Direction générale de la comptabilité publique, de recourir, s’agissant de dépenses clairement identifiées et récurrentes, à la procédure durèglementsansmandatementpréalablepourlepaiement des acomptes aux CAF etauxMSA,pourendéduireque,« danscesconditions,aucuncontrôleapriorine p[ouvait] être demandé au payeur départementencequiconcernelespièces justificatives autres qu’un état comptable global» ;

Attendu, cependant, qu’à supposer que la procédure précitée ait été mise en place parledépartementdel’Allier, ce quin’apasétéle cas,celle-ciauraiteffectivement dispensé le comptable d’exiger des états détaillés nominatifs des versements aux bénéficiaires du RMI pour le règlement desacomptes à la CAF et à la MSA, mais n’aurait pas fait disparaître cette exigence pour le paiementdes régularisations périodiques ;

Attendu  que  M. X...  se  réfère,  en  second  lieu,  aux  consignes  données  par  la Directiongénéraledelacomptabilitépublique(DGCP)auxpayeursdépartementaux àl’occasiondutransfertauxconseilsgénérauxdelagestionduRMI,dontilrappelle qu’elles  n’ont  jamais  évoqué  la  production  de  justificatifs  détaillés  à  l’appui  des demandesdepaiementdescaisses ;qu’ilmentionne,àcetégard,quelacirculaire de  la  DGCP  du  8  janvier  2004  indique  ainsi  expressément  que  les  pièces justificativesdontdevrontdisposerlespayeursdépartementauxàl’appuidechaque paiementserontconstituéesd’unétatfourniparlesorganismespayeurssurlequel figureront  le  total  des  sommes  versées  aux  allocataires  du  RMI,  le  total  des précompteseffectués,larégularisationannuelleet,lecaséchéant,ledétaildes prestationsfacultativesprévuesconventionnellement ; quelacirculaireajouteque « laconventionàpasserentreledépartementetchaqueorganismepayeurn’aura pas, dès lors, à prévoir d’autres pièces justificatives supplémentaires à produire au payeur  départemental » ;  que  M. X...  fait  valoir  que  la  position  de  la  Direction générale  de  la  comptabilité  publique  est  confirmée  par  une  lettre  circulaire  du 30 novembre2004delaCaissenationaledesallocationsfamiliales,selonlaquellela DGCP  n’a  assorti  les  demandes  de  remboursement  aux  organismes  payeurs « d’aucune exigence de production de justificatifs détaillés»;

Attendu, toutefois, que si lesconsignes donnéespar sa hiérarchie mettaient incontestablementM. X...dansunepositiondélicatepourprocéderàlasuspension du paiement des mandats susmentionnés et pourraient être invoquées, le cas échéant, à l’appui d’une demande de remise gracieuse, ellesne sauraient l’emporter surles exigencesdu règlementgénéral sur la comptabilitépublique,qui font obligation  au  comptable  d’exercer  le  contrôle  de  l’exactitude  des  calculs  de liquidation des dépenses ;

Attendu,  en  troisième  lieu,  que  M. X...  se  réfère  à  la  nomenclature  des  pièces justificativesexigiblesducomptable,faisantl’objetdel’annexeàl’articleD. 1617-19 ducodegénéraldescollectivitésterritoriales(CGCT) ;qu’ilfaitvaloirquelarubrique « dépenses  d’aide  sociale,  interventions  indirectes»,  dont  relèvent  selon  lui  les dépensesencause(alinéa602delanomenclaturejusqu’au30avril2007,etalinéa 612  ensuite),  prévoit  la  production  au  comptable,  s’agissant  de  prestations effectuées avec le concours d’une personne privée, d’une décision définissant les modalités d’intervention de lacollectivité, d’une convention et d’un mémoire ou décompte ; queM. X...considèrequecespiècesluiontbienétéproduitesàl’appui des demandes de paiement, dès lors que, pour lui, la loi du 18 décembre 2003 pouvait être assimilée à la décision visée par la nomenclature, que,dans le cas de la CAFdel’Allier,laconvention passée avec le départements’appliquait en 2007, les dispositionsdel’articleD. 262-71duCASFentenantlieudansceluidelaMSA,et que, enfin, il était bien en possession d’un mémoire, établi selon un modèle validé et signé par le directeur et l’agent comptable de la CAF ou de la MSA ;

Attendu que la nomenclature des piècesjustificatives en vigueur à l’époque des paiements,issue,jusqu’au30avril2007,dudécretdu2avril2003puis,àcompter du  1er mai  2007,  du  décret  du  25  mars  2007,  ne  comportait  pas  de  rubrique spécifiquerelativeaux dépenses de financement des allocations de RMI ; qu’en l’absence d’une telle rubrique, il pouvaiteffectivement être supposé que ces dépenses,enraisondeleurnature,étaientrattachablesàlarubrique«dépenses d’aide  sociale »,  elle-même  ventilée  en  deux  sous-rubriques,  «interventions directes» et « interventions indirectes » ;

Attenduqu’àsupposerquelesdépensesrelativesauRMIrelèvent,commele soutientlecomptable,des«interventionsindirectes»,cequin’estpasétabli,le mémoiredontlaproductionétaitalorsexigéedevaitcomporterobligatoirementles mentionsénoncéesàl’annexeCdelanomenclature,àsavoir,notamment,lesprix unitaires et les quantités ; qu’appliquées au cas d’espèce, ces exigences nécessitaientlamention,surlesdécomptesdelaCAFetdelaMSA,despaiements élémentaires dont la sommation aboutissaitau montant réclamé au département ;

Attendu que si l’on considère, au contraire, que les dépenses de financement des allocationsdeRMIdevaientêtreassimiléesàdes« interventionsdirectes »,ildevait alors  notamment  être  produit  au  comptable  soit,  jusqu’au  30  avril  2007,  un « mémoireouétatrécapitulatifdesbénéficiairescertifiantlecaractèreexécutoiredes décisionsindividuelles »(alinéa60122delanomenclatureenvigueuràcemoment), soit,àcompterdu1ermai2007,un«étatrécapitulatifdesbénéficiairescertifiantle caractèreexécutoiredesdécisions individuelles d’attributionetmentionnantletype d’aide,lesbénéficiaires,lesmontantsàverser,ainsiquelapériodedeversement» (alinéa  6111  de  la  nouvelle  nomenclature);  qu’ainsi,  au  minimum,  une  liste nominative des bénéficiaires des allocations de RMI dont le remboursement était demandé au comptable devait être transmise à ce dernier ;

Attendu qu’en tout état de cause, le comptable, compte tenu de l’incertitude qui affectaitlerattachementdesdépensesen causeàunerubriquedéterminéedela nomenclature,restaittenud’exigerlespiècesjustificativesnécessairesàl’exercice de ses contrôles, en matière notamment d’exactitude des calculs de liquidation ;

Attenduque,danssonmémoirecomplémentairesusvisédu17octobre2011,M. X... soutient, par ailleurs, que, par la convention du 8 juin 2005, qui avait pour objet de déléguer un certain nombre de missions à laCAF, le département a entendu confier unmandat,ausensducodecivil,àcettedernière ;que,laCAFétantdotée,selon lui, d’un comptable public, il convient dèslors de considérer que la production, à l’appui desmandats depaiement, d’états liquidatifs certifiés par l’agent comptable de la CAF répondait aux exigences de la rubrique 49422 de la nomenclature des pièces justificativesdesdépenses,relativeau« Financementdesopérationseffectuéespar le  mandataire,  lorsque  le  mandataire  est  un  organisme  doté  d’un  comptable public» ; queM. X...demandeàlachambred’adopterlemêmeraisonnementence qui concerne la MSA, en faisant valoirqu’en l’absence en 2007 d’une convention en coursd’exécutionaveccetorganisme,l’onsetrouveenprésenced’un«mandat apparent »  au  sens  du  code  civil  dès  lors  que  la  réglementation  impose  une délégationdelapartdesdépartements au profit des caisses de sécurité sociale ;

Attendu, cependant, qu’en matière de paiement des allocations deRMI, le département n’a pu donner unmandat à la CAFet à la MSA de l’Allier, puisque ces organismes détenaient en vertu de la loi une compétence exclusive pour assurer le service desallocations; qu’au surplus, il s’agitd’organismesdedroitprivé,nondotés d’un comptable public,et auxquels, par conséquent, lesdispositions invoquées de la nomenclature des pièces justificatives ne s’appliquaient pas ;

Attendu,enfin,queM. X...arguedel’absencetotale,jusqu’àmaintenant,d’une miseencause,parlesjuridictionsfinancières,desconditionsdepaiementparles comptablesdessommescorrespondantauremboursementauxCAFetauxMSA desallocationsdeRMI,alorsquelaproblématiqueduRMIafaitl’objetdelongs développements ;

Attendu  que  la  chambre,  saisie  par  un  réquisitoire  du  procureur  financier,  a l’obligation de trancherla question soulevée et que l’absence de toute jurisprudence en la matière ne saurait être en soi un argument susceptible d’influer  sur son analyse ;

Attenduqu’enapplicationdesarticles12et13dudécretsusvisédu29décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, les comptables sont tenus, en matière de dépenses, d’exercer le contrôle, notamment, de la validité de la créance,lequelporteenparticuliersurl’exactitudedescalculsdeliquidation; quela liquidationapourobjet,selonl’article30durèglementgénéral,devérifierlaréalité de la dette et d’arrêter lemontant de la dépense ;

Attenduqu’aucundesargumentsavancésparM. X...enréponseauréquisitoiredu procureur financier ne peut conduire à considérer que lecontrôle de l’exactitude des calculsde liquidation des dépenses en cause pouvait être opéré sur la base des décomptesglobauxfigurantàl’appuidesmandatsdepaiement ; que,lesmontants réclamés au département par la CAF et laMSA de l’Allier résultant de la sommation despaiementsélémentaireseffectuésparces organismes au profit des bénéficiaires duRMI,lecontrôleprécitésupposaitnécessairement la connaissance, par le comptable, du détail de ces paiements,bénéficiaire par bénéficiaire ;

Attendu qu’en procédant, sans disposer dece détail, au paiementdes mandats d’un totalde16 284 288,88€énumérésdansletableauci-dessus,M. X...amanquéà ses obligations en matière de contrôle dela validité de la créance et de l’exactitude des calculsde liquidation ;

Attendu qu’aux termes de l’article 60-I de laloi n° 63-156 du 23 février 1963, les comptablespublics sont personnellementet pécuniairementresponsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière de dépenses, dans les conditions prévuesparlerèglementgénéralsurlacomptabilitépublique ;qu’enapplicationde l’article 37 de ce règlement, lorsque desirrégularités sontconstatées, lescomptables publicssuspendentlespaiementseteninformentl’ordonnateur ; que,selonl’article 60-I précité de la loi du 23 février 1963, leurresponsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu’une dépenseaétéirrégulièrementpayée;

Par ces motifs:

M.GérardX...estconstituédébiteurdudépartementdel’Allierpourlasommede 16 284 288,88€,augmentéedesintérêtsdedroitàcompterdu18 janvier2011, date à laquelle le réquisitoire lui a été notifié ;

La décharge et le quitus de M. Gérard X...ne pourront intervenir qu’après apurement de ce débet.

Chargen°2-Remboursementauxorganismespayeursdesdépensesautitre

de  l’allocation  de  revenu  minimum  d’insertion  pour  un  montant  de

12557694,58€.– Exercice2007

Attendu  que,  par  réquisitoire  susvisé,  le  procureur  financier  près  la  chambre régionaledescomptesd’Auvergneasaisilajuridiction,surlefondementdel’article L. 242-1ducodedesjuridictionsfinancières,àfind’ouvertured’uneinstanceà l’encontre  de  M. Marc  Y...,  comptable  du  département  de  l’Allier  au  cours  de l’exercice 2007, du 2 juillet au 31 décembre ;

Attendu, en effet, que, dans son réquisitoire, le procureur financier, après avoir rappelé la réglementation relativeaux relations financières entre les départements et les  organismes  chargés  du  service  de  l’allocation  de  revenu  minimum d’insertion (RMI),constatequ’entrele16juilletetle19décembre2007,M. Y...a payé à la Caisse d’allocations familiales (CAF) et à la Mutualité sociale agricole (MSA)  de  l’Allier  un  montant  total  de  12 557 694,58 €,  représentant  le remboursement à cesorganismes des prestations versées par eux aux bénéficiaires des allocations, alors que les mandats de paiement correspondants, détaillésdansle tableau ci-après, n’étaient accompagnés que de décomptes sommaires ne comprenantpasdedonnéesnominativesoufinancièresprécises et ne permettant donc pas au comptable d’effectuer le contrôle de l’exactitudedes calculs de la liquidation de ces dépenses, tant en ce quiconcerne les acomptes mensuels que les régularisations annuelleou trimestrielles ;

Attenduqueleprocureurfinancierrelèvenotammentquel’articleR. 262-78ducode de l’action sociale et des familles (CASF) prévoit, pourtant, la transmission mensuelle par les organismes payeurs, au département, de données de gestion nominatives et financièresdétaillées;

Attenduqueleprocureurfinancierendéduitqu’enprocédantdanscesconditions auxpaiementsenquestion,M.MarcY...amanquéàsesobligationsenmatièrede contrôle dela validité de lacréance et de l’exactitudedescalculsdeliquidationtelles que définies par les articles 12 et 13 du  règlement général sur la comptabilité publique et que sa responsabilité pécuniaire paraît en conséquence devoir être engagée  en  application  des  dispositions  susvisées  de  l’article  60-I  de  la  loi  du 23 février 1963 modifiée ;

Attenduquelereprésentantduministèrepublicconclutdecequiprécèdequ’ilya lieu d’ouvrir l’instanceprévue au III de l’article L. 242-1 du code des juridictions financièresauxfinsdedéterminerles responsabilités encourues ;

Attendu que les mandatements en cause ontété effectués en application des dispositionsdelaloin° 2003-1200du18décembre2003portantdécentralisationen matièrederevenuminimumd'insertionetcréantunrevenuminimum d'activité,quia confiéauxdépartements, en lieu et place de l’Etat, la gestiondel’allocationdeRMI, tout en prévoyant que le service de cette allocation continuerait d’être assuré par les caissesd’allocationsfamilialesetdemutualité socialeagricole, les dépenses effectuées par ces organismes donnantlieuà remboursement par les conseils généraux ;

Attenduque,selonl’articleL. 262-30ducodedel’actionsocialeetdesfamilles (CASF), dans sa rédaction en vigueur à l’époque des paiements, issue de l’article 18 de la loi du 18 décembre 2003 précitée, lesconditionsdans lesquelles le service de l’allocation est assuré doivent être définies par une convention passée entre le département et l’organisme payeur, dont lesrèglesgénérales sont déterminées par décret ;

Attendu  que  l’article  D. 262-67  du  CASF  en  vigueur  en  2007  dispose  que  ces conventions prévoient obligatoirementleversementparledépartement,aux organismes payeurs, d'acomptes mensuels, égaux au montant des dépenses comptabilisées par les organismes au titre de l'allocation derevenu minimum d'insertionaucoursduderniermoiscivilconnu ; que,selonlemêmearticle,ces acomptes doivent donner lieuàrégularisationàlafin de chaque exercice, la différenceentrela sommedesacomptesversés etlesdépenses effectivement comptabilisées par l'organismeau coursdel'exercice s'imputant sur l'acompte mensuelleplusproche;

Attenduqu’enapplicationdesdispositionsprécitéesduCASF,uneconventionde gestionduRMIaétépassée,le8juin2005,entreledépartementetlaCAFde l’Allier,quiprécisenotammentlesmodalitésdeleursrelationsfinancières ;  quecette convention,concluepouruneduréed’unanrenouvelablepartacitereconduction, prévoit,àcetégard,queledépartementverseàlaCAFdeuxacomptesmensuels,le 5 du mois pour 80 % des dépenses comptabilisées par l’organisme aucours du dernier mois civil connu, et le 20 pourles 20 % restant, et précise qu’une régularisation intervient à la fin de chaqueexercice, la différence entre la somme des acomptes  versés  et  les  dépenses  effectivement  comptabilisées  par  la  CAF s’imputantsurl’acomptemensuelleplusproche ;quelaconventiondu8juin2005, n’ayant pasété dénoncée entre-temps, était en vigueurau cours de l’exercice 2007 ;

AttenduquelesmandatsdepaiementàlaCAFdesacomptesmensuelsprévuspar laconventionsontappuyés,chacun,d’undécompte, établi parla caisse,faisant apparaître :

-  les  montants  globaux,  comptabilisés  au  cours  de  l’avant-dernier  mois,  de l’allocation  brute  de  RMI ; des  transferts,  remises  et  annulations ;  de  la  prime forfaitaire d’intéressement de RMI ; et enfin, des indus ;

- le total des dépenses nettes comptabilisées au cours de l’avant-dernier mois, égal à la somme des montants des trois premièrescatégoriesdedépenses précitées, diminuée du montant des indus ;

-lemontantdel’acompte,obtenuparapplicationd’untauxégal,selonlecas,à80 %

ou 20 %, au total des dépenses nettes ;

Attenduqu’enapplicationdesarticlesL.262-30etD. 262-67précitésduCASF,le département et la MSA de l’Allier ont également conclu, le 5 juillet 2004, une convention cadre précisant lesmodalitésdeleursrelations, notamment financières, enmatièredegestionetdeversementdel’allocationdeRMI; quecetteconvention, souscrite pour une durée d’un an,n’atoutefoispasétérenouvelée;

Attenduqu’enl’absencedeconvention,lesdispositions de l’articleD.262-71du CASFprévoientqueledépartementassurele financement de la prestation dans les conditions prévues au 1° de l’article D.267-67, c'est-à-dire par le versement aux organismes payeurs d’acomptesmensuels sur la base des dépenses comptabilisées par ceux-ci au cours du dernier mois civil connu, ces acomptes donnant lieu à une régularisation annuelle ;

Attendu que les mandats de paiement à la MSA des acomptes mensuels sont appuyés d’une demande de règlement, établie parcette dernière, qui fixe le montant del’acomptedûparledépartementautiersdeceluidesdépensescomptabilisées parl’organismeautitreduRMIaucoursduderniertrimestrecivilconnu ;quela demande de règlement de l’acompte mensuelrelatif au premier mois de chaque trimestre intègre, en fonction des dépenses effectives du trimestre précédent, la régularisation des acomptes versés ;

Attendu  que  M. Y...  conteste,  dans  ses  mémoires  en  réponse  susvisés  au réquisitoire du procureur financier, que saresponsabilité pécuniaire puisse être engagée par les paiements considérés, dont il affirme qu’ils sont intervenus de manière constante dans le respect des textes et selon des modalités résultant de directives nationales et d’une stricte application de la réglementation ;

Attenduquelecomptablefaitvaloirenpremierlieu,àcetégard,qu’àladifférence delaloin°2008-1249du1er  décembre2008,quiacrééleRevenudesolidarité active(RSA)enremplacementduRMI,aucunedispositiondelaloidu18décembre

2003 ne prévoyait expressément la production d’un état des montants nominatifs, bénéficiaire par bénéficiaire, desversements effectués par les CAF et les MSA, à l’appui des  demandes  de  paiements  adressées  par  ces  organismes  aux départements ;qu’aucontraire,selonM. Y...,ilrésultedesdispositionsdel’article D. 262-67duCASFenvigueuren2007,selonlesquellesles«acomptesmensuels [sont] égaux au montant des dépenses comptabilisées par les organismes au titre de l'allocation de revenu minimumd'insertion au cours du dernier mois civil connu»,que le contrôle de la liquidation devait être effectué au travers d’un état comptable transmis par les organismes payeurs, et non au travers de listes de bénéficiaires ;

Attendu, cependant, que l’absence, dans la loi du 18 décembre 2003, de dispositions expressesconcernant la production d’un état nominatifdétaillé desversements individuels effectués par les CAFet lesMSA, permettant de justifier leurs demandes de paiement aux départements, était sans effet sur les obligations générales du comptableenmatièredepaiementdesdépensestellesqu’ellesrésultentdudécret du29décembre1962portantrèglementgénéralsurlacomptabilitépublique ; que cette absence de dispositions expresses  ne pouvait, par conséquent, exonérer M. Y...desesresponsabilitésencequiconcernelecontrôledel’exactitudedes calculs de liquidation des dépenses ;

AttenduqueM. Y...invoqueégalementl’ordonnancedu29avril2008dujugedes référés du tribunal administratif de Lyon, rendue sur saisine de la CAF de Lyon à la suite du refus du conseil général du Rhône deverser les acomptes réclamés par la caisse au motif qu’aucune liste nominative des versements ne lui avait été transmise par  cette  dernière ; que,  selon  le  comptable,  le  juge  a  en  effet  estimé  «qu’en demandant  des justificatifs non prévus par les textes et la convention pour le paiement des acomptes, le département ne respecte pas le principe de neutralité financière ni les recommandations du rapport de l’inspection générale desaffaires sociales d’octobre 2007» ;

Attendu, toutefois, que cette opinion est attribuée à tort au juge des référés par le comptable,alorsqu’elleaétéexpriméeparlaCAF ;quesilejuge,audemeurant,a bien reconnu que le départementdu Rhône avait l’obligation de verser à la CAF les acomptes contestés en application de la convention passée avec cette dernière et ordonné  leur  paiement,  il  a  néanmoins  souligné  que  cette  obligation  valait « nonobstantlanécessitédejustifierdudétaildessommesdemandéesenvertudes textes régissant les finances publiques »;

Attenduqu’àproposdesdispositionsdel’articleR. 262-78duCASF,rappeléesdans le réquisitoire du procureur financier, selon lesquelles les organismes payeurs transmettent mensuellement aux départements les données de gestion nominatives, financièreset de pilotage statistique utiles à l’actualisation de leursfichiers sociaux, M. Y...faitvaloirquecetarticleneprévoitnullementquecesfichiers,quiétaient selon lui à visée principalement statistique, devaient être transmis au comptable et qu’ils  étaient  du  reste  totalement  inadaptés  pour  permettre  le  contrôle  de  la liquidation des sommes demandées en paiement par les caisses ;

Attendu, en effet, que les fichiers en cause, qui étaient bien transmis mensuellementaudépartement,étaientdestinésàl’ordonnateur,commel’indique l’article  R. 262-78,  et  qu’il  n’est  pas  établi  qu’ils  auraient  pu  être  utilisés  par  le comptablepourexercersescontrôles ;quecetteinadéquation,àsupposerqu’elle soitavérée,nepouvait,cependant,dispenserlecomptabled’exigerlaproduction des justificatifs appropriés ;

Attendu,enfin,queM. Y...faitréférenceàlapossibilité,évoquéedansunecirculaire du 15 décembre 2003 de la Direction généralede la comptabilité publique, de recourir, s’agissant de dépenses clairement identifiées et récurrentes, à la procédure durèglementsansmandatementpréalablepourlepaiement des acomptes aux CAF etauxMSA,pourendéduireque,« danscesconditions,aucuncontrôleapriorine p[ouvait] être demandé au payeur départementencequiconcernelespièces justificatives autres qu’un état comptable global» ;

Attendu, cependant, qu’à supposer que la procédure précitée ait été mise en place parledépartementdel’Allier, ce quin’apasétéle cas,celle-ciauraiteffectivement dispensé le comptable d’exiger des étatsdétaillés nominatifs des versements aux bénéficiaires du RMI pour le règlement desacomptes à la CAF et à la MSA, mais n’aurait pas fait disparaître cette exigence pour le paiementdes régularisations périodiques ;

Attendu  que  M. Y...  se  réfère,  en  second  lieu,  aux  consignes  données  par  la Directiongénéraledelacomptabilitépublique(DGCP)auxpayeursdépartementaux àl’occasiondutransfertauxconseilsgénérauxdelagestionduRMI,dontil rappelle qu’elles n’ont jamais évoqué la production dejustificatifs détaillés à l’appui des demandesdepaiementdescaisses ;qu’ilmentionne,àcetégard,quelacirculaire de  la  DGCP  du  8  janvier  2004  indique  ainsi  expressément  que  les  pièces justificatives dont devront disposer les payeurs départementaux à l’appui de chaque paiement seront constituées d’un état fourni par les organismes payeurs sur lequel figurerontletotaldessommesverséesaux allocataires du RMI, le total des précomptes effectués, la régularisation annuelle et, le cas échéant, le détail des prestationsfacultativesprévuesconventionnellement ; quelacirculaireajouteque « laconventionàpasserentreledépartementetchaqueorganismepayeurn’aura pas, dès lors, à prévoir d’autres pièces justificatives supplémentaires à produire au payeur  départemental » ;  que  M. Y...  fait  valoir  que  la  position  de  la  Direction générale  de  la  comptabilité  publique  est  confirmée  par  une  lettre  circulaire  du 30 novembre2004delaCaissenationaledesallocationsfamiliales,selonlaquellela DGCP  n’a  assorti  les  demandes  de  remboursement  aux  organismes  payeurs « d’aucune exigence de production de justificatifs détaillés»;

Attendu, toutefois, que si lesconsignes donnéespar sa hiérarchie mettaient incontestablementM. Y...dansunepositiondélicatepourprocéderàlasuspension du paiement des mandats susmentionnés et pourraient être invoquées, le cas échéant, à l’appui d’une demande de remise gracieuse, ellesne sauraient l’emporter surles exigencesdu règlementgénéralsurla comptabilitépublique,quifont obligation  au  comptable  d’exercer  le  contrôle  de  l’exactitude  des  calculs  de liquidation des dépenses ;

Attendu,  en  troisième  lieu,  que  M. Y...  se  réfère  à  la  nomenclature  des  pièces justificativesexigiblesducomptable,faisantl’objetdel’annexeàl’articleD. 1617-19 ducodegénéraldescollectivitésterritoriales(CGCT) ;qu’ilfaitvaloirquelarubrique « dépenses  d’aide  sociale,  interventions  indirectes»,  dont  relèvent  selon  lui  les dépensesencause(alinéa602delanomenclaturejusqu’au30avril2007,etalinéa 612  ensuite),  prévoit  la  production  au  comptable,  s’agissant  de  prestations effectuées avec le concours d’une personne privée, d’une décision définissant les modalités d’intervention de lacollectivité, d’une convention et d’un mémoire ou décompte ; queM. Y...considèrequecespiècesluiontbienétéproduitesàl’appui des demandes de paiement, dès lors que, pour lui, la loi du 18 décembre 2003 pouvait être assimilée à la décision visée par la nomenclature, que, dans le cas de la CAFdel’Allier,laconvention passée avec le départements’appliquait en 2007, les dispositionsdel’articleD. 262-71duCASFentenantlieudansceluidelaMSA,et que, enfin, il était bien en possession d’un mémoire, établi selonun modèle validé et signé par le directeur et l’agent comptable de la CAF ou de la MSA ;

Attendu que la nomenclature des piècesjustificatives en vigueur à l’époque des paiements,issue,jusqu’au30avril2007,dudécretdu2avril2003puis,àcompter du  1er mai  2007,  du  décret  du  25  mars  2007,  ne  comportait  pas  de  rubrique spécifiquerelativeaux dépenses de financement des allocations de RMI ; qu’en l’absence d’une telle rubrique, il pouvaiteffectivement être supposé que ces dépenses,enraisondeleurnature,étaientrattachablesàlarubrique«dépenses d’aide  sociale »,  elle-même  ventilée  en  deux  sous-rubriques,  «interventions directes» et « interventions indirectes » ;

Attendu qu’à supposer que les dépenses relatives  au RMI relèvent, comme le soutientlecomptable,des«interventionsindirectes»,cequin’estpasétabli,le mémoiredontlaproductionétaitalorsexigéedevaitcomporterobligatoirement les mentions énoncées à l’annexe C de la nomenclature, à savoir, notamment, les prix unitaires  et  les  quantités ;  qu’appliquées  au  cas  d’espèce,  ces  exigences nécessitaient la mention, sur les décomptes de la CAFet de la MSA, des paiements élémentaires dont la sommation aboutissaitau montant réclamé au département ;

Attendu que si l’on considère, au contraire, que les dépenses de financement des allocationsdeRMIdevaientêtreassimiléesàdes« interventionsdirectes »,ildevait alors  notamment  être  produit  au  comptable  soit,  jusqu’au  30  avril  2007,  un « mémoireouétatrécapitulatifdesbénéficiairescertifiantlecaractèreexécutoiredes décisionsindividuelles »(alinéa60122delanomenclatureenvigueuràcemoment), soit,àcompterdu1ermai2007,un«étatrécapitulatifdesbénéficiairescertifiantle caractèreexécutoiredesdécisions individuelles d’attributionetmentionnantletype d’aide,lesbénéficiaires,lesmontantsàverser,ainsiquelapériodedeversement» (alinéa  6111  de  la  nouvelle  nomenclature);  qu’ainsi,  au  minimum,  une  liste nominative des bénéficiaires des allocations de RMI dont le remboursement était demandé au comptable devait être transmise à ce dernier ;

Attendu qu’en tout état de cause, le comptable, compte tenu de l’incertitude qui affectaitlerattachementdesdépensesen causeàunerubriquedéterminéedela nomenclature,restaittenud’exigerlespiècesjustificativesnécessairesàl’exercice de ses contrôles, en matière notamment d’exactitude des calculs de liquidation ;

Attenduque,danssonmémoirecomplémentairesusvisédu17octobre2011,M. Y... soutient, par ailleurs, que, par la convention du 8 juin 2005, qui avait pour objet de déléguer un certain nombre de missions à laCAF, le département a entendu confier unmandat,ausensducodecivil,àcettedernière ;que,laCAFétantdotée,selon lui, d’un comptable public, il convient dèslors de considérer que la production, à l’appui desmandats depaiement, d’états liquidatifs certifiés par l’agent comptable de la CAF répondait aux exigences de la rubrique 49422 de la nomenclature des pièces justificativesdesdépenses,relativeau« Financementdesopérationseffectuéespar le  mandataire,  lorsque  le  mandataire  est  un  organisme  doté  d’un  comptable public» ; queM. Y...demandeàlachambred’adopterlemêmeraisonnementence qui concerne la MSA, en faisant valoirqu’en l’absence en 2007 d’une convention en coursd’exécutionaveccetorganisme,l’onsetrouveenprésenced’un«mandat apparent »  au  sens  du  code  civil  dès  lors  que  la  réglementation  impose  une délégationdelapartdesdépartements au profit des caisses de sécurité sociale ;

Attendu, cependant, qu’en matière de paiement des allocations deRMI, le département n’a pu donner unmandat à la CAFet à la MSA de l’Allier, puisque ces organismes détenaient en vertu de la loi une compétence exclusive pour assurer le service desallocations; qu’au surplus, il s’agitd’organismesdedroitprivé,nondotés d’un comptable public,et auxquels, par conséquent, lesdispositions invoquées de la nomenclature des pièces justificatives ne s’appliquaientpas ;

Attendu,enfin,queM. Y...arguedel’absencetotale,jusqu’àmaintenant,d’unemise en cause,par les juridictionsfinancières, des conditionsde paiement par les comptablesdessommescorrespondantauremboursementauxCAFetauxMSA des allocations de RMI, alors que la problématique du RMI a faitl’objet de longs développements ;

Attendu  que  la  chambre,  saisie  par  un  réquisitoire  du  procureur  financier,  a l’obligation de trancherla question soulevée et que l’absence de toute jurisprudence en la matière ne saurait être en soi un argument susceptible d’influer  sur son analyse ;

Attenduqu’enapplicationdesarticles12et13dudécretsusvisédu29décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, les comptables sont tenus, en matière de dépenses, d’exercer le contrôle, notamment, de la validité de la créance,lequelporteenparticuliersurl’exactitudedescalculsdeliquidation; quela liquidationapourobjet,selonl’article30durèglementgénéral,devérifierlaréalité de la dette et d’arrêter lemontant de la dépense ;

Attenduqu’aucundesargumentsavancésparM. Y...enréponseauréquisitoire du procureur financierne peut conduire à considérer que le contrôle de l’exactitude des calculsde liquidation des dépenses en cause pouvait être opéré sur la base des décomptesglobauxfigurantàl’appuidesmandatsdepaiement ; que,lesmontants réclamés au département par la CAF et laMSA de l’Allier résultant de la sommation despaiementsélémentaireseffectuésparces organismes au profit des bénéficiaires duRMI,lecontrôleprécitésupposaitnécessairement la connaissance, par le comptable, du détail de ces paiements,bénéficiaire par bénéficiaire ;