Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC Haute-Normandie

Jugement n° 2011-0011

Au nom du Peuple français

La Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie,

Vu le réquisitoire n° 2010-18 du 1er décembre 2010, enregistré au greffe de la Chambre le 7 décembre 2010, et dûment notifié le 21 janvier 2011 par lequel le procureur financier a saisi la Chambre sur des faits de nature à engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Jacques X..., comptable de la commune de Val-de-Reuil du 3 janvier 2005 au 31 janvier 2008, et de M. Damien Y... qui lui a succédé à compter du 1^er février 2008 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances pour 1963 n° 63-156 du 23 février 1963 et le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu les lois et règlements relatifs à la comptabilité des communes ;

Vu la preuve de la notification du réquisitoire introductif d’instance aux parties ;

Vu l’avis d’audience publique notifié le 11 mai 2011 à M. Jacques X… et M. Damien Y... ainsi qu’au représentant légal de l’organisme concerné ;

Sur le rapport de Mme Carmen BOURVIC, premier conseiller ;

Vu les conclusions du procureur financier ;

Ensemble les pièces à l’appui ;

Entendu en audience publique, le 24 mai 2011, Mme Carmen BOURVIC, premier conseiller, en son rapport et M. Marc BEAUCHEMİN, procureur financier, ainsi que M. Jacques X... et M. Damien Y..., comptables, en leurs observations orales, ceux-ci ayant eu successivement la parole en dernier ;

APRÈS EN AVOIR DÉLIBÉRÉ

hors la présence du rapporteur et du représentant du ministère public

Attendu que la Chambre a été saisie par le réquisitoire susvisé de trois charges présumées concernant les gestions successives de M. Jacques X..., comptable en fonction du 3 janvier 2005 au 31 janvier 2008, et M. Damien Y..., comptable en fonction en 2008, à compter du 1^er février, et relatives :

- au paiement, par M. Jacques X..., de deux mandats émis respectivement les 21 avril et 18 mai 2005 relatifs à la rémunération du directeur général des services et payés en l’absence d’un acte d’engagement (en l’espèce du contrat) se référant à la délibération créant cet emploi et définissant préalablement, conformément aux dispositions du décret n° 2003-901 du 2 avril 2003 sur les pièces justificatives, les modalités de recrutement d’emploi et de rémunération relatifs à ce poste ;

- au paiement, par M. Damien Y..., d’un mandat émis, le 22 avril 2008, correspondant à la rémunération intégrale du directeur général des services au cours de ce même mois d’avril, alors que le contrat, qui liait l’intéressé à la commune, conclu pour trois ans le 8 avril 2005, expirait le 7 ou le 8 avril 2008 ;

- à une discordance « non justifiée de 21 185,82 euros entre le montant de la ligne de compte figurant à la balance de sortie du compte de gestion de 2005 et le montant repris en balance d’entrée du compte 2006, étant précisé que M. Jacques X... n’avait pas émis, à son entrée en fonctions, de réserves sur la gestion de son prédécesseur ;

I - Sur la gestion de M. Jacques X...

Mandats n° 1056 B 87 et 1427 B 114 émis respectivement les 21 avril et 18 mai 2005 -compte 64

Attendu que, par les mandats susmentionnés, M. Jacques X... a procédé au paiement de la rémunération du directeur général des services de la ville de Val-de-Reuil, au titre du mois d’avril et de mai, à concurrence de 4 741,21 euros pour le premier et de 6 363,98 euros pour le second ;

Attendu que le réquisitoire du ministère public relève qu’à l’appui du paiement, le comptable disposait du contrat conclu entre l’intéressé et la commune mais que ce contrat ne faisait pas référence à la délibération créant cet emploi alors qu’une délibération relative au recrutement du directeur général n’a été soumise à l’assemblée délibérante que le 27 mai 2005 et transmise à l’autorité en charge du contrôle de légalité que le 3 juin de la même année ;

Attendu que le comptable, qui du reste ne conteste ni les paiements, ni la chronologie des justifications en sa possession, a répondu d’abord par un courrier enregistré le 22 avril 2011 puis par une lettre, reçue par télécopie le 19 mai 2011 d’où il ressort qu’il a pu produire les documents suivants :

- la délibération du 26 avril 1974 du conseil de l’ensemble urbain du Vaudreuil décidant, après avis favorable de Monsieur le Préfet de l’Eure du 5 avril 1974, la création d’un poste de secrétaire général,

- le formulaire de déclaration de vacance d’emploi établi par le maire de Val-de-Reuil le 18 mars 2005,

- le contrat à durée déterminée du 8 avril 2005 recrutant pour une durée de trois ans M. Fabrice Z..., en qualité de directeur général des services de la commune de Val-de-Reuil,

- la délibération du 27 mai 2005 du conseil municipal de Val-de-Reuil approuvant l’inscription des crédits au budget 2005 et le recrutement du nouveau directeur général », étant précisé (lettre du 19 mai

2011) que « le poste de secrétaire général ou de directeur général était déjà créé et pourvu au 31/12/2004 » (« le tableau des effectifs du budget 2005 où les deux termes se retrouvent mentionnés indifféremment » à l’appui) et que « le décret n° 2000-954 du 22 septembre 2000 dans son article 7 […] a remplacé » le premier terme par le second ;

Attendu qu’à l’époque des paiements, le décret n° 2003-301 du 5 avril 2003 désormais codifié au Code général des collectivités territoriales à l’article D 1617-19 (annexe), prévoyait qu’en matière de dépense du personnel, les pièces à produire du premier paiement étaient l’arrêté de l’ordonnateur ou contrat en double exemplaire mentionnant :

- la référence à la décision relative à l’emploi à pourvoir,

- les modalités de recrutement,

- l’identité de l’agent, les conditions d’emploi (temps complet, incomplet ou partiel), nombre d’heures et date de nomination, les modalités de sa rémunération et, le cas échéant, son grade, son échelon, son indice de traitement ou son taux horaire ;

Attendu, d’abord, que la délibération, en date du 26 avril 1974 du conseil de l’ensemble urbain du Vaudreuil, créant un poste de secrétaire général de l’ensemble urbain, en fixant les caractéristiques générales et autorisant le président à procéder à son recrutement, concerne un emploi de secrétaire général d’un établissement public, aujourd’hui disparu, alors que l’actuel directeur général de la commune de Val-de-Reuil, créée en 1981, recruté par la voix contractuelle, occupe un emploi fonctionnel totalement différent, catégorie d’emploi dont l’existence juridique est postérieure à la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriales, et qui nécessite une délibération spécifique ;

Attendu, au demeurant, que ladite délibération de 1974 n’est ni visée ni mentionnée dans le contrat signé pour trois années à compter du 8 avril 2005 au bénéfice du directeur des services ;

Attendu, afin de dissiper tout malentendu, qu’il n’a pas échappé à la juridiction que les termes de secrétaire général et de directeur général des services ont bien été substitués l’un à l’autre, en 2000, dans certaines catégories de collectivités, mais que le décret, déjà mentionné du 22 septembre 2000 n’avait pas pour principe de dispenser une collectivité territoriale de créer, par délibération, les emplois fonctionnels nécessaires à son fonctionnement, préalablement au recrutement des cadres appelés à les occuper ;

Attendu qu’un formulaire de vacance de poste, quoique indispensable à la régularité d’une procédure de recrutement, pas plus qu’un tableau général des effectifs budgétaires de la commune ne constituent des documents susceptibles de se substituer aux pièces justificatives dont le comptable doit s’assurer la production ;

Attendu, en revanche, que la délibération produite par le comptable, avec sa réponse, enregistrée le 22 avril 2011, est intervenue le 27 mai 2005, son caractère exécutoire par transmission en vue du contrôle de légalité étant attestée le 3 juin 2005 ; Qu’en conséquence, elle ne peut en aucune manière justifier des paiements intervenus antérieurement, les 21 avril et 18 mai 2005 ;

Considérant, en effet, qu’une justification adoptée postérieurement à un paiement ne peut pas être produite à l’appui de ce dernier ;

Attendu enfin que le contrat signé le 8 avril 2005, entre la commune de Val-de-Reuil et M. Z..., constitue la seule justification remise entre les mains de M. Jacques X... au moment des deux paiements concernés ; que ce contrat, s’il comprend bien des situations relatives aux conditions d’emploi du directeur et aux modalités de sa rémunération, à l’indice afférent à l’indice hors-échelle G chevron I de la grille de la fonction publique, ne fait aucune référence à une quelconque décision ayant institué au préalable le poste à pourvoir et ne satisfait pas aux exigences de la nomenclature des pièces exigibles à l’occasion des premiers paiements des agents territoriaux ;

Attendu qu’il résulte des dispositions de l’article 60-I modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables […] du paiement des dépenses,… » et que « la responsabilité personnelle et pécuniaire prévues ci-dessus se trouve engagées dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

Que le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, portant règlement général sur la comptabilité publique, prévoit, à son article 12 qu’en matière de dépenses, le contrôle porte entre autres sur « la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 », c'est-à-dire notamment sur « l’intervention préalable des contrats réglementaires et la production des justifications » ;

Considérant qu’aucune délibération, à laquelle un acte puisse se référer, n’atteste la création d’un emploi fonctionnel de directeur des services de la collectivité territoriale de Val-de-Reuil, alors que M. Jacques X... précise lui-même dans sa réponse au magistrat instructeur : « la délibération du 27 mai 2005 que je n’avais pas au moment du paiement ne crée pas l’emploi du directeur général mais ne fait "qu’autoriser Monsieur le Maire à recruter le nouveau directeur général en contrat à durée déterminée…"» ;

Attendu que l’adjoint au maire de Val-de-Reuil, en charge des finances, a fait connaître sa présence dans la salle d’audience ;

Attendu qu’invité à exprimer, s’il le souhaitait, un point de vue au nom de la commune étant fait observé après intervention du ministère public, qu’il n’en était pas le représentant mais l’un des élus, en charge d’une délégation importante, l’adjoint au maire de Val-de-Reuil a simplement évoqué le contexte d’urgence relative dans laquelle la commune avait dû, en 2005, pourvoir au remplacement de son directeur des services, cet argument ne pouvant pas, en droit, être relevé par le juge des comptes ;

Considérant, en conséquence qu’en ouvrant sa caisse à deux reprises, le 21 avril et le 18 mai 2005, afin de régler la rémunération d’un agent de la commune de Val-de-Reuil recruté par contrat, alors qu’il ne disposait au moment du paiement que dudit contrat qui ne faisait pas référence à la décision (délibération) ayant institué ce poste et que la première délibération du conseil municipal relative à cet emploi n’est intervenue que le 27 mai 2005, M. Jacques X... a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire à concurrence des deux paiements de respectivement 4 741,21 euros et 6 363,98 euros ;

Attendu que l’article 60-VIII modifié de la loi de finances déjà cité du 23 février 1963 prévoit que les débets portent intérêts à compter du jour où intervient le premier acte de mise en cause de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics soit, en l’espèce, le 30 janvier 2011 date de la notification à M. Jacques X... du réquisitoire du ministère public ;

Ecart non justifié, en diminution, entre le montant figurant à la balance de sortie del’exercice 2005 et le montant repris à la balance d’entrée de l’exercice 2006

Attendu qu’il apparaît effectivement une différence en moins, non justifiée de 21 185,82 euros entre le montant de la ligne de compte figurant à la balance de sortie du compte de gestion de l’exercice 2005 et le montant repris en balance d’entrée du compte 2006 et que cette différence constitue un manquant dans la caisse de la commune de Val- de-Reuil que le comptable doit pouvoir expliquer ;

Attendu qu’invité à produire ses justifications, M. Jacques X... a précisé, dans sa réponse enregistrée le 22 avril 2011 que la somme de 21 185,82 euros correspond à la différence du montant inscrit sur la ligne « dettes envers l’Etat et les collectivités publiques (opérations particulières) » au passif de la balance de sortie de l’exercice 2005 de 599 629,98 euros et reprise en balance d’entrée de l’exercice 2006 à concurrence de 578 444,16 euros ;

Que cette même différence se retrouve à l’actif du bilan et correspond à l’écart entre le montant inscrit sur la ligne « créances envers l’Etat et les collectivités publiques » de la balance de sortie de l’exercice 2005 de 169 256,22 euros et repris en balance d’entrée de l’exercice 2006 à concurrence de 148 070,22 euros ;

Considérant que les explications des inscriptions de la balance d’entrée de l’exercice 2006, par des contactions entre les soldes créditeurs des comptes 44 351, 44371, 44381 et les soldes débiteurs des comptes 44312 et 44372, peuvent être considérées comme satisfaisantes et qu’ainsi il n’y a plus lieu de rechercher la responsabilité de M. Jacques X... de ce chef ;

II - Sur la gestion de M. Damien Y...

Mandat n° 1067 B 87 émis le 22 avril 2008 – compte 64

Attendu que par le mandat susmentionné M. Damien Y... a procédé au paiement de la rémunération du directeur général des services de la ville de Val-de-Reuil, pour un montant de 5 629,20 euros correspondant à sa rémunération indiciaire de l’époque au titre d’un mois entier (avril 2008) ;

Attendu que le représentant du ministère public souligne dans son réquisitoire, qu’à l’appui de ce mandat M. Damien Y... disposait du contrat de l’intéressé conclu le 8 avril 2005 pour une durée de trois ans à partir du 9 avril 2005 ; qu’ainsi le directeur général était réputé cesser ses fonctions après le 8 avril 2008 sauf à prévoir préalablement à cette date de nouvelles modalités de recrutement et de rémunération ;

Attendu qu’invité à produire ses justifications, le comptable qui ne conteste pas la réalité de ce paiement a apporté les explications suivantes dans sa réponse du 4 avril 2011 enregistrée le 6 avril, étayées par la liste des pièces suivantes qu’il énonce dans cet ordre :

- contrat à durée déterminée du 8 avril 2005 recrutant pour une durée de trois ans M. Fabrice Z... en qualité de directeur général des services de la commune de Val-de-Reuil,

- délibération du 27 mai 2005 du conseil municipal de Val-de-Reuil approuvant l’inscription des crédits au budget 2005 et le recrutement du nouveau directeur général,

- délibération du 28 mars 2008, rappelant les conditions de rémunération et autorisant le maire à renouveler le contrat du directeur général des services à compter du 9 avril pour une durée de trois ans,

- délibération du conseil municipal de Val-de-Reuil du 16 mai 2008 autorisant le maire à prendre un avenant au contrat du directeur général des services, à compter du 9 avril 2008 et modifiant les conditions de rémunérations, liste qu’il a complétée, le 13 avril 2011, par la réitération de l’envoi de la délibération du 26 avril 1974 du conseil de l’ensemble urbain du Vaudreuil décidant après avis favorable du Préfet de l’Eure, la création d’un poste de secrétaire général ;

- avenant au contrat signé le 26 mai 2008 modifiant l’article 1^er du contrat de 2005 pour prendre en compte la durée de trois ans à compter du 9 avril 2008 et l’article 3 modifiant les conditions de rémunération ;

Attendu que la production de la délibération de 1974 créant un emploi de secrétaire général d’un ensemble urbain aujourd’hui disparu depuis l’érection par la loi de la commune, devenue Val-de-Reuil, est manifestement étrangère aux conditions de rémunération du directeur général en 2008 à l’expiration du contrat qui liait ce dernier à la commune ;

Attendu, sur les autres points, que M. Damien Y... justifie la rémunération du directeur général des services, pour trois semaines en avril 2008, après l’expiration du contrat qui le liait à la commune, par le fait que, d’une part le contrat de travail conclu à compter du 9 avril 2005 n’excluait pas (article 5) qu’il puisse être renouvelé explicitement à son terme, que d’autre part la délibération intervenue le 28 mars 2008 autorisait explicitement le maire à renouveler le contrat du directeur pour trois années supplémentaires à compter du 9 avril 2008 ;

Que M. Damien Y... cite simplement les deux autres documents qu’il produit, tous deux postérieurs au paiement de la rémunération d’avril 2008, à savoir une délibération du 16 mai 2008 reprenant les termes de la précédente délibération du mois de mars sur le renouvellement du contrat et autorisant le maire à signer un « avenant » modificatif au contrat du directeur général, cet « avenant » conclu le 26 mai 2008 ;

Que M. Damien Y... a également rappelé l’existence de la délibération du conseil municipal, déjà mentionnée, du 27 mai 2005 « autorisant » le maire à signer le contrat initial qui liait le directeur, M. Z..., élu communal qui avait toutefois été déjà signé au moment de ladite délibération, en mentionnant que ces deux pièces avaient à l’époque « été soumises au contrôle de légalité (où) elles n’ont fait l’objet d’aucune observations ;

Mais considérant que les comptables ne sont pas chargés du contrôle de légalité des actes et qu’ils doivent, lors de leurs contrôles, vérifier au moment du paiement, que les pièces justificatives, dont la nomenclature leur fait obligation de s’assurer de la production, sont présentes et autorisent bien le versement de la somme exacte qui a été mandatée ;

Considérant qu’il y a lieu d’écarter du raisonnement, et donc des contrôles auxquels devait se limiter le comptable, tous les actes postérieurs au paiement, date à laquelle doit s’analyser sa responsabilité :

- l’ « avenant » au contrat du 8 avril 2005 signé le 26 mai 2008,

- la délibération du 16 mai 2008 fixant de nouvelles conditions de rémunérations plus avantageuses ;

Attendu, en conséquence, qu’à la date du paiement, le comptable disposait :

- du contrat du 8 avril 2005 entré en vigueur le 9, dont l’échéance était ainsi fixée au 8 avril 2008,

- de la délibération du 28 mars 2008 acceptant le principe du maintien en fonction de M. Z..., directeur ;

Considérant, sur la période comprise entre le 1er et le 9 avril 2008, que le contrat du 8 avril 2005 prévoit qu’il prend fin le 8 avril 2008 et que jusqu’à cette date, le comptable, tenu d’exiger les documents visés à la rubrique 2202 intitulée « paiements ultérieurs » de l’article D 1617-19 du Code général des collectivités territoriales précité, disposait des éléments lui permettant d’acquitter au bénéfice de M. Fabrice Z..., la rémunération portée sur son bulletin de salaire.

Considérant, a contrario, sur la période écoulée à partir du 9 avril 2008 jusqu’à la fin de ce mois, et compte tenu de la date d’échéance du contrat de M. Fabrice Z... rappelée plus haut, que le comptable constatant qu’aucune disposition de renouvellement par tacite reconduction n’a été prévue, était tenu d’exiger un nouveau contrat et, le cas échéant si les dispositions initiales avaient été modifiés, la référence à une nouvelle délibération institutive (pièces justificatives relatives à un premier paiement), alors qu’à la date du paiement, M. Damien Y... ne disposait ni d’une délibération autorisant le maire de Val-de- Reuil à renouveler aux mêmes conditions le contrat du directeur, ni d’un nouveau contrat exprimant la relation juridique, entre la commune et son directeur, et sanctionnant l’accord des parties ;

Considérant, en outre, que cet accord ne sera reconnu ultérieurement qu’au travers de la signature, le 26 mai 2008, d’un « avenant » au contrat du 8 avril 2005 (contrat qui avait cessé de produire des effets) et sur les bases financières, non pas de la délibération du conseil municipal du 28 mars 2008 invoquée par le comptable mais sur celles d’une nouvelle délibération du 16 mai 2008 fixant des conditions de rémunération beaucoup plus avantageuses ;

Considérant qu’il résulte de la succession de ces actes, produits par M. Damien Y... lui- même, qu’à la date du paiement de la rémunération du directeur général, au titre du mois d’avril, le comptable disposait d’un contrat prévoyant une rémunération à l’indice hors-échelle G-I qui ne produisait plus d’effet après le 8 avril 2008, d’une délibération d’intention autorisant le maire à conclure un nouveau contrat fixant désormais la rémunération de l’intéressé à l’indice hors-échelle A-III alors qu’une délibération postérieure, puis un « avenant » au contrat de 2005 échu au 8 avril 2009, déterminait une troisième rémunération plus avantageuse que la précédente (indice hors-échelle B bis III) ;

Qu’ainsi M. Damien Y... se trouvait après le 8 avril 2008 dans l’incapacité non seulement de s’assurer de l’exactitude des calculs de liquidation de la rémunération servie au directeur général mais encore de la justifier au regard des pièces requises par la réglementation ;

Attendu qu’il résulte des dispositions de l’article 60-I modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 que « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables […] du paiement des dépenses,… » et que « la responsabilité personnelle et pécuniaire prévues ci-dessus se trouve engagées dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

Que le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, portant règlement général sur la comptabilité publique, prévoit, à son article 12 qu’en matière de dépenses, le contrôle porte, entre autres, sur « la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 », c'est-à-dire notamment sur « l’intervention préalable des contrats réglementaires et la production des justifications », ainsi que sur la vérification de l’exactitude des calculs de liquidation ;

Considérant, en conséquence, que M. Damien Y... a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire, en payant sans justificatif une somme qui peut être appréciée à 4 128,08 euros, correspondant à 22/30^ème du paiement de la rémunération totale du mois d’avril ;

Attendu que les sommes mises à la charge des comptables portent intérêts au taux légal décomptés à partir de la date de notification du réquisitoire introductif de l’instance, « premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables », ainsi qu’en dispose l’article 60-VIII modifié de la loi de finances du 23 février 1963, soit en l’espèce à compter du 24 janvier 2011 ;

PAR CES MOTIFS

Ordonne

M. Jacques X... est constitué débiteur de la commune de Val-de-Reuil pour la somme de quatre mille sept cent quarante et un euros vingt et un centimes et six mille trois cent soixante trois euros quatre vingt dix huit centimes (4 741,21 euros et 6 363,98 euros), augmentée des intérêts aux taux légal calculés à compter du 30 janvier 2011 ;

Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de M. Jacques X... au titre de l’écart constitué formellement entre la balance des comptes à la sortie de l’exercice 2005 et la balance d’entrée de l’exercice 2006.

M. Damien Y... est constitué débiteur de la commune du Val-de-Reuil pour la somme de quatre mille cent vingt huit euros huit centimes ( 4 128,08 euros), augmentée des intérêts aux taux légal calculés à compter du 24 janvier 2011 ;

Il est en conséquence de ce qui précède sursis à décharge de M. Jacques X... et M. Damien Y... pour leur gestion au titre de 2005 à 2008 qui demeure en état d’apurement.

Fait, jugé à la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie, le vingt quatre mai deux mille onze et lu le vingt huit juin deux mille onze.

Etaient présents : M. MILLER, président,

M JANNER, président de section,

MM. CHEF d’HÔTEL, BOËTON et SAYARET, premiers conseillers.

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent jugement a été signé par Nous,

Le Greffier, Le Président

Gisèle PRIMAULT Gilles MILLER

Collationné, certifié conforme à la minute étant au Greffe de la Chambre et délivré par moi Secrétaire Général

Christian QUILLE