Chambres régionales ou territoriales des comptes, CRC Aquitaine Poitou-Charentes, 15 janvier 2015, n° 2014-0019

Texte de la décision

République Française

Au nom du peuple français

La Chambre,

Vu le réquisitoire n° 2014-0027 du 27 juin 2014, par lequel le Procureur financier a saisi la Chambre en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Jacky X... et de M. Daniel Y..., comptables de la communauté urbaine de Bordeaux (CUB), au titre d’opérations relatives à l’exercice 2009 ;

Vu les notifications dudit réquisitoire à M. Jacky X... le 18 juillet 2014, à M. Daniel Y... le 19 juillet 2014, et au président de la communauté urbaine, le 16 juillet 2014 ;

Vu le compte de l’exercice 2009 rendu en qualité de comptables de la communauté urbaine de Bordeaux par M. Jacky X..., du 1^er janvier 2009 au 10 septembre 2009 et par M. Daniel Y..., du 11 septembre 2009 au 31 décembre 2009 ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique en vigueur au cours de l’exercice 2009 visé par le réquisitoire ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

Vu la lettre du 23 juillet 2014 par laquelle le magistrat chargé de l’instruction a informé les comptables et l’ordonnateur de la possibilité d’adresser leurs observations écrites et d’apporter toute justification dans un délai de cinq semaines à compter de sa réception ;

Vu la notification de cette lettre à MM. Jacky X... le 25 juillet 2014, à M. Daniel Y... le 28 juillet 2014, et au président de la communauté urbaine, le 28 juillet 2014 ;

Vu les pièces produites au cours de l’instruction, notamment les justifications en réponse transmises par les comptables et l’ordonnateur, enregistrées au greffe de la Chambre les 1^er et 12 septembre 2014 ;

VU le rapport n° 2014-0335 déposé le 23 octobre 2014 par Mme Eliette GERME-TELLEZ, première conseillère, magistrat chargée de l’instruction, ensemble les pièces jointes à l’appui ;

VU la lettre du 3 novembre 2014 adressée aux comptables et à l’ordonnateur, portant notification de la clôture de l’instruction et de la date de tenue de l’audience publique, et dont ils ont accusé réception le 5 novembre 2014 ;

VU les conclusions n° 2014-0335 du 1^er décembre 2014 du Procureur financier ;

Entendu en audience publique Mme Eliette GERME-TELLEZ, première conseillère, et M. Benoît BOUTIN, Procureur financier, les comptables et l’ordonnateur n’étant ni présents ni représentés ;

Sur la présomption de charge n° 1, soulevée à l’encontre de M. Daniel Y...

Considérant que, par le réquisitoire susvisé, le Procureur financier a saisi la chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou-Charentes de la responsabilité susceptible d’être encourue par M. Daniel Y..., en raison du paiement sans pièce justificative, au vu du mandat n° 030 060 du 17 décembre 2009, du salaire d’un agent contractuel occupant les fonctions de directeur artistique de la direction de la communication pour le mois de décembre 2009, pour un montant total de 4 200,80 € ;

Considérant que le Procureur financier fonde cette présomption de charge sur l’absence à la fois d’un contrat de travail couvrant le mois de décembre 2009 et d’une délibération créant le poste confié à l’intéressé ;

Considérant qu’en effet, sur le premier point, le Procureur financier relève qu’au moment du paiement, le 17 décembre 2009, n’était plus applicable un premier contrat, qui ne couvrait que la période du 1^er septembre 2009 au 30 novembre 2009, alors que le nouveau contrat de travail, stipulant une prise d’effet au 1^er décembre 2009, n’a été signé que le 14 janvier 2010, postérieurement à la prise en charge et au paiement du mandat de paie de décembre 2009 ;

Considérant que, par ailleurs, comme le souligne le Procureur financier, il ressort de l’annexe à l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales qu’en matière de dépenses de personnel les comptables publics doivent notamment disposer à l’appui du premier paiement de la rémunération d’un « acte d’engagement mentionnant la référence à la délibération créant l’emploi », alors qu’une telle délibération n’a été prise que le 19 février 2010 ; que si cette délibération est visée par le contrat passé avec le même agent le 1^er avril 2010, elle ne concernait pas les deux contrats précédents ;

Considérant que, dans leurs réponses, le comptable et l’ordonnateur indiquent que le premier contrat de l’intéressé, conclu pour répondre à un besoin occasionnel puis renouvelé, a pris la forme d’un contrat à durée déterminée, signé sur le fondement du deuxième alinéa de l’article 3 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, puis renouvelé, et que la communauté urbaine n’a délibéré sur la création du poste occupé que lorsqu’il s’est agi de le pérenniser, le conseil communautaire approuvant à cette occasion le recours à un agent contractuel pour occuper l’emploi ;

Considérant que, aux termes de l’article 34 de la loi précitée n°84-53, les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l’organe délibérant, qui précise alors si l’emploi peut être pourvu par un agent contractuel ; que cette délibération créant préalablement l’emploi est requise même s’il s’agit d’emplois non permanents, notamment pour les emplois correspondant à des besoins occasionnels ; que le comptable a manqué à ses obligations de contrôle telles que prévues par le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique applicable aux moments des faits, faute à la fois de la production à l’appui du mandat d’un contrat conclu préalablement au paiement et d’une délibération créant l’emploi occupé par l’agent concerné ;

Considérant en effet qu'en matière de dépenses, en application des articles 12 et 13 de ce décret, les comptables sont tenus d'exercer le contrôle de la validité de la créance, qui porte notamment sur la production des justifications ;

Considérant qu’en procédant au paiement du salaire de l’intéressé sans disposer ni du contrat, conclu le 14 janvier 2010, ni de la référence à la délibération créant l’emploi, le comptable a commis un manquement à ses obligations de contrôle ;

Considérant qu’en l’espèce, le manquement du comptable ne résulte pas de circonstances constitutives de la force majeure, qui ne sont au demeurant pas invoquées par le comptable ; qu'en application du troisième alinéa du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un comptable se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

Considérant que le comptable allègue, dans sa réponse, que le manquement n’a pas causé de préjudice financier au motif que l’ordonnateur a signé le bordereau de mandat et donc attesté le service fait ; qu’il soutient par ailleurs que les juridictions financières ont jugé que le seul manque formel d’une pièce ne créait pas de préjudice financier ;

Considérant que la réalité du service fait ne suffit pas à retirer à des paiements litigieux leur caractère indu ; que le jugement de premier ressort invoqué par le comptable, outre qu’il n’engage pas la juridiction, se rapporte à un cas différent dans lequel, malgré l’absence d’une délibération, le paiement a été justifié par un contrat régulièrement établi, l’absence de préjudice financier ayant par ailleurs également été motivée par la faiblesse du montant en jeu ;

Considérant qu’au moment des faits, le comptable ne disposait ni du contrat ni d’aucun document attestant de la volonté de l’établissement de renouveler le contrat de l’intéressé et qu’en conséquence, la dépense s’est traduite par un appauvrissement patrimonial non recherché, constitutif d’un préjudice financier ;

Considérant que ce préjudice est bien imputable à M. Daniel Y... qui a assuré la prise en charge du mandat considéré le 17 décembre 2009 et en a assuré le paiement au cours du même mois, avant la fin de son intérim ;

Considérant par suite qu’en application du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156, la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Daniel Y... est engagée pour l’exercice 2009, à hauteur de 4 200,80 € ;

Considérant que l’article 60 de la loi n° 63-156 prévoit en son paragraphe IX que les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du paragraphe VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse totale des sommes mises à leur charge notamment lorsque, sous l'appréciation du juge des comptes, ils ont respecté les règles de contrôle sélectif des dépenses ;

Considérant en l’espèce que le dispositif sélectif de contrôle approuvé en 2008 prévoyait un contrôle exhaustif des paiements de salaires des « entrants/sortants » ; qu’en l’espèce, s’agissant du paiement du premier mois de salaire d’un nouveau contrat, cette obligation de contrôle n’a pas été respectée ;

Considérant que dans ce cas l’article 60 de la loi n° 63-156 prévoit en son paragraphe IX que la somme laissée à la charge du comptable en cas de remise gracieuse par le ministre chargé du budget doit être calculée par référence au cautionnement prévu pour le poste comptable considéré et non par référence au cautionnement effectif du comptable ; que la circonstance invoquée par M. Y... de sa situation de comptable intérimaire, non assujetti à ce cautionnement, est donc sans incidence sur l’application de ces dispositions, le comptable intérimaire étant investi des mêmes droits et obligations qu’un comptable titulaire ;

Considérant qu'aux termes du paragraphe VIII de l'article 60 de la loi précitée du 23 février 1963, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que cet acte est le réquisitoire du Procureur financier, et la date à retenir celle de sa notification, soit le 19 juillet 2014 ;

Sur la présomption de charge n° 2, soulevée à l’encontre de M. Daniel Y...

Considérant que le réquisitoire du 27 juin 2014 a soulevé une deuxième présomption de charge à l’encontre de M. Daniel Y..., en raison du paiement des salaires d’un deuxième agent contractuel occupant les fonctions de chargé de mission « urbanité » au titre des mois de septembre à décembre 2009, pour un montant total de 24 776,27 €, au vu des mandats n° 021840 du 17 septembre 2009, n° 024351 du 15 octobre 2009, n° 027020 du 13 novembre 2009 et n° 030360 du 17 décembre 2009 ;

Considérant que cette présomption de charge est justifiée par l’absence de délibération créant l’emploi correspondant, l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales imposant aux comptables publics en matière de dépenses de personnel de disposer à l’appui du premier paiement de la rémunération d’un « acte d’engagement mentionnant la référence à la délibération créant l’emploi » ; que les contrats successifs de trois mois prenant effet à partir du 1^er septembre 2009 n’ont pas fait l’objet d’une telle délibération, une délibération n’intervenant le 28 mai 2010 que pour autoriser la passation d’un contrat de 3 ans à compter du 1^er septembre 2010 ;

Considérant que dans leurs réponses, le comptable et l’ordonnateur indiquent que les contrats de l’intéressé pour la période en cause, conclus pour répondre à un besoin occasionnel, ont pris la forme de contrats à durée déterminée, signés sur le fondement du deuxième alinéa de l’article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale; qu’ils signalent aussi que la communauté urbaine n’a délibéré sur la création du poste occupé qu’au moment de le pérenniser ; que le comptable souligne qu’il disposait dans le cas soulevé par cette deuxième charge, à la différence de la première, d’un contrat ;

Considérant que selon l’article 34 de la loi précitée n° 84-53, les emplois de chaque collectivité ou établissement sont créés par l’organe délibérant, qui précise alors si l’emploi peut être pourvu par un agent contractuel ; que cette délibération créant préalablement l’emploi est requise même s’il s’agit d’emplois non permanents, notamment pour les emplois correspondant à des besoins occasionnels ; que le comptable a manqué à ses obligations de contrôle telles que prévues par le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, faute de s’être assuré de la référence à une délibération créant l’emploi occupé par l’agent concerné ;

Considérant que l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales prévoit, que pour payer le premier salaire d’un agent non titulaire, le comptable doit disposer, à l’appui des mandats, d’un « acte d’engagement mentionnant la référence à la délibération créant l’emploi » ; qu’en procédant au paiement du salaire de l’intéressé sans disposer d’un document faisant référence à une telle délibération créant l’emploi, tant pour le contrat prenant effet au 1^er décembre 2009 que pour celui prenant effet au 1^er septembre 2009, le comptable a commis un manquement à ses obligations de contrôle ;

Considérant qu’en l’espèce, le manquement ne résulte pas de circonstances constitutives de la force majeure, qui ne sont au demeurant pas invoquées par le comptable ; qu'en application du troisième alinéa du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un comptable se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

Considérant qu’au moment des faits, le comptable ne disposait d’aucun document attestant de la volonté de l’établissement d’autoriser la passation ou le renouvellement du contrat de l’intéressé et qu’en conséquence, la dépense s’est traduite par un appauvrissement patrimonial non recherché, constitutif d’un préjudice financier ;

Considérant que ce préjudice est bien imputable à M. Daniel Y... qui a assuré la prise en charge des mandats considérés et en a assuré le paiement avant la fin de son intérim ;

Considérant par suite qu’en application du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n°63-156, la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Daniel Y... est engagée pour l’exercice 2009, à hauteur de 24 776,29 € ;

Considérant en l’espèce que le dispositif sélectif de contrôle approuvé en 2008 prévoyait un contrôle exhaustif des paiements de salaires des « entrants/sortants » ; qu’en l’espèce, s’agissant du paiement du premier mois de salaire des deux contrats successifs, en septembre et décembre 2009, cette obligation de contrôle n’a pas été respectée ;

Considérant que dans ce cas l’article 60 de la loi n° 63-156 prévoit en son paragraphe IX que la somme laissée à la charge du comptable en cas de remise gracieuse par le ministre chargé du budget doit être calculée par référence au cautionnement prévu pour le poste comptable considéré et non par référence au cautionnement du comptable ; que la circonstance invoquée par M. Y... de sa situation de comptable intérimaire, non assujetti à ce cautionnement, est sans incidence sur l’application de ces dispositions, le comptable intérimaire étant investi des mêmes droits et obligations qu’un comptable titulaire ;

Considérant qu'aux termes du paragraphe VIII de l'article 60 de la loi précitée du 23 février 1963, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; que cet acte est le réquisitoire du procureur financier, et la date à retenir celle de sa notification, soit le 19 juillet 2014 ;

Sur la présomption de charge n° 3, soulevée à l’encontre de M. Jacky X...

Considérant que dans son réquisitoire, le Procureur financier a soulevé une troisième présomption de charge à l’encontre de M. Jacky X..., en raison du paiement à des agents de la communauté urbaine au vu des mandats n° 17 143 et n° 17 145 du 17 juillet 2009 des trois indemnités particulières suivantes d’un montant total de 16 448,54 € : indemnité pour conduite de véhicules spéciaux (4 118,58 €), indemnité de conduite « 13 F » (4 486,68 €) et indemnité de polyvalence (7 843,28 €) ;

Considérant que cette présomption de charge est fondée sur l’absence des pièces justificatives fixées à l'annexe I de l'article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales, alors que le paiement des primes et indemnités des agents territoriaux doit notamment être justifié, d’une part par une décision de l'assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités, et d’autre part, par une décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ; qu’il a également constaté l’absence de toute indication permettant d’établir une correspondance entre ces trois primes et des indemnités versées aux agents de l’Etat ;

Considérant que dans leurs réponses, le comptable et l’ordonnateur rappellent les motifs qui ont conduit à la création de ces indemnités maintenant anciennes en produisant plusieurs documents à l’appui de leurs affirmations ;

Considérant que l’analyse de ces documents fait apparaître que le versement de l’indemnité de conduite « 13 F » trouverait son fondement dans une « décision » de la commission de l’administration générale du personnel et des services de sécurité en date du 8 mars 1982, incompétente pour créer un tel élément de rémunération ; que l’indemnité de polyvalence aurait été instituée antérieurement à l’indemnité de conduite « 13 F » et probablement avant la création de la CUB ; qu’aucun document écrit ne corrobore cependant cette hypothèse ; qu’en conséquence, le comptable ne disposait d’aucune délibération générale pour procéder au règlement des deux indemnités dites de polyvalence et de conduite « 13 F » ;

Considérant que si la création de l’indemnité pour conduite de véhicules spéciaux a été décidée par délibération du 24 septembre 1976, cette dernière mentionne que cette prime a vocation à disparaître après le reclassement indiciaire prévu des agents bénéficiaires ; que ce reclassement a eu lieu le 24 octobre 1980 ; qu’en conséquence, la délibération précitée ne peut plus servir, depuis cette date, à justifier son paiement ; qu’une simple lecture de la délibération permet d’aboutir à cette déduction sans porter d’appréciation sur sa légalité interne ;

Considérant qu’au surplus, pour aucune de ces trois indemnités, le comptable ne disposait d’une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ;

Considérant qu’en procédant au paiement de ces trois primes, en juillet 2009, le comptable a commis un manquement ;

Considérant qu’en l’espèce, le manquement du comptable ne résulte pas de circonstances constitutives de la force majeure ; qu'en application du troisième alinéa du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un comptable se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

Considérant que le comptable a indiqué, dans son courrier, que les éléments de réponse de l’ordonnateur ne font aucune mention d’un éventuel préjudice financier pour la communauté urbaine de Bordeaux ; que toutefois, au moment des faits, le comptable ne disposait d’aucune délibération attestant de la volonté de l’assemblée délibérante de procéder au versement de ces trois indemnités ; qu’en conséquence, rien ne permet de soutenir que le manquement n’aurait pas occasionné de préjudice financier ;

Considérant par suite qu’en application du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156, la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Jacky X... est engagée pour l’exercice 2009, à hauteur de 16 448,54 € ;

Considérant que l’article 60 de la loi n°63-156 prévoit en son paragraphe IX que les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du paragraphe VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse totale des sommes mises à leur charge notamment lorsque, sous l'appréciation du juge des comptes, ils ont respecté les règles du contrôle sélectif des dépenses ;

Considérant que le dispositif sélectif de contrôle approuvé en 2008 prévoyait un contrôle exhaustif des seuls paiements de salaires des « entrants/sortants » ; qu’en l’espèce la détection, parmi les 500 bulletins de salaire joints au dossier-liasses-rapport, du paiement des indemnités en cause à un agent sortant de fonctions ne suffit pas à établir, contrairement à l’appréciation du Procureur financier, une mauvaise application du dispositif sélectif de contrôle de la dépense ; que le ministre chargé du budget pourra donc, s’il le souhaite, faire une remise gracieuse totale de la somme mise à la charge du comptable ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1^er : au titre de la première charge, M. Daniel Y... est constitué débiteur de la communauté urbaine de Bordeaux à hauteur de 4 200,80 €, cette somme portant intérêt à compter du 19 juillet 2014 ; les règles du contrôle sélectif applicables aux dépenses en cause n’ont pas été respectées.

Article 2 : au titre de la deuxième charge, M. Daniel Y... est constitué débiteur de la communauté urbaine de Bordeaux à hauteur de 24 776,29 €, cette somme portant intérêt à compter du 19 juillet 2014; les règles du contrôle sélectif applicables aux dépenses en cause n’ont pas été respectées.

Article 3 : au titre de la troisième charge, M. Jacky X... est constitué débiteur de la communauté urbaine de Bordeaux à hauteur de 16 448,54 €, cette somme portant intérêt à compter du 18 juillet 2014 ; les règles du contrôle sélectif applicables aux dépenses en cause ont été respectées.

Article 4 : La décharge de M. Daniel Y... et M. Jacky X... ne pourra être donnée, au titre de l’exercice 2009, qu’après apurement des sommes à acquitter, fixées ci-dessus.

Fait et jugé à la Chambre régionale des comptes d’Aquitaine, Poitou-Charentes, hors la présence du magistrat-instructeur et du Procureur financier, le neuf décembre deux mille quatorze, par M. Franc-Gilbert BANQUEY, Président de séance, MM. Jean-Claude WATHELET, Gilles KOVARCIK, Stéphane LUCIEN-BRUN et Philippe HONOR, présidents de section, et MM. Philippe ALBRAND, Gérard MATAMALA, premiers conseillers.

En présence de M. Manuel DAVIAUD, greffier de séance.

Le Président de séance

Franc-Gilbert BANQUEY

Le Greffier de séance

Manuel DAVIAUD

En conséquence, la République Française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre les dispositions définitives dudit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.