Chambres régionales ou territoriales des comptes — CRC Haute-Normandie

Au nom du Peuple français

La Chambre régionale des comptes de Haute Normandie,

Vu le réquisitoire du ministère public n° 2009-15 du 20 octobre 2009, enregistré au greffe de la Chambre le 21 octobre 2009, et dûment notifié le 26 octobre 2009 par lequel le procureur financier a saisi la Chambre sur des faits de nature à engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Gilles X…, payeur du département de la Seine Maritime, au titre de sa gestion au cours de l’exercice 2007 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances pour 1963 n° 63-156 du 23 février 1963 et le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu les lois et règlements relatifs à la comptabilité des départements ;

Vu la preuve de la notification du réquisitoire introductif d’instance aux parties concernées ;

Vu l’avis d’audience publique notifié le 18 février 2010 à M. Gilles X…, payeur départemental, ainsi qu’au Président du Conseil général de la Seine Maritime ;

Sur le rapport de Monsieur Yvon MENGUY, président de section ;

Vu les conclusions du procureur financier ;

Ensemble les pièces à l’appui ;

Entendu en audience publique le 9 mars 2010, M. Yvon MENGUY, président de section, rapporteur, M. Marc BEAUCHEMĐN, procureur financier, représentant le ministère public en ses observations, ainsi que Maître Sandrine GILLET, avocat à la Cour, représentant le département de la Seine-Maritime et M. Gilles X…, payeur départemental ;

APRES EN AVOIR DÉLIBÉRÉ

hors la présence du rapporteur et du représentant du ministère public

Attendu que par le réquisitoire susvisé, la Chambre a été invitée à examiner les conditions dans lesquelles, M. Gilles X…, comptable en fonction, avait procédé au paiement de la rémunération des agents du Conseil général de la Seine Maritime au cours du mois de décembre 2007 ; qu’il a été relevé que, par mandat n° 128620 du 7 décembre 2007, il avait été procédé, notamment :

- au versement d’une « indemnité de sujétion du Conseil général » concurremment avec l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS), prévue par les décrets n°91-875 du 6 septembre 1991 et n° 2002-63 du 14 janvier 2002, au bénéfice de 59 agents ;

- ainsi qu’au paiement d’une « indemnité mensuelle fixe », reconnue comme un avantage collectivement acquis, conformément aux dispositions de l’article 111 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, sur la base de taux trimestriel fixés par une délibération du Conseil général en date du 7 janvier 1991 ;

Sur le versement d’une « indemnité de sujétion du Conseil général » à 59 agents,bénéficiaires de l’IFTS

Attendu qu’il n’est pas contesté que, par le mandat sus-mentionné n° 128620 du 7 décembre 2007, le payeur départemental a procédé au paiement d’une « indemnité de sujétion aux agents du Conseil général » à 59 agents, par ailleurs bénéficiaires de l’indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires, ou IFTS, pour un montant de 29 356,54 euros ;

Attendu que « l’indemnité de sujétion du Conseil général qui ne relève d’aucun texte réglementaire, a été instaurée par délibération du Conseil général du 26 février 1990 et est allouée « aux personnels qui, du fait de leurs attributions sont obligés d’assister aux réunions du Conseil général » ;

Attendu, par ailleurs, que l’IFTS constitue une prime réglementairement prévue par les décrets sus-mentionnés des 6 septembre 1991 et 14 janviers 2002 ; qu’il résulte de l’article 4 dudit décret n° 2002-63 du 14 janvier 2002, le bénéfice de cette indemnité est exclusif de l’attribution de toute prime dont l’objet serait identique et tendrait à indemniser les contraintes ou sujétions, en dehors des jours ouvrables ou des heures habituelles de service, liées à l’exercice de certaines fonctions ;

Attendu, sur la question du cumul, en décembre 2007, entre les deux indemnités concurrentes, que s’il est patent que, jusqu’en novembre 2007, le versement d’une « indemnité de sujétion », destinée à dédommager certains agents obligés, de par leurs fonctions, d’assister aux séances du Conseil général en dehors des heures de service, n’était pas compatible avec le bénéfice de l’IFTS, prime réglementaire instituée précisément à cet effet, il résulte toutefois des dispositions du décret n° 2007-1630 du 19 novembre 2007, applicables dès le 1er décembre 2007, que la prohibition du cumul de ces deux régimes indemnitaires avait disparu, ainsi que le font valoir le ministère public et l’ensemble des parties dans leurs écritures respectives ;

Considérant, en outre, que nonobstant le caractère imprécis des critères d’attribution de la dite « indemnité de sujétion », cette prime a été instituée en 1990, par une délibération du Conseil général, désormais exécutoire, dont les dispositions s’imposent au comptable, sauf à ce que celui-ci ne puisse procéder à la vérification de l’exactitude des calculs de liquidation des sommes à verser aux bénéficiaires désignés de l’indemnité ;

Attendu, ainsi, qu’il y a lieu de s’interroger sur les modalités de liquidation de cette « indemnité de sujétion » qui présente la triple caractéristique :

- d’une incohérence entre les montants versés et les taux institués par la délibération déjà mentionnée de 1990 ;

- d’une absence de définition des conditions précises à remplir par bénéficiaire de l’un des cinq taux institués par cette délibération ;

- d’avoir été instituée, enfin, par une délibération de bureau du Conseil général et non par « une décision de l’assemblée délibérante » ainsi que le précise l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales relatif aux pièces justificatives des dépenses du secteur public local ;

Attendu, sur le défaut de cohérence entre les mandats versés et les taux institués en 1990, qu’il n’est pas contesté qu’alors que la délibération du bureau du Conseil général mentionnait cinq taux, s’échelonnant, de manière décroissante, de 6500 francs, soit 990,92 euros (taux 1) à 2700 francs, soit 411,61 euros (taux 5), l’arrêté attributif de décembre 2007 mentionne cinq taux différents qui vont de 623,95 euros (taux 1) à 259,14 euros (taux 5) ;

Mais considérant, d’une part, que les taux effectivement versés sont inférieurs au taux prévus par la délibération institutive, taux d’ailleurs adossés « à l’évolution des salaires de la fonction publique », d’autre part, qu’il résulte des explications fournies, tant par le comptable qu’au nom du département, que le président du Conseil général accordait le bénéfice d’un taux réduit lorsqu’une session du Conseil général ne durait pas une journée complète ; qu’en l’occurrence, le comptable, en ouvrant sa caisse, s’il a partiellement méconnu l’obligation de vérifier l’exactitude des calculs de liquidation, n’a pas occasionné de manquant au détriment du compte du département ;

Attendu, sur le degré de précision des critères d’attribution et ses conséquences à l’égard de la régularité du paiement, que si M. Gilles X… et le département reconnaissent volontiers que l’attribution de l’indemnité était totalement indépendante du grade et de la fonction des bénéficiaires, au profit desquels la quotité a été fixée par le président du Conseil général indépendamment de critères préalablement définis, la preuve a bien été rapportée que le paiement de « l’ indemnité de sujétion » a été subordonnée à la production concomitante d’une décision du président du Conseil général arrêtant la liste des agents bénéficiaires et indiquant explicitement, pour chacun d’eux, le taux de prime, avec mention du montant qu’ils devaient percevoir ;

Considérant que le comptable bénéficiait ainsi d’un état liquidatif précisant pour chaque agent le montant de l’indemnité à lui verser, ledit montant étant situé à l’intérieur de l’enveloppe fixée, pour chaque taux, par la délibération institutive ;

Attendu enfin, et sans qu’il soit nécessaire de prononcer sur l’appartenance de ladite « indemnité de sujétion » aux avantages collectivement acquis, au sens de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984, ou au régime indemnitaire de droit commun relevant des dispositions de l’article 88 de la même loi, qu’il appartient au comptable, avant de procéder au, règlement du régime indemnitaire des agents d’une collectivité territoriale, de disposer, d’une part, de la « décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités » ; d’autre part, de la « décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent », ainsi que le précise l’article D. 1617-19 annexe 1 – rubrique 210 223 du code général des collectivités territoriales ;

Attendu qu’il vient d’être apporté la preuve que le comptable disposait bien d’un tel arrêté du président du Conseil général, autorité de nomination, valant état liquidatif ; que, par ailleurs, le comptable s’est fait produire la délibération du bureau du Conseil général, en date du 26 février 1990, qui a décidé du principe même de « l’indemnité de sujétion », en a arrêté la nature, la quotité et ses modalités d’évolution, même si les conditions d’attribution en ont été fixées de manière très générale, en fonction des contraintes liées aux sessions du Conseil général, renvoyant à une appréciation discrétionnaire de celles-ci pour la détermination du taux individuel applicable ;

Que la détermination du régime indemnitaire, applicable aux agents d’un département, fait bien partie, nonobstant ses implications a posteriori sur le budget d’une collectivité, des attributions qui pouvaient, en 1990, faire l’objet d’une délégation expresse de la part de l’assemblée délibérante au « bureau du Conseil général » et que la preuve d’une telle délégation, conforme aux dispositions législatives applicables à l’époque et désormais codifiées, intervenue le 7 octobre 1988, a bien été rapportée par le département ;

Considérant, ainsi, que le comptable n’a pas ouvert sa caisse en se fondant sur une justification prise par une autorité incompétente, ce qui l’aurait exposé à engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Considérant, en conséquence, qu’il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité de

Monsieur Gilles X… de ce chef ;

Sur le versement d’une « indemnité mensuelle fixe » sur la base de taux arrêtés par unedélibération de 1991

Attendu qu’il n’est pas contesté que, par le même mandat sus-mentionné n° 128620 du 7 décembre 2007, le payeur départemental a procédé au paiement, au profit des agents du département, d’une « indemnité mensuelle fixe », liquidée sur le fondement de taux trimestriels fixés par une délibération du Conseil général en date du 7 janvier 1991 ; qu’il apparaît que cette « indemnité mensuelle fixe », instaurée en 1981, ne relève pas d’un texte réglementaire de portée nationale mais a été reconnue comme un avantage collectivement acquis, conformément aux dispositions de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

Attendu que ladite indemnité a fait l’objet d’une revalorisation par une délibération du Conseil général en date du 20 juin 1989, prévoyant de nouveaux taux ainsi que leur indexation sur l’évolution des salaires de la fonction publique ;

Attendu que par une nouvelle délibération, en date du 7 janvier 1991, le Conseil général de la Seine Maritime a fixé de nouveaux taux mais que, à la suite d’un recours engagé par le préfet de Seine-Maritime, ladite délibération a fait l’objet d’une annulation par le Conseil d’État le 14 juin 1995, les taux ayant été revalorisés sans base légale ;

Considérant qu’il convient, dès lors, pour liquider ladite « indemnité mensuelle fixe », de se référer à la délibération antérieure, en date du 20 juin 1989, dont la légalité n’a pas été contestée ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que la liquidation de l’indemnité mensuelle, sur la base de la délibération du 7 janvier 1991, entraîne, par rapport aux conditions fixées par la délibération du 20 juin 1989, un trop versé, au titre de la paye de décembre 2007, de 55 810,94 euros ;

Attendu que ces faits, qui sont reconnus par le département, au bénéfice duquel la présente instance a été introduite, ont fait l’objet d’argumentation par M. Gilles X…, tendant à l’exonérer de sa responsabilité ; que le payeur départemental qui ne conteste pas l’irrégularité du paiement, fait seulement observer qu’il n’a pas eu connaissance de la décision du Conseil d’Etat « intervenue à (une) époque où aucun dispositif n’avait encore été mis en place afin d’informer systématiquement les comptables des décisions judiciaires » et demande à bénéficier par ces motifs de la reconnaissance de circonstances de force majeure l’ayant privé de ses moyens de contrôle ;

Attendu, toutefois, que les dispositions de l’article R. 751-12 du Code de justice administrative, évoquées par M. X…, qui prévoient, depuis leur entrée en vigueur en 2001, la transmission sans délai d’une copie des décisions des juridictions qui prononcent l’annulation d’un acte constituant une pièce justificative de paiement, au « trésorier payeur général du département concerné » et, en conséquence, aux comptables subordonnés par la voie hiérarchique, ne constituent que des modalités pratiques, probablement utiles, d’information des comptables qui ne les dispensaient pas auparavant de rechercher, par tous moyens, si les justifications, qu’on leur présentait à l’appui des ordres de paiement, n’étaient pas frappées par une annulation ;

Attendu, au demeurant, que le paiement mis en cause date de décembre 2007, soit plus de douze ans après l’annulation par le Conseil d’Etat de la délibération, dont il était fait une application infondée, et près de sept ans après l’entrée en vigueur de l’article R. 751-12 du code de justice administrative sus-évoqué ; qu’en tout état de cause, le payeur départemental ne peut invoquer ni le caractère imprévisible et irrésistible de ladite annulation de 1995, à l’origine d’un obstacle insurmontable à l’exercice de sa mission de contrôle en 2007, pour s’exonérer de sa responsabilité à l’égard de ce paiement ;

Considérant, en effet, que ces arguments, qui ne peuvent relever de la force majeure, peuvent seulement être présentés à l’appui d’un recours de nature gracieuse auprès de l’autorité ministérielle, qui en appréciera le cas échéant la pertinence ;

Attendu qu’en vertu des dispositions du I de l’article 60 modifié de la loi de finances du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public se trouve engagée dès lors qu’une dépense a été irrégulièrement payée ;

Attendu qu’aux termes des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, le comptable est chargé du contrôle de la validité de la créance qui porte « sur la justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ; l’intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications ( …) » ;

Considérant qu’en procédant au paiement aux agents départementaux, au titre du mois de décembre 2007, d’une indemnité mensuelle fixe sur le fondement des taux prévus par une délibération du bureau du Conseil général du 7 janvier 1991, qui avait été annulée par le Conseil d’Etat en 1995, en tant que la revalorisation à laquelle elle procédait était privée de base légale, alors qu’il aurait dû faire application de la délibération du Conseil général du 20 juin 1989 qui seule produisait encore des effets juridiques, M. Gilles X… ne s’est pas assuré de la validité de la créance et n’a pas vérifié l’exactitude des calculs de liquidation de l’indemnité mensuelle fixe ;

Considérant qu’il est résulté de l’application des modalités de la revalorisation de 1991, annulées en 1995, un trop-versé de 55 810,94 euros qui doivent être mis à la charge de M. Gilles X… ;

Attendu que les débets portent intérêt aux taux légal à compter de la notification au comptable du réquisitoire du ministère public introductif de l’instance, conformément aux dispositions l’article 60-XIII modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Considérant, en conséquence, qu’il y a lieu de fixer à la date du 27 octobre 2009 le point de départ du décompte desdits intérêts ;

PAR CES MOTIFS

Ordonne :

- Il n’y a pas lieu à mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Gilles X… au titre du paiement d’une indemnité dite de sujétion du Conseil général, pour un montant de vingt neuf mille trois cent cinquante six euros et cinquante quatre centimes [29 356,54 €] (mandat n° 128 620 du 7 décembre 2007).

- M. Gilles X… est constitué débiteur du département de la Seine-Maritime pour la somme de cinquante cinq mille huit cent dix euros quatre vingt quatorze centimes [55 810,94 €], augmentée des intérêts au taux légal calculés à compter du 27 octobre 2009.

Il est en conséquence de ce qui précède sursis à décharge de M. Gilles X… pour sa gestion au titre de l’année 2007 qui demeure en état d’apurement.

Fait, jugé à la Chambre régionale des comptes de Haute-Normandie, le neuf mars deux mille dix et lu le vingt neuf avril deux mille dix.

Etaient présents : M. MILLER, président,

MM. CHEF D’HÔTEL, BOËTON, Mme BOURVIC et M. MARJANOVIC,

premiers conseillers.

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent jugement a été signé par Nous,

Le Greffier, Le Président

Gisèle PRIMAULT Gilles MILLER