COUR DES COMPTES — Première Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2018-2-RQ-DB du 22 janvier 2018, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi ladite Cour de charges soulevées à l’encontre de MM. X et Y, directeurs départementaux des finances publiques de l’Orne, au titre des exercices 2014 et 2015, ensemble la preuve de sa notification auxdits comptables le 6 février 2018, ainsi qu’au directeur général des finances publiques, le 12 février 2018 ;

Vu les comptes rendus en qualité de directeur départemental des finances publiques de l’Orne pour les exercices 2014 et 2015 par M. X, au 1 ^er avril 2015, et par M. Y, du 2 avril 2015 ;

Vu les justifications produites au soutien de ces comptes, ensemble les pièces recueillies au cours de l’instruction ;

Vu les observations écrites présentées les 16 mars 2018, 26 mars 2018 et 22 mai 2018, par M. Z, directeur départemental des finances publiques en fonction durant l’instruction ;

Vu les cautionnements de MM. X et Y de 367 000 € ;

Vu le code de commerce ;

Vu le code général des impôts, ensemble son annexe 3 et le livre des procédures fiscales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le rapport de Mme Sophie THIBAULT, conseiller maître, magistrate chargée de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 382 du Procureur général du 11 juin 2018 ;

Vu les pièces du dossier ;

Entendu lors de l’audience publique du 20 juin 2018, Mme Sophie THIBAULT en son rapport, M. Bertrand DIRINGER, avocat général, en les conclusions du ministère public, MM. X et Y, comptables, étant présents et ayant eu la parole en dernier ;

Entendu en délibéré M. Daniel-Georges COURTOIS, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la charge n° 1, soulevée à l’encontre de MM. X ou Y, au titre des exercices 2014 ou 2015

1. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de MM. X ou Y pourrait être mise en jeu, au titre des exercices 2014 ou 2015, au motif que les diligences effectuées par le comptable secondaire en vue du recouvrement d’une somme de 416 791 €, due au titre de la taxe professionnelle de l’année 2009 par une société par actions simplifiée, étaient insuffisantes et constitutives d’un manquement et qu’en omettant d’engager la responsabilité du comptable secondaire après le 31 décembre de la quatrième année suivant la mise en recouvrement de cette créance, le comptable principal lui aurait substitué sa responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

2. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes et des contrôles qu’ils sont tenus d'assurer en matière de recettes dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique, et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics en matière de recouvrement des recettes s’apprécie au regard de leurs diligences, lesquelles doivent être adéquates, complètes et rapides ;

3. Attendu qu’en vertu des dispositions de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, le comptable public, dans le poste comptable qu’il dirige, est seul chargé de la prise en charge des ordres de recouvrer qui lui sont remis par les ordonnateurs, du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire, ainsi que de l’encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l’exécution des ordres de recouvrer ;

4. Attendu qu’aux termes du III de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité des comptables publics s’étend aux opérations des comptables publics placés sous leur autorité et à celles des régisseurs et, dans les limites des contrôles qu’ils sont tenus d’exercer, aux opérations des comptables publics et des correspondants centralisées dans leur comptabilité ;

5. Attendu que l’article 429 de l’annexe 3 du code général des impôts susvisé, dans sa version en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2012, dispose que « les comptables publics secondaires de la direction générale des finances publiques doivent justifier, auprès du comptable principal dont ils relèvent, du recouvrement des impôts, droits, taxes, pénalités, intérêts de retard et frais de poursuite y afférents : 1° Au 31 décembre de la quatrième année suivant celle de leur mise en recouvrement, pour les créances fiscales dont ils ont pris en charge les rôles » ;

6. Attendu que l’article 431 de l’annexe 3 de ce même code, dans sa version en vigueur à compter du 1 ^er janvier 2012, précise qu’« à l'occasion de l'examen des restes à recouvrer, le comptable principal prend une décision accordant la dispense de versement, la refusant ou constatant la force majeure […] » ;

7. Attendu que l’article L. 622-17 du code de commerce susvisé énonce que « I.- Les créances nées régulièrement après le jugement d'ouverture pour les besoins du déroulement de la procédure ou de la période d'observation, ou en contrepartie d'une prestation fournie au débiteur pendant cette période, sont payées à leur échéance. II.- Lorsqu'elles ne sont pas payées à l'échéance, ces créances sont payées par privilège avant toutes les autres créances […]. » et que le III de l’article L. 622-27 du même code prévoit qu’ « après résolution du plan et ouverture de la nouvelle procédure, les créanciers soumis à ce plan sont dispensés de déclarer leurs créances et sûretés. Les créances inscrites à ce plan sont admises de plein droit, déduction faite des sommes déjà perçues » ;

Sur les faits

8. Attendu qu’une procédure de redressement judiciaire a été ouverte par un jugement du 11 décembre 2008 publié au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) du 31 décembre 2008 à l’encontre d’une société par actions simplifiées ; que cette procédure a été convertie en liquidation judiciaire par un jugement du 15 octobre 2009 publié au BODACC du 1 ^er novembre 2009 ; qu’une créance relative à la taxe professionnelle 2009 a été mise en recouvrement le 31 octobre 2009, et que le reste à recouvrer au 31 décembre 2015 s’élève à 416 791 € ; que cette créance, postérieure à l’ouverture de la procédure collective, n’a pas été déclarée en sollicitant le bénéfice du privilège prévu par l’article L. 622-17 du code de commerce ;

Sur les éléments apportés à décharge

9. Attendu qu’en réponse au réquisitoire susvisé, le comptable rappelle la chronologie des faits et relève que le liquidateur s’était comporté de façon continue comme ayant connaissance de la créance et de son privilège en réglant un acompte du mois de juin 2009, et en introduisant une réclamation au titre de cette créance ; qu’il précise que les comptables ont diligenté des actes interruptifs de prescription ;

10. Attendu que le comptable souligne ensuite que le comptable principal a toujours la faculté de mettre en jeu la responsabilité du comptable secondaire jusqu’au 31 décembre 2018, mais qu’il s’est abstenu de toute décision compte tenu du contrôle juridictionnel de la Cour ;

11. Attendu également que le comptable met en avant les problèmes d’effectifs et d’organisation du poste comptable, consécutifs à la réorganisation des services de la direction générale des finances publiques, comme éléments pouvant atténuer sa responsabilité dans le défaut de diligence en vue du recouvrement de la créance en question ;

12. Attendu enfin que le comptable produit à l’appui de sa réponse un certificat d’irrécouvrabilité établi par le liquidateur le 16 mars 2018 ainsi qu’un courrier du liquidateur par lequel ce dernier informe le DDFiP de l’Orne qu’il figure sur l’état des restes des dettes de l’article L. 622-17 du code de commerce à hauteur 183 477,25 € ; qu’il en tire comme conclusion que l’irrécouvrabilité de la créance n’est pas le fait d’un défaut de production de la créance à la procédure collective, mais le fait de l’impécuniosité de la procédure collective ; que la créance aurait été valablement déclarée à la procédure collective, même s’il subsiste une erreur sur le montant ;

Sur l’application au cas d’espèce

Sur le manquement du comptable secondaire

13. Attendu que les difficultés de gestion du poste comptable ne peuvent être utilement invoquées à décharge ;

14. Attendu que le comptable n’a pas été en mesure d’apporter la preuve que la créance de taxe professionnelle pour 2009, non recouvrée, aurait été valablement déclarée au passif de la procédure collective au titre de l’article L. 622-17 du code de commerce ; qu’en particulier le courrier du liquidateur cité au point 12 ci-dessus ne permet pas de conclure, compte tenu de la différence de montant, que la créance litigieuse aurait été admise au passif par le liquidateur en l’absence de déclaration expresse ; que le comptable secondaire est donc réputé avoir manqué à ses obligations de diligences adéquates, complètes et rapides ;

Sur l’abstention du comptable principal

15. Attendu qu’en application du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la mise en jeu de la responsabilité d’un comptable par voie administrative est réservée aux cas dans lesquels le manquement de ce comptable a causé un préjudice financier à la collectivité considérée ;

16. Attendu à cet égard que le défaut de recouvrement d’une créance cause par principe un préjudice financier à la collectivité publique créancière ; que l’absence de préjudice n’est établie que dans l’hypothèse où ladite collectivité publique n’aurait pas pu être désintéressée, quand bien même le comptable aurait satisfait à ses obligations ; que le préjudice s’apprécie au moyen des éléments dont la Cour dispose au moment où elle juge ;

17. Attendu que le certificat d’irrécouvrabilité établi par le liquidateur le 16 mars 2018 et portant sur la taxe professionnelle 2007 donne une indication sur l’impécuniosité de la procédure collective ; qu’en l’espèce, au vu de l’ensemble du dossier, il y a lieu de considérer que le manquement du comptable secondaire n’a pas causé de préjudice financier à l’État ;

18. Attendu qu’ainsi il ne peut être reproché au comptable principal de n’avoir pas engagé à ce titre la responsabilité du comptable secondaire ; que dès lors, sans qu’il soit besoin de discuter les autres éléments avancés à décharge, il convient de dire n’y avoir lieu à charge à l’encontre de MM. X ou Y au titre des années 2014 et 2015 ;

Sur la charge n° 2, soulevée à l’encontre de MM. X ou Y, au titre des exercices 2014 ou 2015

19. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de MM. X ou Y pourrait être mise en jeu, au titre des exercices 2014 ou 2015, au motif qu’en admettant en non-valeur des créances dont le recouvrement avait été compromis du fait de l’insuffisance des diligences exercées par les comptables secondaires chargés de leur recouvrement, ils se seraient placés dans l’impossibilité de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire desdits comptables secondaires, y substituant ainsi leur propre responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

20. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes et des contrôles qu’ils sont tenus d'assurer en matière de recettes dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique, et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics en matière de recouvrement des recettes s’apprécie au regard de leurs diligences, lesquelles doivent être adéquates, complètes et rapides ;

21. Attendu qu’en vertu des dispositions de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, le comptable public, dans le poste comptable qu’il dirige, est seul chargé de la prise en charge des ordres de recouvrer qui lui sont remis par les ordonnateurs, du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire, ainsi que de l’encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l’exécution des ordres de recouvrer ;

22. Attendu qu’aux termes du III de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité des comptables publics s’étend aux opérations des comptables publics placés sous leur autorité et à celles des régisseurs et, dans les limites des contrôles qu’ils sont tenus d’exercer, aux opérations des comptables publics et des correspondants centralisées dans leur comptabilité ;

23. Attendu que l’article 430 de l’annexe 3 du code général des impôts susvisé, dans sa version alors en vigueur, prévoyait que « la responsabilité des comptables prévue à l’article 429 n’est pas mise en jeu par le comptable principal dont ils relèvent lorsque : 1° Les créances ont été admises en non-valeur […] » ;

24.Attendu que l’article L. 622-24 du code de commerce susvisé dispose qu’« à partir de la publication du jugement [de liquidation judiciaire], tous les créanciers dont la créance est née antérieurement au jugement d'ouverture, à l'exception des salariés, adressent la déclaration de leurs créances au mandataire judiciaire dans des délais fixés par décret en Conseil d'État » ; que ce délai est fixé par l’article R. 622-24 du même code à deux mois à compter de la publication du jugement d’ouverture au BODACC ;

Sur les faits

25. Attendu que dix redevables ont fait l’objet d’une procédure de liquidation judiciaire ; que les comptables secondaires concernés n’ont pas déclaré les créances correspondantes au passif de la procédure collective ; qu’ils ont fait valoir le caractère direct des procédures de liquidation judiciaire et le fait que les créances soient inférieures à 10 000 €, pour solliciter que celles-ci soient admises en non-valeur ; que le total des restes à recouvrer correspondants au 31 décembre 2015 s’élève à 43 257,46 € ; que le directeur départemental des finances publiques a fait droit à chacune des demandes d’admission en non-valeur le 9 septembre 2015 ;

Sur les éléments apportés à décharge

26. Attendu que le comptable a indiqué, dans sa réponse au réquisitoire, que le défaut de production des créances aux procédures collectives et les décisions d’admission en  non-valeur étaient conformes aux instructions reçues de la direction générale des finances publiques ; qu’il fait référence à une recommandation du Procureur général près la Cour des comptes du 5 décembre 2014 sur la sélectivité des poursuites ;

27. Attendu que le comptable joint à sa réponse les états de reddition des comptes ; qu’il les analyse en précisant qu’au titre de chacune des procédures, les créanciers privilégiés n’ont jamais pu être désintéressés ; qu’il conclut que la mise en cause des comptables secondaires était dès lors impossible, compte tenu de l’impécuniosité des procédures collectives ;

Sur l’application au cas d’espèce

Sur les manquements du comptable secondaire

28. Attendu que la recommandation du Procureur général près la Cour des comptes évoquée au point 26 ci-dessus était adressée aux membres du ministère public en vue d’orienter leur action et n’a ni pour objet ni pour effet de restreindre les pouvoirs que le juge des comptes tient de la loi pour rétablir l’ordre public financier lorsque celui-ci a été méconnu, dès lors que le juge a été saisi par le ministère public de charges pesant sur la gestion des comptables relevant de sa compétence ; que par suite, ladite recommandation ne saurait être utilement invoquée à décharge ;

29. Attendu que ni les comptables, ni ensuite le juge des comptes, ne sont tenus par des instructions du directeur général des finances publiques tendant à limiter les diligences à effectuer dans les actions en recouvrement ; que le défaut de production des créances du Trésor au passif de procédures collectives constitue donc un manquement des comptables secondaires, dès lors que les recettes n’ont pas été recouvrées ;

30. Attendu que l’admission en non-valeur constitue un mode d’apurement administratif et budgétaire dont l’objet est de retirer des comptes les créances irrécouvrables ; qu’elle ne lie pas le juge des comptes dans son appréciation des diligences exercées par le comptable public pour recouvrer les recettes ou en préserver le recouvrement ;

31. Attendu que les faits ne sont pas contestés ; que dès lors, en s’abstenant de déclarer les créances en application des dispositions du code de commerce rappelées au point 24 ci-dessus, le comptable secondaire a manqué à ses obligations de diligences adéquates, complètes et rapides ;

Sur l’abstention du comptable principal

32. Attendu qu’en application du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, la mise en jeu de la responsabilité d’un comptable par voie administrative est réservée aux cas dans lesquels le manquement de ce comptable a causé un préjudice financier à la collectivité considérée ;

33. Attendu à cet égard que le défaut de recouvrement d’une créance cause par principe un préjudice financier à la collectivité publique créancière ; que l’absence de préjudice n’est établie que dans l’hypothèse où ladite collectivité publique n’aurait pas pu être désintéressée, quand bien même le comptable aurait satisfait à ses obligations ; que le préjudice s’apprécie au moyen des éléments dont la Cour dispose au moment où elle juge ;

34. Attendu que sur les dix redevables en question, les états de reddition des comptes font apparaître, pour neuf d’entre eux, que le Trésor n’aurait pas pu être désintéressé, même partiellement ; que dès lors les manquements du comptable secondaire n’ont pas causé de préjudice financier à l’État ;

35. Attendu qu’ainsi il ne revenait pas au comptable principal d’engager à ce titre la responsabilité du comptable secondaire ; que dès lors, sans qu’il soit besoin de discuter les autres éléments avancés à décharge, il convient de dire n’y avoir lieu à charge à l’encontre de MM. X ou Y au titre des années 2014 ou 2015 pour les créances des neuf redevables concernés ;

36. Attendu que pour l’un des dix redevables, il ressort de l’état de reddition des comptes concerné qu’un reliquat de 47,83 € aurait pu être versé au Trésor si la créance, de 2 930 €, avait été déclarée ; qu’au cas d’espèce, eu égard au caractère extrêmement faible de la somme distribuable, l’admission en non-valeur peut être considérée comme globalement fondée ; que, dans un souci de bonne administration de la justice, il n’y a donc pas lieu, conformément aux conclusions du ministère public susvisées, d’engager la responsabilité du comptable principal à ce titre ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

En ce qui concerne M. X

Charge n° 1. Exercices 2014 et 2015, au 1 ^er avril

Article 1 ^er . – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre M. X.

Charge n° 2. Exercices 2014 et 2015, au 1 ^er avril

Article 2. – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre M. X.

En ce qui concerne M. Y

Charge n° 1. Exercice 2015, du 2 avril

Article 3. – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre M. Y.

Charge n° 2. Exercice 2015, du 2 avril

Article 4. – Il n’y a pas lieu à charge à l’encontre M. Y.

Fait et jugé par M. Philippe GEOFFROY, président de section, présidant de la formation ;  MM. Daniel-Georges COURTOIS, Bruno ORY-LAVOLLEE, Vincent FELLER, Alain LEVIONNOIS et Christian CARCAGNO, conseillers maîtres.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.