COUR DES COMPTES — Première Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2017-50 RQ-DB du 6 novembre 2017, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi ladite Cour en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X, directeur régional des finances publiques de La Réunion, à raison d’opérations relatives aux exercices 2011 à 2013, ensemble la preuve de sa notification audit comptable, le 8 décembre 2017, ainsi qu’au directeur régional des finances publiques en fonctions, le 4 décembre 2017, et au directeur général des finances publiques, le 5 décembre 2017 ;

Vu les comptes rendus en qualité de directeur régional des finances publiques de La Réunion, pour les exercices 2011 à 2013, par M. X ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes susvisés, ensemble les pièces recueillies au cours de l’instruction ;

Vu les observations écrites présentées le 6 février 2018 par M. X sur le réquisitoire susvisé ;

Vu les observations écrites présentées le 29 janvier 2018 par le directeur régional des finances publiques de La Réunion en fonctions, ensemble les pièces y annexées ;

Vu le code civil, ensemble la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

Vu la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique , ensemble le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 85-730 du 17 juillet 1985 relatif à la rémunération des fonctionnaires de l'Etat et des fonctionnaires des collectivités territoriales régis respectivement par les lois n° 84-16 du 11 janvier 1984 et n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

Vu le décret n° 2002-710 du 2 mai 2002 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur des personnels du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, des établissements publics administratifs placés sous sa tutelle, des juridictions financières et des autorités administratives indépendantes relevant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour leur gestion ;  

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le décret n° 2014-282 du 3 mars 2014 relatif à l'indemnité de conseil des comptables publics de l'Etat chargés des fonctions de comptable des établissements publics de santé ;

Vu l’a rrêté du 2 mai 2002 relatif à l'allocation complémentaire de fonctions en faveur de certains personnels de la direction générale des douanes et droits indirects ;

Vu les instructions codificatrices n° 10-014-B du 2 avril 2010 et n° 11-017-B du 22 août 2011 relatives à la nomenclature des pièces justificatives des dépenses de l’Etat ;

Vu les décisions fixant le cautionnement de M. X à 681 000 €, jusqu’au 31 décembre 2012, puis à 685 000  €, à compter du 1 ^er  janvier 2013  ;

Vu le rapport de M. Lorenzo SCHIAVI, auditeur, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 415 du 22 juin 2018 ;

Entendu, lors de l’audience publique du 3 juillet 2018, M. Lorenzo Schiavi, auditeur, en son rapport, M. Bertrand DIRINGER, avocat général, en les conclusions du ministère public, les parties n’étant ni présentes ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Guy FIALON, conseiller maître, en ses observations ;

Sur la charge n° 1, soulevée à l’encontre de M. X sur l’un des exercices 2011 à 2013, à déterminer

1. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, sur l’un des exercices 2011 à 2013, au motif qu’à la clôture de l’exercice 2013, deux créances de 151 121,06 € et de 6 243 € restaient à recouvrer sur les héritiers d’un pensionné militaire décédé, les diligences accomplies en vue du recouvrement desdites créances ayant été insuffisantes ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

2. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes et des contrôles qu’ils sont tenus d'assurer en matière de recettes dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics en matière de recouvrement des recettes s’apprécie au regard de leurs diligences, lesquelles doivent être adéquates, complètes et rapides ;

3. Attendu qu’en vertu des dispositions de l’article 11 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, applicable jusqu’au 10 novembre 2012, les comptables publics sont seuls chargés de la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou autre titre dont ils assurent la conservation ainsi que de l'encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature que les organismes publics sont habilités à recevoir ;

4. Attendu qu’en vertu des dispositions de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, applicable à compter du 11 novembre 2012, le comptable public, dans le poste comptable qu’il dirige, est seul chargé de la prise en charge des ordres de recouvrer qui lui sont remis par les ordonnateurs, du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire, ainsi que de l’encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l’exécution des ordres de recouvrer ;

Sur les faits

5. Attendu que, jusqu’au mois de novembre 2011, des pensions militaires ont été versées à un bénéficiaire décédé le 4 août 1998 ; que, le 5 décembre 2011, en vue de recouvrer les sommes indûment versées, deux titres de perception ont été émis par le centre régional des pensions à l’encontre de la succession du bénéficiaire, l’un de 151 121,06 €, l’autre de 6 243 € ;

6. Attendu qu‘une hypothèque, publiée et enregistrée le 8 février 2013, a été inscrite sur les biens de la fille du défunt, à compter du 5 octobre 2012 ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

7. Attendu que, dans leurs observations susvisées, dont la teneur est identique, le comptable et le directeur régional des finances publiques en fonctions ont fait valoir, d’une part, que le titre de 6 243 € avait été soldé, d’autre part, qu’à la suite de divers paiements, il ne restait dû, sur le second titre, qu’une somme de 121 695,32 €, et que cette créance n’était pas prescrite ;

Sur l’application au cas d’espèce

8. Attendu que le réquisitoire susvisé n’a saisi le juge que d’éventuels manquements du comptable au regard des diligences en vue du recouvrement des titres émis le 5 décembre 2011 en répétition de l’indu ; qu’à cet égard, il résulte des observations susvisées du comptable et du directeur régional des finances publiques et des pièces y annexées que l’un des deux titres est aujourd’hui soldé et que l’autre, qui a donné lieu à un certain nombre de paiements, n’est pas prescrit ;

9. Attendu qu’ainsi, nonobstant l’impéritie du centre régional des pensions et des comptables successifs, qui ont versé pendant plus de treize ans des pensions militaires à une personne décédée, il convient de dire n’y avoir lieu à charge à l’encontre de M. X aux motifs poursuivis ;

Sur la charge n° 2, soulevée à l’encontre de M. X sur l’exercice 2013

10. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, sur l’exercice 2013, au motif qu’à la clôture dudit exercice une somme de 15 918,75 € restait à recouvrer sur une entreprise, les diligences accomplies en vue du recouvrement de ladite créance ayant été insuffisantes ;

Sur le droit applicable

11. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes et des contrôles qu’ils sont tenus d'assurer en matière de recettes dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics en matière de recouvrement des recettes s’apprécie au regard de leurs diligences, lesquelles doivent être adéquates, complètes et rapides ;

12. Attendu qu’en vertu des dispositions de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, le comptable public, dans le poste comptable qu’il dirige, est seul chargé de la prise en charge des ordres de recouvrer qui lui sont remis par les ordonnateurs, du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire, ainsi que de l’encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l’exécution des ordres de recouvrer ;

13. Attendu que le délai de prescription de droit commun prévu par l’ancien article 2262, puis l’article 2224 du code civil a été trentenaire jusqu’à la publication de la loi du 17 juin 2008 susvisée, qui l’a réduit à cinq ans ;

Sur les faits

14. Attendu qu’un titre de perception a été émis à l’encontre d’une entreprise, le 7 mars 2008, pour le montant de 15 918,75 €, appuyé d’une facture établie par le parc départemental de l’équipement ;

15. Attendu qu’aucune diligence n’a été accomplie en vue du recouvrement de la susdite créance ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

16. Attendu que, dans leurs observations susvisées, dont la teneur est identique, le comptable et le directeur régional des finances publiques en fonctions n’ont fait valoir aucun élément à décharge ;

Sur l’application au cas d’espèce

17. Attendu qu’aucune diligence en vue du recouvrement de la créance en cause n’a été accomplie ; que, de ce fait, ladite créance a été atteinte par la prescription le 19 juin 2013 ; que son recouvrement s’est alors trouvé définitivement compromis ;

18. Attendu ainsi que le comptable a manqué aux obligations qui étaient les siennes en matière de recouvrement des recettes ; qu’il y a lieu, en conséquence, d‘engager la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X au titre de l’exercice 2013 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

19. Attendu que le défaut de recouvrement d’une créance cause par principe un préjudice financier à la collectivité publique créancière ; que le préjudice n’est absent que dans l’hypothèse où la collectivité publique créancière n’aurait pas pu être désintéressée, quand bien même le comptable aurait satisfait à ses obligations en matière de recouvrement de la créance ; que, toutefois, au cas d’espèce, cette preuve n’est pas rapportée ; que, dès lors, le manquement du comptable à ses obligations en matière de recouvrement des recettes a causé à l’Etat un préjudice financier dont le montant est égal à celui de la créance non recouvrée ;

20. Attendu qu’aux termes des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. » ;

21. Attendu qu’il y a lieu, ainsi, au titre de l’exercice 2013, de constituer M. X débiteur envers l’Etat de la somme de 15 918,75 €, augmentée des intérêts au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de sa responsabilité personnelle et pécuniaire, soit à compter du 8 décembre 2017, date de sa réception du réquisitoire susvisé ;

Sur la charge n° 3, soulevée à l’encontre de M. X sur l’exercice 2013

22. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, sur l’exercice 2013, au motif qu’à la clôture dudit exercice, une somme de 2 961,19 € restait à recouvrer sur une personne physique, les diligences accomplies en vue du recouvrement de ladite créance ayant été insuffisantes ;

Sur le droit applicable

23. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes et des contrôles qu’ils sont tenus d'assurer en matière de recettes dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une recette n'a pas été recouvrée ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics en matière de recouvrement des recettes s’apprécie au regard de leurs diligences, lesquelles doivent être adéquates, complètes et rapides ;

24. Attendu qu’en vertu des dispositions de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, le comptable public, dans le poste comptable qu’il dirige, est seul chargé de la prise en charge des ordres de recouvrer qui lui sont remis par les ordonnateurs, du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire, ainsi que de l’encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l’exécution des ordres de recouvrer ;

Sur les faits

25. Attendu qu’à la clôture de l’exercice 2013, il restait à recouvrer une somme de 2 961,19 € sur un titre de perception émis pour le montant de 5 107 €, le 11 octobre 2004 ; que la susdite somme restant à recouvrer a fait l’objet d’un titre d’annulation, le 4 décembre 2014 ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

26. Attendu que, dans leurs observations susvisées, dont la teneur est identique, le comptable et le directeur régional des finances publiques en fonctions ont fait valoir que le débiteur de la somme initiale avait payé 1 621,17 € le du 31 décembre 2005, de telle sorte qu’à cette date, il restait à recouvrer 3 485,83 € ; qu’à la suite de son décès, un titre de perception avait été émis, le 27 novembre 2006, à l’encontre de sa veuve pour le montant de 3 486 € ; que ce second titre avait été entièrement apuré par paiement entre mars 2007 et octobre 2008 ; que, toutefois, nonobstant la poursuite du recouvrement sur la veuve du débiteur, l’ordonnateur avait omis d’annuler le titre initial ; qu’à la suite de l’encaissement de quelques sommes entre février et juillet 2007, le solde subsistant s’élevait à 2 961,19 € ; qu‘un titre d’annulation a été émis le 4 décembre 2012 ;

Sur l’application au cas d’espèce

27. Attendu que la preuve a été apportée que la créance en cause avait été entièrement recouvrée ; que, par voie de conséquence, il n’y a pas lieu à charge à l’encontre de M. X ;

Sur la charge n° 4, soulevée à l’encontre de M. X sur l’exercice 2012

28. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, sur l’exercice 2012, au motif qu’une somme de 7 780,56 € aurait été payée à un agent de l’Etat dans des conditions irrégulières, l’irrégularité consistant en ce que ladite somme aurait été versée en paiement d’une allocation complémentaire de fonctions à laquelle l’agent n’avait plus droit ; que le comptable aurait ainsi manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la créance, lequel comprend les contrôles de l’exactitude de la liquidation et de la production des justifications ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

29. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du paiement des dépenses et leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

30. Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, applicable au moment des faits, les comptables publics sont seuls chargés du paiement des dépenses ; que les articles 12 et 13 dudit décret leur font obligation d’exercer, en matière de dépenses, le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ainsi que de la validité de la créance, ledit contrôle portant notamment sur la justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ainsi que la production des justifications ; qu’aux termes de l’article 37 de ce même décret, lorsque, à l’occasion de l’exercice du susdit contrôle, des irrégularités sont constatées, les comptables publics suspendent les paiements et en informent l’ordonnateur ;

31. Attendu qu’aux termes de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire ; qu’aux termes de l’article 2 du décret du 17 juillet 1985 susvisé, les fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales ne peuvent bénéficier d’aucune indemnité autre que celles fixées par une loi ou un décret ;

32. Attendu que les instructions codificatrices susvisées prévoient, en ce qui concerne le paiement des indemnités au personnel, que le comptable doit obtenir la décision d’attribution et l’état liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le(s) taux en vigueur, ledit état liquidatif devant être suffisamment détaillé pour permettre au comptable de vérifier l’exacte application du texte en vigueur ;

33. Attendu que s’il n’appartient pas aux comptables publics de se faire juges de la légalité des décisions administratives sur lesquelles sont fondés les paiements d’indemnités, ils doivent, en revanche, vérifier la référence, comme le prévoit la nomenclature, à des textes de nature à justifier le paiement desdites indemnités, ainsi que les conditions d’application desdits textes ;

Sur les faits

34. Attendu qu’à compter du 1 ^er  janvier 2012, un inspecteur divisionnaire, précédemment agent comptable du centre hospitalier de Saint-Denis-de-La Réunion, a été affecté à la direction régionale des finances publiques de La Réunion en qualité de chargé de mission ; que, de janvier à juin 2012, lui ont été versées l’allocation complémentaire de fonctions – part fixe, l’allocation complémentaire de fonctions – part variable et l’allocation complémentaire de fonctions – responsabilité ;

35. Attendu qu’en juillet 2012, les indemnités citées au point 34 ci-dessus ont fait l’objet d’une retenue sur rémunération ; que cette retenue a été partielle en ce qui concerne l’allocation complémentaire de fonctions – part variable, de telle sorte que le bénéfice d’une somme de 7 780,56 € a été conservé à l’agent ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

36. Attendu que, dans leurs observations susvisées, dont la teneur est identique, le comptable et le directeur régional des finances publiques en fonctions ont fait valoir :

En premier lieu, que la somme de 7 780,56 € conservée à l’agent l’avait été pour compenser l’indemnité de conseil des comptables publics chargés des fonctions de comptable des établissements publics de santé qui ne lui avait pas été versée en 2011 ;

En second lieu, qu’en application des dispositions du décret du 3 mars 2014 susvisé, les établissements publics de santé peuvent verser des indemnités de conseil à leurs comptables ; que, de ce fait, à le supposer avéré, le manquement du comptable n’aurait été la cause d’aucun préjudice pour l’Etat ;

Sur l’application au cas d’espèce

37. Attendu qu’il revenait au comptable, conformément aux dispositions rappelées aux points 31 à 33 ci-dessus, de vérifier que le paiement était intervenu en référence à un texte applicable au bénéficiaire ; que tel n’était pas le cas en l’espèce ; qu’en effet, il est constant qu’eu égard à ses nouvelles fonctions, l’agent n’était plus éligible à l’indemnité litigieuse ; qu’une indemnité ne peut être substituée à une autre sans état liquidatif spécifique ; qu’en toute hypothèse, l’indemnité de conseil prévue par le décret du 3 mars 2014 susvisé, invoquée à décharge, a été instituée postérieurement à la date du paiement ; que le paiement litigieux ne pouvait donc y faire référence ; qu’au surplus, l’article 1 ^er du décret précité met la dépense à la charge non de l’Etat, mais de l’établissement public de santé concerné ; que la dépense était ainsi, en toute hypothèse, irrégulière ;

38. Attendu que la caisse n’a pas été rétablie par le reversement de la somme correspondante ;

39. Attendu ainsi qu’il y a lieu de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X au titre de l’exercice 2012, pour avoir manqué à l’obligation qui était la sienne de contrôler la validité de la créance ;

Sur l’existence d’un préjudice financier pour l’Etat

40. Attendu que les indemnités non prévues par un texte législatif ou réglementaire ou versées en méconnaissance de tels textes ne sont pas dues ; qu’il est constant que le bénéficiaire n’avait plus droit à l’allocation complémentaire de fonctions ; qu’à titre subsidiaire, comme il a été dit au point 37 ci-dessus, il n’avait pas davantage droit à l’indemnité de conseil, alors non encore instituée, et qui n’est pas la charge de l’Etat ; que, dans ces conditions, le manquement du comptable à ses obligations a causé un préjudice financier à l’Etat ;

41. Attendu qu’aux termes des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. » ;

42. Attendu qu’il y a lieu, ainsi, de constituer M. X débiteur envers l’Etat, au titre de l’exercice 2012, de la somme de 7 780,56 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 8 décembre 2017, date de sa réception du réquisitoire susvisé ;

43. Attendu que les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif, au sens du IX de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

Sur la charge n° 5, soulevée à l’encontre de M. X sur l’exercice 2013

44. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, sur l’exercice 2013, au motif qu’une somme de 295 975,88 € aurait été payée à des agents des douanes dans des conditions irrégulières, l’irrégularité consistant en ce que ladite somme aurait été versée en paiement d’indemnités dites de majoration d’octroi de mer qui n’auraient été instituées par aucun texte législatif ou règlementaire, la référence faite au décret et à l’arrêté du 2 mai 2002 susvisés dans les états liquidatifs desdites indemnités étant inappropriée ; que le comptable aurait ainsi manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la créance, lequel comprend les contrôles de l’exactitude de la liquidation et de la production des justifications ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

45. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du paiement des dépenses et leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

46. Attendu qu’aux termes des articles 17 et 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent et qu’ils sont seuls chargés de la prise en charge des ordres de payer qui leur sont remis par les ordonnateurs, du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions à paiement et autres significations ;

47. Attendu qu’aux termes du 2° de l’article 19 du même décret, le comptable public est tenu d’exercer le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, de la disponibilité des crédits, de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet, de la validité de la créance et du caractère libératoire du règlement ;

48. Attendu qu’aux termes de l’article 20 du même décret, le contrôle de la validité de la créance porte notamment sur la justification du service fait, l’exactitude des calculs de liquidation, l’intervention préalable des contrôles règlementaires, la production des justifications, l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux ;

49. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, lorsqu'à l'occasion de l'exercice des contrôles prévus au 2° de l'article 19 susmentionné le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l'ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l'ordonnateur ;

50. Attendu qu’aux termes de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire ; qu’aux termes de l’article 2 du décret du
17 juillet 1985 susvisé, les fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales ne peuvent bénéficier d’aucune indemnité autre que celles fixées par une loi ou un décret ;

51. Attendu que les instructions codificatrices susvisées prévoient, en ce qui concerne le paiement des indemnités au personnel, que le comptable doit obtenir la décision d’attribution et l’état liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le(s) taux en vigueur, ledit état liquidatif devant être suffisamment détaillé pour permettre au comptable de vérifier l’exacte application du texte en vigueur ;

52. Attendu que s’il n’appartient pas aux comptables publics de se faire juges de la légalité des décisions administratives sur lesquelles sont fondés les paiements d’indemnités, ils doivent, en revanche, vérifier la référence, comme le prévoit la nomenclature, à des textes de nature à justifier le paiement desdites indemnités, ainsi que les conditions d’application desdits textes ;

Sur les faits

53. Attendu que la somme de 295 975,88 € a été versée à des agents des douanes en poste à la Réunion sur la base d’un état liquidatif collectif du 29 mars 2013 faisant référence au décret et à l’arrêté du 2 mai 2002 susvisés, et désignant les indemnités trimestrielles ainsi payées par le nom de « majoration ACF octroi de mer (DGDDI) » ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

54. Attendu que, dans leurs observations susvisées, dont la teneur est identique, le comptable et le directeur régional des finances publiques en fonctions ont fait valoir que les indemnités en cause avaient payées en application d’une décision prise le 25 mars 1993 par le ministre du budget, et que leur montant maximum n’avait pas excédé 25 % du traitement indiciaire brut, ainsi qu’il était prévu par ladite décision ;

Sur l’application au cas d’espèce

55. Attendu que la décision ministérielle précitée est antérieure au décret et à l’arrêté du 2 mai 2002 susvisés ; qu’elle tend à ce que soit servi un élément indemnitaire distinct de celui prévu par lesdits textes, relatifs à l’allocation complémentaire de fonctions ;

56. Attendu que la conformité des calculs des paiements effectués aux dispositions de la décision précitée n’est pas en cause ; qu’il y a donc lieu d’écarter cet élément à décharge comme inopérant ;

57. Attendu qu’une décision ministérielle ne constitue pas un texte instituant valablement l’indemnité servie, au sens de la nomenclature et des lois et règlements en vigueur ; que l’indemnité servie n’était pas prévue par le décret et l’arrêté précités du 2 mai 2002 auxquels faisait référence l’état liquidatif ; qu’en payant les sommes en question en l’absence de référence à un texte législatif ou réglementaire en vigueur tel que prévu par la nomenclature des pièces justificatives, et ne pouvant ainsi vérifier l’exactitude des calculs de liquidation, M. X a manqué à ses obligations précitées de contrôle de la validité de la dette ; qu’il y a donc lieu d’engager sa responsabilité à ce motif, au titre de l’exercice 2013 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier pour l’Etat

58. Attendu que les indemnités non prévues par un texte législatif ou réglementaire ou versées en méconnaissance de tels textes ne sont pas dues ; qu’il en va ainsi de l’indemnité litigieuse ; que, dans ces conditions, le manquement du comptable à ses obligations a causé un préjudice financier à l’Etat ;

59. Attendu qu’aux termes des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. » ;

60. Attendu qu’il y a lieu, ainsi, de constituer M. X débiteur envers l’Etat, au titre de l’exercice 2013, de la somme de 295 975,88 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 8 décembre 2017, date de sa réception du réquisitoire susvisé ;

61. Attendu que les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif, au sens du IX de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

Sur la charge n° 6, soulevée à l’encontre de M. X sur les exercices 2011 à 2013

62. Attendu que par le réquisitoire susvisé le Procureur général a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X pourrait être mise en jeu, sur les exercices 2011 à 2013, au motif que les sommes de 809,54 €, en 2011, 5 343,36 €, en 2012, et 5 343,36 €, en 2013, auraient été payées dans des conditions irrégulières, l’irrégularité consistant en ce que des indemnités spécifiques auraient été ainsi versées à un permanent syndical de l’administration pénitentiaire sans que lesdites indemnités aient été instituées par un texte législatif ou réglementaire en vigueur ; que le comptable aurait ainsi manqué à ses obligations en matière de contrôle de la validité de la créance, lequel comprend les contrôles de l’exactitude de la liquidation et de la production des justifications ;

Sur l’existence d’un manquement du comptable à ses obligations

Sur le droit applicable

63. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du paiement des dépenses et leur responsabilité personnelle et pécuniaire se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ;

64. Attendu qu’aux termes de l’article 11 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, applicable jusqu’au 10 novembre 2012, les comptables publics sont seuls chargés du paiement des dépenses ; que les articles 12 et 13 dudit décret leur font obligation d’exercer, en matière de dépenses, le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué ainsi que de la validité de la créance, ledit contrôle portant notamment sur la justification du service fait et l’exactitude des calculs de liquidation ainsi que la production des justifications ; qu’aux termes de l’article 37 de ce même décret, lorsque, à l’occasion de l’exercice du susdit contrôle, des irrégularités sont constatées, les comptables publics suspendent les paiements et en informent l’ordonnateur ;

65. Attendu qu’aux termes des articles 17 et 18 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé, applicable à compter du 11 novembre 2012, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des actes et contrôles qui leur incombent et qu’ils sont seuls chargés de la prise en charge des ordres de payer qui leur sont remis par les ordonnateurs, du paiement des dépenses, soit sur ordre émanant des ordonnateurs, soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de la suite à donner aux oppositions à paiement et autres significations  ;

66. Attendu qu’aux termes du 2° de l’article 19 du même décret, le comptable public est tenu d’exercer le contrôle de la qualité de l’ordonnateur ou de son délégué, de la disponibilité des crédits, de l’exacte imputation des dépenses aux chapitres qu’elles concernent selon leur nature ou leur objet, de la validité de la créance et du caractère libératoire du règlement ;

67. Attendu qu’aux termes de l’article 20 du même décret, le contrôle de la validité de la créance porte notamment sur la justification du service fait, l’exactitude des calculs de liquidation, l’intervention préalable des contrôles règlementaires, la production des justifications, l’existence du visa des membres du corps du contrôle général économique et financier sur les engagements et les ordonnancements émis par les ordonnateurs principaux ;

68. Attendu qu’aux termes de l’article 38 du même décret, lorsqu'à l'occasion de l'exercice des contrôles prévus au 2° de l'article 19 susmentionné le comptable public a constaté des irrégularités ou des inexactitudes dans les certifications de l'ordonnateur, il suspend le paiement et en informe l'ordonnateur ;

69. Attendu qu’aux termes de l’article 20 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée, les fonctionnaires ont droit, après service fait, à une rémunération comprenant le traitement, l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire ; qu’aux termes de l’article 2 du décret du 17 juillet 1985 susvisé, les fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales ne peuvent bénéficier d’aucune indemnité autre que celles fixées par une loi ou un décret ;

70. Attendu que les instructions codificatrices susvisées prévoient, en ce qui concerne le paiement des indemnités au personnel, que le comptable doit obtenir la décision d’attribution et l’état liquidatif et nominatif faisant référence au texte institutif de l’indemnité et à l’arrêté fixant le(s) taux en vigueur, ledit état liquidatif devant être suffisamment détaillé pour permettre au comptable de vérifier l’exacte application du texte en vigueur ;

71. Attendu que s’il n’appartient pas aux comptables publics de se faire juges de la légalité des décisions administratives sur lesquelles sont fondés les paiements d’indemnités, ils doivent, en revanche, vérifier la référence, comme le prévoit la nomenclature, à des textes de nature à justifier le paiement desdites indemnités, ainsi que les conditions d’application desdits textes ;

Sur les faits

72. Attendu que les sommes de 809,54 €, en 2011, 5 343,36 €, en 2012, et 5 343,36 €, en 2013, ont été versées à un agent de l’administration pénitentiaire en application d’un protocole d’accord relatif à l’exercice syndical, conclu le 4 février 2005 entre la direction de l’administration pénitentiaire et les syndicats ;

73. Attendu que le point 6 de ce protocole prévoit le versement d’indemnités spécifiques à des agents bénéficiant d’une décharge totale de service pour l’exercice d’un mandat syndical, destinées à compenser partiellement une perte de rémunération ;

74. Attendu que, conformément aux dispositions de ce même protocole, les modalités de mise en oeuvre de la compensation financière allouée aux permanents syndicaux de l’administration pénitentiaire ont été définies par une note du 14 juin 2005 de la direction de l’administration pénitentiaire ; que, selon cette note, la compensation financière allouée aux agents dispensés d’activité de service à temps plein prend la forme, pour ceux d’entre eux qui étaient permanents syndicaux avant la signature du protocole d’accord, d’une indemnité forfaitaire trimestrielle de 172,25 € ou de 211 €, selon leur grade, et pour ceux d’entre eux qui sont devenus permanents syndicaux après la signature du protocole d’accord, d’une rémunération calculée sur la moyenne des rémunérations perçues au cours des douze derniers mois précédant leur décharge de service à temps plein ;

Sur les éléments apportés à décharge par le comptable

75. Attendu que, dans leurs observations susvisées, dont la teneur est identique, le comptable et le directeur régional des finances publiques en fonctions ont fait valoir :

En premier lieu, que par une décision du 27 juillet 2012, le Conseil d’Etat avait reconnu la légalité du principe de la compensation financière due aux agents déchargés de service pour raison syndicale ; qu’en application de cette jurisprudence, lesdits agents avaient droit à l’ensemble des primes et indemnités légalement attachées à leur emploi, à l’exception des indemnités représentatives de frais et de celles destinées à compenser les charges et contraintes particulières ;

En deuxième lieu, que la note de la direction de l’administration pénitentiaire du 25 janvier 2012, faisant référence à la note RH3 n° 343 du 24 mars 2011 relative à la compensation financière des déchargés d’activité de service pour raison syndicale et à la note n° 618 du 15 mars 2005 d’application du protocole d’accord relatif à l’exercice du droit syndical, avait fixé les modalités de calcul et de versement de l’indemnité spécifique ainsi allouée ; que, selon cette note, la méthode consistant à faire la moyenne des heures supplémentaires, indemnités de nuit, dimanches et jours fériés sur les douze derniers mois et de diviser cette somme par quatre pour obtenir la majoration à verser trimestriellement à chaque agent était équivalente à celle consistant à faire la moyenne des rémunérations perçues sur les douze derniers mois précédant leur engagement syndical à temps plein ;

En troisième lieu, que les sommes versées à l’agent en cause étaient conformes à un état liquidatif établi par l’ordonnateur, le 8 novembre 2013 ; que ledit état retient pour le calcul de la compensation financière le total des nuits, dimanches et heures supplémentaires pris en compte dans la rémunération perçue par l’agent pendant la période du 1 ^er  septembre au 31 août 2011, soit, respectivement, 529 €, 258 € et 4 556,36 €, ce qui donne un total annuel de 5 343,36 € et un montant trimestriel de 1 335,84 € ;

Sur l’application au cas d’espèce

76. Attendu que le Conseil d’Etat a indiqué dans la décision citée au point 75 ci-dessus, invoquée par le comptable, que le fonctionnaire bénéficiant d’une décharge totale de service pour l’exercice d’un mandat syndical a droit, durant l’exercice de ce mandat, que lui soit maintenu le bénéfice de l’équivalent des montants et droits de l’ensemble des primes et indemnités légalement attachées à l’emploi qu’il occupait avant d’en être déchargé pour exercer son mandat ; que la même décision exclut de ce bénéfice les indemnités représentatives de frais et des indemnités destinées à compenser des charges et contraintes particulières, tenant notamment à l’horaire, à la durée du travail ou au lieu d’exercice des fonctions, auxquelles le fonctionnaire n’est plus exposé du fait de la décharge de service ;

77. Attendu qu’il ressort des points 74 et 75 ci-dessus que le versement des sommes litigieuses palliait la perte d’indemnités destinées à compenser des charges et contraintes particulières liées aux anciennes fonctions des bénéficiaires ; qu’ainsi, à supposer qu’on tire de la décision précitée du Conseil d’Etat que le paiement par un comptable de l’équivalent de certaines primes aux fonctionnaires concernés pourrait intervenir sans référence à d’autres textes que les lois susvisées des 13 juillet 1983 et 11 janvier 1984, les sommes litigieuses n’entreraient pas, en tout état de cause, dans le champ délimité par cette jurisprudence ;

78. Attendu, dès lors, qu’il était nécessaire, conformément à la nomenclature des pièces justificatives, que le paiement des sommes litigieuses intervienne en référence non au protocole d’accord, ou à une note de l’administration pénitentiaire, mais à un texte législatif ou réglementaire instituant expressément les indemnités correspondantes ; que l’existence d’un tel texte n’est pas alléguée ;

79. Attendu que la conformité des calculs des paiements effectués aux dispositions du protocole et de la note précitée n’est pas en cause ; qu’il y a donc lieu d’écarter cet élément à décharge comme inopérant ;

80. Attendu, ainsi, qu'en payant les indemnités litigieuses en l'absence de référence à un texte législatif ou réglementaire en vigueur les instituant, tel que prévu par la nomenclature des pièces justificatives, et ne pouvant ainsi vérifier l'exactitude des calculs de liquidation, M. X a manqué à ses obligations précitées de contrôle de la validité de la dette ; qu'il y a donc lieu d'engager sa responsabilité à ce motif au titre des exercices 2011, 2012 et 2013 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier pour l’Etat

81. Attendu que les indemnités non prévues par un texte législatif ou réglementaire  ou versées en méconnaissance de tels textes ne sont pas dues ; qu’il en va ainsi des paiements litigieux ; que, dans ces conditions, le manquement du comptable à ses obligations a causé un préjudice financier à l’Etat ;

82. Attendu qu’aux termes des dispositions du troisième alinéa du VI de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. » ;

83. Attendu qu’il y a lieu, ainsi, de constituer M. X débiteur envers l’Etat, au titre de l’exercice 2011, de la somme de 809,54 €, au titre de l’exercice 2012, de la somme de 5 343,36 €, au titre de l’exercice 2013, de la somme de 5 343,36 €, augmentées des intérêts de droit à compter du 8 décembre 2017, date de sa réception du réquisitoire susvisé ;

84. Attendu que les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif, au sens du IX de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée ;

Par ces motifs,

Décide :

Charge n° 1. Exercices 2011 à 2013.

Article 1. – Il n’y a pas lieu à charge.

Charge n° 2. Exercice 2013.

Article 2. – M. X est constitué débiteur envers l’Etat de la somme de 15 918,75 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 8 décembre 2017.

Charge n° 3. Exercice 2013.

Article 3. – Il n’y a pas lieu à charge.

Charge n° 4. Exercice 2012.

Article 4. – M. X est constitué débiteur envers l’Etat de la somme de 7 780,56 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 8 décembre 2017. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif, au sens
du IX de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée.

Charge n° 5. Exercice 2013.

Article 5. – M. X est constitué débiteur envers l’Etat de la somme de 295 975,88 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 8 décembre 2017. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif, au sens du IX de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée.

Charge n° 6.

Exercice 2011.

Article 6. – M. X est constitué débiteur envers l’Etat de la somme de 809,54 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 8 décembre 2017. Le paiement n’entrait pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif, au sens du IX de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée.

Exercice 2012.

Article 7. – M. X est constitué débiteur envers l’Etat de la somme de 5 343,36 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 8 décembre 2017. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif, au sens
du IX de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée.

Exercice 2013.

Article 8. – M. X est constitué débiteur envers l’Etat de la somme de 5 343,36 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 8 décembre 2017. Les paiements n’entraient pas dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif, au sens
du IX de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée.

Article 9. – M. X ne pourra être déchargé de sa gestion pendant les années 2011 à 2013 qu’après apurement des débets ci-dessus fixés.

Fait et jugé par M. Philippe GEOFFROY, président de section, présidant la séance ; MM. Vincent FELLER, Guy FIALON et Mme Sophie THIBAULT, conseillers maîtres.

En présence de Mme Marie-Hélène PARIS-VARIN, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.