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30 septembre 2019
Cartographie jurisprudentielle
La Cour,
Vu le réquisitoire n° 2018-5 RQ-GF en date du 13 février 2018, par lequel le Procureur général près la Cour des comptes a saisi la juridiction de faits susceptibles d’être qualifiés d’immixtion dans les fonctions des comptables publics de Voies navigables de France (VNF) et de la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA), notifié à M. X, notaire, le 27 février 2018, à M. Y, directeur général de VNF, le 1 er mars 2018, à M. Z, président de la CNBA, le 19 mars 2018, à M. A, comptable en fonctions de VNF et à Mme B, comptable en fonctions de la CNBA, le 26 février 2018, et à la société civile professionnelle « C» , le 20 mars 2018 ;
Vu le réquisitoire supplétif n° 2018-53 RQ-GF en date du 23 octobre 2018, notifié à la société civile professionnelle « C » , à M. A, à Mme B, à Maître Laurent DERUY et à Mme D, notaire associé ayant succédé à M. X, le 26 octobre 2018, à MM. E, ancien président de VNF, et Y, le 29 octobre 2018, à MM. Z et F, ancien directeur général de VNF, le 30 octobre 2018, à M. X, le 6 novembre 2018 et à M. G, ancien directeur général de VNF, le 8 novembre 2018 ;
Vu le code des juridictions financières ;
Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;
Vu les lois et règlements applicables à Voies navigables de France (VNF) et à la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) ;
Vu la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, notamment son article 40, et le décret n° 2016-544 du 3 mai 2016 portant dispositions relatives aux conventions de mandat conclues par les établissements publics et les groupements d’intérêt public nationaux et les autorités publiques indépendantes avec des tiers, pris pour son application ;
Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, applicable jusqu’à la fin de l’exercice 2012, et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, en vigueur depuis 2013 ;
Vu le rapport n° R-2019-0220 à fin d’arrêt de M. Patrick BONNAUD, conseiller référendaire, magistrat chargé de l’instruction ;
Vu les conclusions n° 379 de la Procureure générale du 21 juin 2019 ;
Vu les mémoires produits par Mme D, pour la SCP le 4 avril 2018 et pour elle-même le 6 novembre 2018 ;
Vu les mémoires produits par M. Z le 14 mai 2018 et le 27 juin 2019 ;
Vu le mémoire produit par M. F le 26 novembre 2018 ;
Vu les mémoires produits par Maître DERUY pour le compte de M. E, le 31 janvier 2019 et MM. F, G et Y les 31 janvier 2019 et 17 juin 2019 ;
Vu les pièces complémentaires produites par Mme B et M. Z les 19 novembre 2018, 14 janvier et 8 mars 2019 ;
Vu les pièces du dossier ;
Entendu lors de l’audience publique du 28 juin 2019, M. Patrick BONNAUD, conseiller référendaire, en son rapport, M. Serge BARICHARD, avocat général, en les conclusions du ministère public, MM. F, G et Y, représentés par Maître Laurent DERUY, M. E, présent, assisté par Maître DERUY, M. Z, présent, Mme B, présente, M. A, présent, les parties présentes ayant eu la parole en dernier, les autres parties, informées de l’audience n’étant ni présentes ni représentées ;
Entendu en délibéré M. Jacques BASSET, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;
Sur les missions et l’organisation de Voies navigables de France (VNF) et de la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA)
1. Attendu que Voies navigables de France (VNF) est un établissement public national, à caractère industriel et commercial jusqu’en 2012 inclus, puis à caractère administratif à compter du 1 er janvier 2013, dont les missions sont définies par les articles L. 4311-1-1 à L. 4311-7 du code des transports ; qu’il est doté d’un comptable public et soumis aux règles de la comptabilité publique ; qu’aux termes de l’article R. 4312-16 du code des transports, le directeur général de VNF est ordonnateur des dépenses et des recettes, signe tous actes et contrats et représente l’établissement dans tous les actes de la vie civile et dans ses rapports avec les tiers ;
2. Attendu que la Chambre nationale de la batellerie artisanale (CNBA) est un établissement public national à caractère administratif dont les missions sont définies par l’article R. 4432-2 du code des transports ; qu’il est doté d’un comptable public et soumis aux règles de la comptabilité publique ; qu’aux termes de l’article R. 4432-14 du code des transports, le président du conseil d’administration est ordonnateur des dépenses et des recettes, qu’il représente l’établissement en justice et dans les actes de la vie civile, et signe tous les actes relatifs à la gestion de l’établissement ;
Sur les faits présumés constitutifs d’irrégularités au regard des règles de la comptabilité publique
3. Attendu que, par les réquisitoires susvisés, le Procureur général a saisi la Cour des comptes de la responsabilité encourue par la société civile professionnelle « C », M. X, Mme D, M. E, MM. Y, F, G et Z, à raison de faits susceptibles d’être constitutifs d’irrégularités au regard des règles de la comptabilité publique ;
4. Attendu que par convention du 20 novembre 1998, la CNBA et VNF se sont engagés à créer un fonds spécial destiné à garantir les engagements accordés par la Société de cautionnement mutuel de la batellerie artisanale (SCMBA) lors d’opérations d’emprunts réalisées par ses sociétaires auprès de« banques autres que le CEPME » ; que les articles 2 et 3 de cette convention stipulent que « ce fonds spécial sera géré en dehors de la SCMBA et de ses comptes » et que « la CNBA et VNF apporteront les sommes nécessaires à la constitution de ce fonds dans les proportions suivantes, 20/44 èmes pour la CNBA et 24/44 èmes pour VNF » ; qu’aux termes de son article 4, « les apports respectifs de la CNBA et de VNF seront versés sur un compte ouvert auprès d’une banqueou du Trésor public avant de l’être auprès d’un organisme financier spécialisé dans les opérations de garantie. L’organisme (…) sera chargé de la gestion dudit fonds après transfert des engagements de la SCMBA. Jusqu’à cette date, la gestion de ce fonds sera assurée par un mandataire désigné par les apporteurs »; qu’enfin, l’article 5 de la convention prévoit que« l’organisme choisi sera en outre chargé, dans le cadre d’un contrat qui définira ses obligations, de restituer aux apporteurs, au prorata de leurs droits, les sommes qui ne seraient plus devenues nécessaires à la mise en œuvre de la garantie prévue à l’article 2, ainsi que les remboursements opérés par recouvrement sur les débiteurs défaillants. Cette obligation pèsera (…) sur l’organisme susvisé, après transfert des garanties »;
5. Attendu qu’une convention dite de séquestre a été signée le 7 janvier 1999 entre la CNBA, VNF, les banques intéressées et M. X, notaire associé de la société civile professionnelle « H, I, J, D, K et X, Notaires », dont le caissier, également signataire de ladite convention, a été désigné comme tiers séquestre ; que selon les termes de cette convention, reçue par M. X, notaire associé à la SCP précitée, la CNBA et VNF ont remis au séquestre, dépositaire des fonds, respectivement les sommes de 1 768 280,45 F (soit 269 572,62 €) et 2 121 936,55 F (323 487,14 €) ; que cette convention prévoit par ailleurs que la CNBA et VNF « donnent conjointement pouvoir au caissier de, pour eux et en leur nom : placer les fonds sur un compte spécial ouvert à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de souscrire immédiatement le nombre de parts de fonds communs de placement, (…) faire toutes opérations sur ce compte, donner tous ordres de vente et procéder à tous retraits, sous sa seule signature » ;
6. Attendu qu’aux termes de la même convention, la CNBA, VNF et les établissements financiers signataires « ont déclaré choisir et nommer la SCP dont est membre le notaire soussigné, comme mandataire chargé du contrôle de l’exigibilité des dettes garanties, du respect des conditions initiales d’octroi de prêts, et du respect de la procédure de mise en jeu de la garantie » ; que « le mandataire désigné lors de la mise en jeu de la garantie ordonnera son paiement au tiers séquestre » ; que « le mandataire en avisera la CNBA et VNF » ; que « le mandat est fait pour une période expirant avec le complet remboursement des engagements garantis ou l’épuisement du fonds » ;
7. Attendu que cette même convention stipule que le tiers séquestre établit au 28 février de chaque année un décompte arrêté au 31 décembre de l’exercice précédent faisant notamment apparaître le solde en capital des emprunts restant à garantir, appuyé de pièces justificatives ; qu’elle prévoit également que le tiers séquestre « adressera [à VNF et à la CNBA] le montant des capitaux disponibles correspondant aux emprunts amortis, augmentés des intérêts produits sur la période et des sommes recouvrées sur les débiteurs principaux » ; que les rémunérations et honoraires du tiers séquestre sont facturés à chaque constituant au prorata de ses apports chaque année à la date de reddition des comptes ;
8. Attendu que selon les éléments en possession du Procureur général, le dernier décompte établi par le séquestre à destination de la CNBA daterait du 10 juin 2005 (situation arrêtée au 31 décembre 2004) ; que selon ce document, le montant total des encours de prêts garantis s’établirait à 84 846,47 € (soit 38 566,58 € garantis par la CNBA, correspondant à 20/44 èmes du total) ; que VNF ne disposerait pour sa part d’aucun décompte actualisé établi par le séquestre ;
9. Attendu que le bilan de la CNBA au 31 décembre 2015 comprend à son actif une somme de 39 163,77 €, imputée au compte 275 « Dépôts et cautionnements versés », correspondant à 20/ 44 èmes de l’encours garanti au 31 décembre 2003, figurant dans le tableau annexé au décompte du 9 juillet 2004, qui constituerait l’avant-dernier décompte envoyé par le séquestre et le dernier décompte non contesté par la CNBA ; que le dernier décompte reçu par l’établissement, établi le 10 juin 2005 et contesté par la CNBA par lettre du 2 juillet 2005, ferait état d’un encours garanti de 38 566,58 € ;
10. Attendu que le bilan de VNF au 31 décembre 2016 comprend à son actif une somme de 43 040,27 €, imputée au compte 275-12 « Dépôts autres banques », dont le libellé est « convention de séquestre CNBA/VNF » et qui correspondrait à 24/44 èmes de l’encours garanti ; que dans le décompte adressé par le tiers séquestre le 10 juin 2005 à la CNBA, le solde d’encours garanti au 31 décembre 2004 serait évalué à 84 846,47 €, de sorte que la quote-part garantie par VNF s’établirait à cette date à 46 279,89 € (24/44 ème du total) ;
Sur la présomption de gestion de fait
11. Attendu que par ses réquisitoires, le Procureur général a considéré que le fait de confier la détention de fonds publics et leur maniement à un tiers séquestre, fût-il notaire, contrevenait aux règles régissant la gestion et la comptabilité publique ; qu’il a considéré également que la convention de séquestre du 7 janvier 1999 ne semblait pas constituer un titre légal autorisant la SCP notariale à détenir et manier ces fonds publics ; que le représentant du ministère public a constaté qu’en outre la SCP aurait cessé de rendre compte de l’utilisation des fonds qui lui ont été confiés depuis 2005, alors que la convention prévoit la production d’un décompte annuel ; qu’il a également relevé que la SCP n’aurait pas reversé aux établissements les intérêts des placements, ni les produits des cessions, ni les fonds non mobilisés pour le désintéressement des établissements de crédit ;
12. Attendu que, selon le Procureur général, la situation de VNF et de la CNBA vis-à-vis de ce fonds reste incertaine, puisque ces établissements ne disposent d’aucun élément incontestable indiquant si leur garantie est encore susceptible d’être mobilisée, pour quel montant et pendant quelle période, ou si des fonds sont susceptibles de leur être reversés ; qu’ils ne disposent pas non plus d’éléments attestant du montant des fonds éventuellement placés par le séquestre, ni des éventuelles plus ou moins-values liées à ces fonds ; qu’il est donc impossible à ce stade de déterminer si les sommes inscrites au bilan de VNF et de la CNBA, relatives à ces fonds, correspondent à la réalité ;
13. Attendu que le représentant du ministère public a considéré que l’ensemble de ces éléments étaient susceptibles de caractériser une gestion de fait des deniers de VNF et de la CNBA au sens du XI de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963 ;
Sur le droit applicable
14. Attendu que l’article 11 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, applicable jusqu’au 31 décembre 2012, dispose que « les comptables publics sont seuls chargés du maniement des fonds et des mouvements des comptes de disponibilités » ; que son article 41 précise que « les opérations de trésorerie sont exécutées par les comptables publics soit spontanément, soit sur l’ordre des ordonnateurs ou à la demande des tiers qualifiés » ; qu’aux termes de l'article 40 du même décret, les opérations de trésorerie s'entendent comme « tous les mouvements de numéraire, de valeurs mobilisables, de comptes de dépôts et de comptes courants » ; que son article 42 dispose que « les opérations de trésorerie sont décrites par nature pour leur totalité et sans contraction entre elles [et que] les charges et produits résultant de l'exécution des opérations de trésorerie sont imputés aux comptes budgétaires » ;
15. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, applicable depuis le 1 er janvier 2013, le comptable est seul chargé du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire, de l’encaissement des droits au comptant et des recettes liées à l’exécution des ordres de recouvrer et du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités ;
16. Attendu que, s’agissant de VNF, l’article R. 4313-6 du code des transports, relatif à la gestion financière et comptable de l’établissement, dispose en outre que « la garde et le maniement des fonds et valeurs de [l’établissement public] incombent à l’agent comptable qui assure la gestion de la trésorerie et du portefeuille sous l’autorité du conseil d’administration et du directeur. Les fonds disponibles sont déposés au Trésor public. Un compte peut également être ouvert à la Banque de France, au nom de l’agent comptable, pour permettre l’exécution des opérations en devises. Les comptes de disponibilités fonctionnent sous la seule signature de l’agent comptable » ;
17. Attendu que la gestion de fait est définie par le XI de l'article 60 susvisé de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, aux termes duquel « toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle et pour le compte d'un comptable public, s’ingère dans le recouvrement de recettes affectées ou destinées à un organisme public doté d’un poste comptable ou dépendant d’un tel poste doit, nonobstant les poursuites qui pourraient être engagées devant les juridictions répressives, rendre compte au juge financier de I’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés. Il en est de même pour toute personne qui reçoit ou manie directement ou indirectement des fonds ou valeurs extraits irrégulièrement de la caisse d’un organisme public et pour toute personne qui, sans avoir la qualité de comptable public, procède à des opérations portant sur des fonds ou valeurs n’appartenant pas aux organismes mais que les comptables publics sont exclusivement chargés d’exécuter en vertu de la réglementation en vigueur » ;
18. Attendu qu’ainsi, pour être constituée, la gestion de fait doit réunir les conditions suivantes : les deniers en cause doivent présenter un caractère public et ils doivent avoir été détenus ou maniés sans titre légal par une personne autre que le comptable public ;
Sur le caractère public des deniers en cause
19. Attendu que, dans le mémoire établi par Maître DERUY le 17 juin 2019, les parties ont fait valoir qu’il existait un doute sur le maintien de la nature de deniers publics en présence d’un séquestre de fonds « ayant pour but de garantir (…) le remboursement des sommes dues aux organismes financiers» ou encore « de fonds affectés à titre de gage ou de nantissement au profit des établissements financiers » ; qu’il convient selon eux de prendre en compte les effets du nantissement, aux termes duquel le droit de propriété est susceptible de se voir opposé le privilège du créancier en cas de défaut du débiteur principal ; que les fonds ainsi mis sous séquestre ne sont destinés à revenir dans la caisse du comptable public qu’en cas de complet remboursement des prêts, c’est-à-dire d’absence de défaut des emprunteurs ; qu’il en résulterait que les établissements publics ne détiendraient que des créances éventuelles susceptibles de se transformer en dettes en cas de défaut de remboursement des emprunts ; qu’ainsi l’analyse selon laquelle les sommes en cause conserveraient le statut de deniers publics à l’issue de la constitution du fonds de garantie soulèverait une réelle difficulté dès lors que le critère de propriété des fonds ne serait pas le critère exclusif de ce statut ; qu’il conviendrait de prendre également en considération la double nature juridique d’un séquestre conventionnel, qui peut être, comme en l’espèce, tout à la fois un dépôt entre les mains du tiers séquestre et un mandat confié à ce dernier par les cocontractants, lui conférant en particulier certains pouvoirs dans l’administration des fonds sous séquestre ;
20. Attendu que VNF et la CNBA sont des établissements publics soumis aux règles de la comptabilité publique en application des dispositions précitées ; que ces établissements sont dotés de comptables publics chargés à titre exclusif de détenir et manier leurs fonds et valeurs ; qu’aux termes de la convention de séquestre, VNF et la CNBA ont constitué un « fonds spécial » mis entre les mains d’un mandataire pour lui permettre de remplir l’objet du mandat ; qu’en la circonstance, la mise sous séquestre du « fonds spécial » n’avait d’autre objet que de confier à une personne la garde et l’administration d’un bien ; que cette opération ne saurait avoir ôté aux fonds concernés leur caractère public ; qu’ils ont d’ailleurs continué à figurer à l’actif du bilan des deux établissements, chacun pour ce qui le concerne ; que cette situation n’était nullement incompatible avec les effets du nantissement, et notamment du transfert éventuel du droit de propriété susceptible d’intervenir en cas de défaut du débiteur principal ; que VNF et la CNBA sont donc restés propriétaires des deniers simplement détenus par l’office notarial qui devait rendre compte annuellement de leur emploi, afin qu’ils en tirent les conséquences dans leurs opérations budgétaires et leurs comptes annuels ;
21. Attendu que l’autonomie dans le maniement des fonds que fait valoir la défense au soutien de l’analyse selon laquelle ils ne présentaient pas le caractère de deniers publics n’est pas réelle puisque le tiers séquestre ne pouvait agir que dans les limites étroites définies par la convention, ce qu’a d’ailleurs reconnu M. Z dans sa réponse susvisée du 14 mai 2018 ; que les fonds étaient employés dans les conditions strictes et pour l’objet précisément définis par VNF et la CNBA, en leur nom et pour leur compte, en accomplissement des engagements contractés entre eux par convention distincte du 20 novembre 1998 ; que seule la mise en jeu de la garantie entraînait, lors du paiement de la somme correspondante à l’établissement financier prêteur, le changement de qualification des deniers, dont l’encaissement par les banques prêteuses en faisait des deniers privés ; qu’en l’absence de cette mise en jeu, les fonds publics, qui n’ont jamais cessé de l’être, devaient être restitués au garant ;
22. Attendu par ailleurs qu’il n’est pas contesté par les parties que les comptables publics ne détenaient plus les deniers ayant servi à constituer le fonds de garantie ; qu’ils ne disposaient pas non plus d’informations sur l’éventuelle utilisation de ce fonds depuis le 10 juin 2005, date à laquelle avait été établi par le séquestre le dernier décompte adressé à la CNBA, VNF n’ayant pour sa part reçu aucun décompte actualisé depuis la constitution du fonds ;
Sur la portée de la convention de séquestre
23. Attendu qu’il ne peut être dérogé au monopole de détention ou de maniement des fonds par un comptable public par une convention de mandat, sauf dans le cas où la loi autorise spécifiquement la conclusion d’une telle convention, ainsi que l’a précisé le Conseil d’Etat dans son avis n° 373788 du 13 février 2007, puis son arrêt n° 297877 du 6 novembre 2009 ; qu’en réponse à un moyen de la défense tendant à soutenir que l’irrégularité des modalités de gestion du fonds de garantie créé par VNF et la CNBA ne pouvait être établie avant 2007, il doit être relevé que, par son avis puis par sa jurisprudence ultérieure, la Haute assemblée n’a pas modifié l’état du droit mais l’a seulement éclairé ;
24. Attendu que dans leurs réponses aux réquisitoires, M. Z et Maître DERUY pour les ordonnateurs successifs de VNF, ont fait valoir que le ministère du budget aurait validé le dispositif ; qu’au soutien de cette assertion figure une lettre du sous-directeur des transports par voies navigables au ministère de l’équipement, des transports et du logement, en date du 9 octobre 1998, indiquant que le projet de convention, qui deviendra celle du 20 novembre 1998, s’inscrivant dans le cadre du dispositif général mis en place par VNF pour régler la situation de la SCMBA, avait déjà reçu l’accord des administrations concernées (transports-budget-Trésor) lors du montage de ce dispositif, et qu’il n’était pas opportun de la soumettre à nouveau à l’approbation du ministre du budget ;
25. Attendu qu’il ne peut donc qu’être constaté que la convention de séquestre du 7 janvier 1999 n’a pas reçu l’accord formel du ministre du budget ; qu’au demeurant, si cet accord avait été recueilli, cette dernière n’en serait pas moins restée irrégulière en l’absence de disposition législative en autorisant le principe ;
26. Attendu que la loi susvisée du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises est venue modifier l’état du droit ; que cette loi dispose en effet que l’Etat et ses établissements publics peuvent, après avis conforme de leur comptable public et par convention écrite, confier à un organisme public ou privé l’encaissement de recettes ou le paiement de dépenses ; qu’elle prévoit que les conditions d’application de ces dispositions nouvelles doivent être définies par décret, et que les conventions de mandat en cours doivent être rendues conformes au plus tard lors de leur renouvellement ; que le décret susvisé du 3 mai 2016 est venu fixer les modalités comptables et financières des mandats en cause, notamment pour les établissements publics nationaux ;
27. Attendu toutefois qu’au cas d’espèce, la loi et le décret précités ne peuvent être considérés comme étant venus conférer à la convention du 7 janvier 1999 le caractère d’un mandat habilitant l’office notarial et son caissier à détenir et manier des fonds publics ; qu’en effet, des dispositions essentielles de ces textes ne figurent pas dans la convention ou ne trouvent pas application ;
28. Attendu que la loi prévoit notamment que le mandat ne peut excéder une durée de trois ans, qu’il doit recevoir un avis conforme du comptable public et qu’une reddition au moins annuelle des comptes et des pièces correspondantes doit être effectuée ; qu’elle définit de manière limitative la nature des dépenses et des recettes pouvant donner lieu à convention de mandat, parmi lesquelles ne figurent pas expressément les opérations prévues par la convention de séquestre du 7 janvier 1999 ; que le décret précise la liste des pièces qui doivent accompagner les comptes annuels et détaille les stipulations que doit comprendre la convention de mandat ;
29. Attendu que la convention de séquestre indique seulement qu’elle est « faite pour une période expirant avec le complet remboursement des engagements consentis par la SCMBA ou l’extinction du fonds » ; qu’en l’absence de toute clause de renouvellement, ses signataires auraient dû la mettre sans délai en conformité avec la loi du 20 décembre 2014, seul moyen de sécuriser le dispositif ; qu’aucune action n’ayant été engagée en ce sens, la convention de séquestre du 7 janvier 1999 ne peut dès lors être considérée comme ayant été validée ;
30. Attendu qu’en tout état de cause, si la validité de la convention devait être retenue, il devrait être constaté que le tiers séquestre s’est dépouillé de son titre légal en n’en appliquant pas les termes ; qu’en effet, aucun compte n’a été rendu par l’office notarial entre 2005 et au moins 2016, alors que la reddition annuelle des comptes et des pièces justificatives les appuyant est une disposition essentielle de l’habilitation à manier des fonds publics, afin que le comptable public puisse assurer ses contrôles et tenir sa comptabilité ; qu’un courrier adressé le 24 août 2018 par la CNBA à Mme D fait mention d’un décompte arrêté au 31 décembre 2017 ; que ce décompte, qui n’est pas joint audit courrier est au demeurant contesté par la CNBA ; que contrairement aux stipulations de la convention du 7 janvier 1999, l’office notarial n’a pas non plus reversé aux établissements publics les sommes récupérées, le cas échéant, à titre de recouvrement sur les débiteurs défaillants, ni les fonds correspondant à des garanties devenues sans objet ; qu’en l’état, les deux établissements publics sont dans l’impossibilité de connaître exactement les opérations effectuées sur leurs fonds placés sous séquestre ; qu’il convient donc de constater la déchéance du titre qu’aurait pu, si tant est qu’elle ait pu être considérée comme une habilitation régulière, constituer la convention de séquestre pour détenir ou manier des deniers publics ;
Sur la détention et le maniement des deniers en cause
31. Attendu que le maniement s’entend comme « l'ensemble des recouvrements et des paiements », tandis que la détention est entendue dans le sens habituel du terme et peut n'avoir été que temporaire ;
32. Attendu que la seule détention irrégulière de deniers publics est bien constitutive d’une gestion de fait ; que l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963 oblige en effet toute personne déclarée gestionnaire de fait à « rendre compte au juge financier de l’emploi des fonds ou valeurs qu’elle a irrégulièrement détenus ou maniés », que ce soit en conséquence de recouvrement de recettes ou de l’extraction irrégulière de la caisse publique de fonds ou valeurs qui ont conservé le caractère de deniers publics ; que les arguments avancés par les parties, selon lesquels la détention indue ne peut plus désormais suffire à justifier légalement une déclaration de gestion de fait, doivent donc être rejetés ;
33. Attendu qu’au cas d’espèce, au cours de la période non prescrite, l’office notarial n’a pas seulement eu en charge la détention des fonds, mais qu’il en disposait, selon les termes de la convention de séquestre ; qu’ainsi son activité excédait celle d’un simple dépositaire des fonds, puisque le tiers séquestre avait le pouvoir de placer les fonds, de faire toutes opérations sur le compte, de donner tous ordres de vente et de procéder à tous retraits, les ordres de paiement lui étant donnés par l’office notarial, en qualité de mandataire ; qu’au demeurant, les renseignements communiqués à VNF par Mme D, par lettre du 27 novembre 2017, montrent que le solde du portefeuille de SICAV a varié entre 2008 et 2017 et que des différences apparaissent entre les valeurs du fonds telles qu’elles résultent des écritures de VNF et de la CNBA et de celles du notaire, sans que l’on puisse dire si elles ne résultent que de recettes, l’existant étant supérieur au montant connu des établissements, ou de recettes et de dépenses, les premières étant supérieures aux secondes ;
34. Attendu qu’en tout état de cause, les parties ne sauraient arguer de l’absence de production de décomptes annuels sur la période non prescrite pour soutenir qu’il n’y a pas eu maniement de fonds au cours de cette période, dès lors que l’objet même de ces décomptes était de rendre compte annuellement, auprès des deux établissements publics, des opérations effectuées ;
35. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que les deniers en cause ont été détenus et maniés par des personnes non habilitées ; que dès lors, les opérations qu’elles ont effectuées sont constitutives d’une gestion de fait et qu’ils doivent par conséquent en rendre compte ;
Sur l’absence de prescription de la gestion de fait
36. Attendu qu’aux termes de l’article L. 131-2 du code des juridictions financières, « l’action en déclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion de fait commis plus de dix ans avant la date à laquelle la Cour des comptes est saisie » ; que la prescription est interrompue par tout acte liant l’instance et fait du réquisitoire une cause d’interruption ;
37. Attendu qu’en l’espèce, la juridiction a été saisie par le premier réquisitoire, en date du 13 février 2018, dont le greffe de la Cour des comptes a accusé réception le même jour ; que la prescription ne s’applique donc qu’aux faits antérieurs à cette date ;
38. Attendu qu’il ne peut être pour autant soutenu, comme le fait la défense, que le dispositif ayant été constitué durant une période prescrite, il ne pourrait donner lieu, en tant que tel, à une déclaration de gestion de fait ; qu’en effet le dispositif a perduré jusqu’à ce jour, sans donner lieu à régularisation ;
Sur le périmètre temporel et matériel de la gestion de fait
39. Attendu que la gestion de fait étant constituée, celle-ci doit être déclarée et apurée à compter du 13 février 2008 ;
40. Attendu qu’à ce stade de la procédure, il n’est pas possible de distinguer les fonds de VNF de ceux de la CNBA dans l’unique fonds de garantie constitué au sein de l’office notarial ; qu’il convient donc de déclarer une gestion de fait unique et confuse des deniers de ces deux établissements à compter du 13 février 2008 ;
41. Attendu que doivent cependant être distinguées les opérations en fonction des périodes au cours desquelles sont intervenues les personnes susceptibles d’être appelées à en rendre compte ;
Sur les personnes susceptibles d’être appelées à rendre compte
42. Attendu que la société civile professionnelle « C » , récipiendaire de la convention de séquestre et du fonds constitué sur son fondement, a été nommée mandataire par VNF et la CNBA afin de donner l’ordre de règlement au tiers séquestre ; qu’elle était ainsi le véritable détenteur et manieur des fonds, ses caissiers, désignés tiers séquestre, agissant sur ses instructions et sous son contrôle ; que la SCP doit donc être déclarée comptable de fait à compter du 13 février 2008, pour toute la période non couverte par la prescription ;
43. Attendu que M. X, notaire associé, a reçu l’acte portant convention de séquestre et a déclaré, dans une lettre du 19 mars 1999, que sa mission de séquestre avait débuté le 7 janvier 1999 ; que plusieurs courriers, adressés sous sa signature à la CNBA au cours des années suivantes, attestent qu’il agissait « dans le cadre de [sa] mission de tiers séquestre du fonds spécial de garantie » ; que l’instruction a ainsi établi qu’il était le gestionnaire du dossier au sein de l’office notarial depuis la création du fonds jusqu’à sa cessation de fonctions pour maladie en novembre 2016 ; qu’il doit donc être attrait à la procédure d’apurement de la gestion de fait depuis le 13 février 2008 jusqu’à la date de cessation de ses fonctions en novembre 2016 ;
44. Attendu que Mme D dit avoir repris le dossier, jusque-là suivi par M. X, à compter d’octobre 2017 ; qu’elle en a cependant assuré le suivi à compter du 20 janvier 2017, ainsi que le révèle une lettre signée par elle à cette date ; que les pièces du dossier attestent qu’elle est intervenue depuis lors dans le cadre de la gestion des opérations ; que bien qu’ayant communiqué à VNF, par lettre du 27 novembre 2017, des éléments d’information sur l’évolution du portefeuille de SICAV, elle n’a pas produit aux deux établissements publics les décomptes manquants, ni permis de lever le désaccord subsistant entre la CNBA et la SCP ; que le courrier du 24 août 2018 susmentionné à l’attendu 30 fait mention d’un décompte arrêté au 31 décembre 2017, qui a été contesté par la CNBA ; que les documents fournis ne sauraient, en l’état, être tenus pour définitifs et encore moins valoir comptes ; que l’action de Mme D n’a donc pas permis de mettre un terme à la gestion irrégulière ; qu’en dépit de son courrier du 6 novembre 2018, aux termes duquel elle s’est opposée à être mise en cause à titre personnel, elle doit donc être attraite à la procédure d’apurement de la gestion de fait à compter du 20 janvier 2017 jusqu’à la période la plus récente ;
45. Attendu que M. Z a exercé les fonctions de président et donc d’ordonnateur de la CNBA au moins depuis 2002 et jusqu’à ce jour ; que les pièces figurant au dossier montrent qu’il a connu et toléré le dispositif mis en place et qu’il y a pris une part active, même s’il a, par la suite, cherché, en vain, à obtenir auprès de la SCP défaillante un état des comptes appuyé des justifications nécessaires, en application de la convention de séquestre, et le reversement du reste dû ; qu’il doit donc être attrait à la procédure d’apurement de la gestion de fait du 13 février 2008 jusqu’à la période la plus récente ;
46. Attendu que M. E, organisateur du dispositif à son origine en sa qualité de président du conseil d’administration de VNF et signataire de la convention du 20 novembre 1998, a, par définition, connu et toléré le dispositif ; qu’il n’a, à aucun moment, cherché à y mettre fin ; qu’il ne saurait se prévaloir de n’avoir pas eu connaissance de l’absence de production des décomptes par le notaire entre 2005 et 2008, eu égard aux fonctions qu’il a exercées jusqu’en juillet 2008 ; que bien qu’il ait cessé ses fonctions à cette date, M. E doit être attrait à la procédure d’apurement de la gestion de fait du 13 février 2008 jusqu’à la période la plus récente, en sa qualité de comptable de fait de longue main ;
47. Attendu que, dans son mémoire en date du 17 juin 2019, Maître DERUY a souligné le fait que l’intérim assuré du 28 juillet 2008 au 5 février 2009 par M. L en qualité de président du conseil d’administration de VNF n’avait pas été mentionné dans la procédure ; que cette omission n’a toutefois pas d’effet sur ladite procédure, dès lors qu’aucune pièce du dossier n’établit, en l’état, que M. L aurait connu et toléré l’existence du dispositif irrégulier au cours de son intérim ;
48. Attendu que l’instruction n’a pas fait apparaître que MM. F et G, anciens directeurs généraux de VNF, et Y, actuel directeur général de VNF, auraient connu ou toléré l’existence du dispositif irrégulier durant l’exercice de leurs fonctions jusqu’au contrôle de la Cour des comptes à la suite duquel a été pris le premier réquisitoire ; qu’ils ne peuvent donc être considérés comme gestionnaires de fait ;
49. Attendu qu’il n’est pas établi que Mme B et M. A, respectivement comptables en fonctions de la CNBA et de VNF, aient participé, activement ou non, aux opérations irrégulières ; qu’ils n’ont procédé dans leurs écritures à aucune opération relative à cette gestion, ainsi qu’en atteste le solde inchangé du compte 275 depuis leur prise de fonction, et qu’ils ne sont pas détenteurs des fonds ; qu’ils ne peuvent donc être regardés comme gestionnaires de fait ;
Par ces motifs,
DÉCIDE :
Article 1 er . – Pour la période du 13 février 2008 au jour du départ de Maître X en novembre 2016, la société civile professionnelle « C » , M. X, M. Z et M. E sont déclarés conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de VNF et de la CNBA ;
Article 2. – Pour la période du jour du départ de M. X au 19 janvier 2017, la société civile professionnelle « C » , M. Z et M. E sont déclarés conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de VNF et de la CNBA ;
Article 3. – Pour la période du 20 janvier 2017 à la date la plus récente, la société civile professionnelle « C » , Mme D, M. Z et M. E sont déclarés conjointement et solidairement comptables de fait des deniers de VNF et de la CNBA ;
Article 4. – La société civile professionnelle « C » , M. X, Mme D, M. Z et M. E doivent, en application des dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 131-2 du code des juridictions financières, produire, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, chacun pour ce qui le concerne, un compte unique de la gestion de fait ci-avant définie, dûment signé par eux, retraçant tant en recettes qu’en dépenses, en comptabilité de caisse, la totalité des opérations constitutives de la gestion de fait, et assorti des pièces justificatives de ces opérations, ainsi que la preuve du reversement du solde dans les caisses des comptables publics de VNF et de la CNBA ;
Article 5. – Il appartient également à la société civile professionnelle « C » , à M. X, à Mme D, à M. Z et à M. E de produire une attestation de la reconnaissance, par les conseils d’administration de VNF et de la CNBA, de l’utilité publique des dépenses de la gestion de fait ;
Article 6. – Il n’y a pas lieu à déclaration de gestion de fait à l’encontre de Mme B et de MM. A, Y, F et G.
Fait et jugé en la Cour des comptes, deuxième chambre, quatrième section, Présents : M. Louis VALLERNAUD, président de section, président de la formation, MM. Gilles MILLER, Jacques BASSET, Pierre ROCCA, Paul de PUYLAROQUE, conseillers maîtres, et Mme Catherine PAILOT-BONNETAT, conseillère maître.
En présence de Mme Michelle OLLIER, greffière de séance.
Michelle OLLIER | Louis VALLERNAUD |
En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.