Chambres régionales ou territoriales des comptes — Crc normandie

LA CHAMBRE,

Vu le réquisitoire n° 2018-35 du 19 octobre 2018 du procureur financier près la chambre régionale des comptes Normandie, enregistré au greffe le même jour ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptables de la commune de Grand-Couronne pour les exercices 2012, 2013 et 2015, par Mme Yolaine X... du 1 ^er janvier 2012 au 22 janvier 2013,
M. Jérôme Y... du 23 janvier au 30 septembre 2013, et Mme Isabelle Z..., du 1 ^er octobre 2013 au 31 décembre 2016 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes ou recueillies au cours de l’instruction ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifié ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 modifié, portant règlement général sur la comptabilité publique et le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi
n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le rapport n° 2018-0177 de M. Pierre Berthet, premier conseiller, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 2018-0177 du procureur financier du 28 janvier 2019 ;

Vu les observations et pièces complémentaires produites après la clôture de l’instruction par
M. Y... et par Mme Z... ;

Entendu, lors de l’audience publique du 14 février 2019, M. Berthet en son rapport, M. Stéphane Guillet, procureur financier, en les conclusions du ministère public, Mme Z..., la parole lui ayant été donnée en dernier, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Rémy Janner, président de section, en ses observations ;

ORDONNE CE QUI SUIT

Charge n° 1 

Attendu que le réquisitoire précité fait grief à Mme X... d’avoir payé en 2012 une somme de 81 224 € à l’association AEM sans avoir procédé au contrôle de la validité de la créance, notamment sans avoir disposé d’une pièce justificative de la dépense ; qu’ainsi la comptable aurait engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire sur le fondement des dispositions du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifiée ;

Sur l’existence d’un manquement

Attendu qu’aux termes des dispositions de l’alinéa 2 du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière […] de dépenses […] dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; qu’en application de l’article 12 du décret du 29 décembre 1962 susvisé, le comptable public est tenu d'exercer le contrôle « de la validité de la créance dans les conditions prévues à l'article 13 » ; que ce dernier dispose que « le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur […] la production des justifications […] » ;

Attendu que la rubrique 7211 de l’annexe I à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que les pièces justificatives exigées en matière de subventions sont : « - premier payement - 1. […] décision arrêtant le bénéficiaire et le montant ainsi que l’objet et, le cas échéant, les conditions d’octroi et les charges d’emploi. […] 3. le cas échéant, convention entre le bénéficiaire et la collectivité » ;

Attendu qu’au vu des mandats n° 24 du 17 janvier 2012 (53 340 €) et 2607 du 8 octobre 2012 (27 884 €), Mme X... a versé une somme totale de 81 224 € à l’association AEM au titre de subventions ; qu’à l’appui de ces mandats ont été produites des délibérations du conseil municipal de Grand-Couronne de 2011 décidant l’octroi de subventions à l’association AEM pour les montants effectivement payés mais non la convention prévue par l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Attendu que la seule convention produite par la comptable en cours d’instruction, datée du 21 mai 2004, était limitée, selon les stipulations de son article 5, à la « durée du mandat » de l’équipe municipale élue cette année-là et ne pouvait par conséquent justifier des payements postérieurs à l’année 2008, date de la fin dudit mandat ; que la comptable, ainsi qu’elle l’a reconnu, ne disposait donc pas, au titre de l’année 2012, de convention valablement conclue entre la commune et l’association AEM, sur le fondement de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 précitée, convention exigible dès lors que le montant de la subvention excédait le seuil de 23 000 € prévu par le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 ;

Attendu que le maire de Grand-Couronne estime que la comptable n’a commis aucun manquement en payant une subvention « en conformité avec les conventions signées en 2003 » ;

Attendu, au contraire, que la convention précitée du 21 mai 2004 ne prévoyait que le montant de la subvention à verser en 2004, sans précision de montant quant aux années suivantes ; qu’ainsi les payements effectués au moyen des deux mandats précités n’étaient pas conformes aux engagements contractuels de la commune ;

Attendu qu’en ne disposant pas, au jour du payement, de l’une des pièces justificatives prévues par la réglementation, Mme X... n’a pas exercé le contrôle de la validité de la dette qui lui incombait en application des dispositions des articles 12 et 13 du décret du 29 décembre 1962 ; que, ce faisant, elle a commis un manquement engageant sa responsabilité sur le fondement des dispositions du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce […] lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné […] le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante  » ;

Attendu que l’ordonnateur soutient que la commune n’a subi aucun préjudice dans la mesure où elle avait inscrit les crédits nécessaires à son budget ;

Attendu, selon l’article L. 2121-9 du CGCT, que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » ; que par les deux décisions précitées, l’assemblée délibérante de la collectivité a exprimé sa volonté d’autoriser le payement des mandats en cause ; que ces délibérations sont précises, préalables et exécutoires ; qu’ainsi la décision de la seule autorité compétente pour autoriser la dépense était régulière, la conclusion d’une convention dans les cas prévus par l’article 10 de la loi n° 2000-321 précitée relevant de la seule compétence de l’ordonnateur ; qu’en conséquence le manquement du comptable n’a pas causé de préjudice financier à la commune de Grand-Couronne ;

Sur le montant susceptible d’être mis à la charge du comptable

Attendu que Mme X... fait valoir qu’elle manquait d’expérience sur ce qui était son premier poste comptable ;

Attendu par ailleurs que l’intéressée, qui n’était installée que depuis quelques mois à la trésorerie de Grand-Couronne, avait, par un courrier adressé à l’ordonnateur, tenté d’obtenir la production de la convention prévue par les textes ; qu’ainsi il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en arrêtant à 100 € le montant de la somme à mettre à la charge de Mme X... ;

Charge n° 2

Attendu que le réquisitoire précité fait grief à M. Y... d’avoir payé en 2013 une somme de 56 860 €  à l’association AEM sans avoir procédé au contrôle de la validité de la dette, notamment sans avoir disposé d’une pièce justificative de la dépense ; qu’ainsi le comptable aurait engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire sur le fondement des dispositions du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifiée ;

Sur le manquement présumé du comptable

Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière […] de dépenses […] dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; qu’au titre de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, le comptable public est tenu d'exercer le contrôle « de la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 » ; que ce dernier dispose que « le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur […] ; la production des pièces justificatives […] » ;

Attendu que la rubrique 7211 de l’annexe I à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales prévoit que les pièces justificatives exigées en matière de subventions sont : « - 1. […] décision arrêtant le bénéficiaire et le montant ainsi que l’objet et, le cas échéant, les conditions d’octroi et les charges d’emploi. […] 3. le cas échéant, convention entre le bénéficiaire et la collectivité » ;

Attendu que, au vu du mandat n° 3 émis le 17 janvier 2013, M. Y... a versé la somme de 56 860 € à l’association AEM à titre de subvention ; qu’à l’appui de ce mandat a été produite une délibération du conseil municipal de Grand-Couronne de 2012 décidant l’octroi d’une subvention à l’association AEM pour le montant effectivement payé mais non la convention prévue par l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 précitée ;

Attendu que la seule convention produite par le comptable en cours d’instruction, datée du 21 mai 2004, était limitée, selon les stipulations de son article 5, à la « durée du mandat » de l’équipe municipale élue cette année-là et ne pouvait par conséquent justifier des payements postérieurs à l’année 2008, date de la fin dudit mandat ; que le comptable ne disposait donc pas, au titre de l’année 2013, de convention valablement conclue entre la commune et l’association exigible dès lors que le montant de la subvention excédait le seuil de 23 000 euros prévu par le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 ;

Attendu que le maire de Grand-Couronne estime que le comptable n’a commis aucun manquement en payant une subvention « en conformité avec les conventions signées en 2003 » ;

Attendu, au contraire, que la convention précitée du 21 mai 2004, seule produite à la chambre, ne prévoyait que le montant de la subvention à verser en 2004, sans précision de montant quant aux années suivantes ; qu’ainsi le payement effectué au moyen du mandat précité n’était pas conforme aux engagements contractuels de la commune devenus caduques ;

Attendu que le comptable fait valoir, en premier lieu, sur la forme, que la présente instance serait viciée dans la mesure où le réquisitoire ne mentionne pas explicitement le défaut de convention ; en second lieu, sur le fond, qu’une délibération du 19 décembre 2012 aurait créé des droits au profit de l’association AEM ; que la production de la convention prévue à l’article 10 de la loi de 2000 ne serait obligatoire qu’après le payement de la subvention ; qu’en signant une nouvelle convention en 2018 avec l’association AEM, la commune de Grand-Couronne aurait entendu poursuivre la relation contractuelle engagée en 2004 ; qu’en ne censurant pas la délibération du conseil municipal du 19 décembre 2012, laquelle se réfère à la convention de 2004, le représentant de l’État aurait, au titre du contrôle de légalité, « validé » la poursuite de ladite convention sur l’exercice 2013 ; que la convention de 2004 aurait été en possession du comptable mais qu’il ne l’aurait pas jointe au mandat contesté ; qu’enfin les comptables publics ne sont pas juges de la légalité des actes qui leurs sont soumis ;

Attendu, en ce qui concerne la régularité de la procédure ouverte par le réquisitoire, que le ministère public a fondé ses poursuites sur le fait « que cette convention ne définit pas le montant de la subvention attribuée à l’AEM au titre de l’année 2013 ; qu’elle n’est pas de nature à répondre aux exigences du point 3 de la rubrique 7211 ; que dans ces conditions, le comptable aurait dû constater cette irrégularité dans l’exercice de son contrôle de la validité de la dette et, en application de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, suspendre le payement en cause et en informer l’ordonnateur » ; que le contrôle de la validité de la créance, tel que prévu par l’article 20 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable, se définit comme « (…) 4° la production des pièces justificatives » ; que ce faisant, la chambre est bien valablement saisie d’une présomption de charge relative au défaut de contrôle de la validité de la créance, laquelle inclut tant le défaut que l’irrégularité de la convention ; que ce moyen doit être écarté  ;

Attendu, sur le fond, que si l'attribution d'une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire, de tels droits ne préjugent pas des conditions de légalité dans lesquelles le versement peut intervenir ; que, compte tenu du montant de la subvention, les dispositions de la loi imposaient la conclusion d’une convention entre la commune et l’association bénéficiaire ; qu’au cas particulier, aucune convention valable au titre de l’année 2013 ne permettait de satisfaire cette condition, celle conclue en 2004 étant caduque depuis 2008 ; que ce moyen doit être écarté ;

Attendu que l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 dispose que «  l'autorité administrative (…) qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret, conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée  » ; que ces dispositions s’entendent comme une condition préalable au versement d’une subvention d’un montant supérieur à celui fixé par décret, soit 23 000 € ; qu’ainsi le moyen soulevé par le comptable doit être écarté ;

Attendu que l’article 6 de la convention conclue en 28 novembre 2018 entre l’association AEM et la commune de Grand-Couronne stipule que « elle est consentie pour l’année 2018. Elle se renouvellera (…) » ; qu’elle ne revêt en conséquence aucun caractère rétroactif ; que ce moyen ne peut être qu’écarté ;

Attendu que le refus du préfet de déférer un acte au tribunal administratif ne préjuge pas de la légalité dudit acte ; que ce moyen est sans incidence sur la présente instance ;

Attendu qu’en estimant qu’il n’avait pas disposé d’une convention applicable à l’exercice 2013, le ministère public ne reproche pas au comptable de ne pas s’être fait juge de la légalité de la délibération de 2012 jointe au mandat susvisé, mais de n’avoir pas exigé la production d’un tel document ; que ce moyen ne peut être qu’écarté ;

Attendu qu’en ne joignant pas tout ou partie des pièces justificatives prévues à l’appui des mandats qu’il paye, le comptable n’a pas respecté les dispositions susvisées ;

Attendu qu’il résulte de ce qui précède que M. Y... n’a pas opéré le contrôle de la validité de la dette qui lui incombait en application des dispositions des articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; qu’ainsi il a commis un manquement au sens des dispositions du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 : « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce […] »  ; qu’aux termes de l’article 1er du décret du 10 décembre 2012 susvisé, «  la somme maximale pouvant être mise à la charge du comptable, conformément aux dispositions du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée (ouvre un nouvel onglet), est fixée à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré  » ;

Attendu que le comptable considère que le payement n’a pas causé de préjudice financier à la commune, dès lors que le conseil municipal avait autorisé la subvention ;

Attendu, selon l’article L. 2121-9 du CGCT, que « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » ; que par sa délibération du 17 décembre 2012, l’assemblée délibérante de la collectivité a exprimé sa volonté d’autoriser le payement des mandats en cause ; que ces délibérations sont précises, préalables et exécutoires ; qu’ainsi la décision de la seule autorité compétente pour autoriser la dépense était régulière, la conclusion d’une convention dans les cas prévus par la loi relevant de la seule compétence de l’ordonnateur ; qu’en conséquence le manquement de M. Y... n’a pas causé de préjudice financier à la commune de Grand-Couronne ;

Sur le montant susceptible d’être mis à la charge du comptable

Attendu que le comptable fait valoir sa qualité d’intérimaire ainsi que la faiblesse des effectifs disponibles dans le poste ; que cette dernière circonstance, au demeurant non démontrée, n’est pas de nature à justifier une modulation de la somme prévue au VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ; qu’en l’absence de cautionnement de M. Y..., il y a lieu de se référer au montant applicable au poste comptable au titre de l’exercice 2013 ; qu’ainsi cette somme est arrêtée à 223,50 € sur la base de l’attestation de cautionnement du poste comptable valable pour l’exercice 2012 ;

Charge n° 3

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le ministère public fait grief à Mme Z... d’avoir payé, au vu du mandat n° 2130 du 5 août 2015, une somme de 22 853,90 € TTC à la société commerciale Citroën sans avoir procédé au contrôle de la validité de la dette ; qu’ainsi la comptable aurait engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire sur le fondement des dispositions du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifiée ;

Sur le manquement présumé du comptable

Attendu qu’aux termes des dispositions du deuxième alinéa du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, «  les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière […] de dépenses […] dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique » ; qu’au titre de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012, le comptable public est tenu d'exercer le contrôle « de la validité de la dette dans les conditions prévues à l'article 20 » ; que ce dernier dispose que « le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur […] la production des pièces justificatives […] » ;

Attendu que la rubrique 423 de l’annexe I à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales prévoit que les pièces justificatives exigées sont : « prestations fixées par contrat - contrat et, le cas échéant avenant, mémoire ou facture, fiche de recensement des marchés » ; qu’en vertu des dispositions de l’article 11 du code des marchés publics alors applicable, « les marchés et accords-cadres d’un montant égal ou supérieur à 15 000 € HT sont passés sous forme écrite » ;

Attendu que Mme Z... a payé une somme de 22 853,90 € TTC à la société commerciale Citroën (succursale de Rouen), au vu d’une facture, d’un document ne comportant ni date, ni signature, à en-tête de ladite société, et d’un relevé d’identité bancaire ; qu’en cours d’instruction ont été produits une offre commerciale de la société Citroën, un bon de commande signé par un adjoint au maire dûment habilité à cet effet, ainsi que diverses autres pièces ;

Attendu que l'article 52 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique prévoit que «  les comptes des comptables publics ainsi que les pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité prévus au premier alinéa du I de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée (ouvre un nouvel onglet) sont produits au juge des comptes » ; que, s’agissant de l’acquisition d’un véhicule neuf objet du réquisitoire, les énonciations concordantes de l’offre commerciale d’une part, du bon de commande d’autre part, matérialisent un accord des parties valant contrat au sens des dispositions des articles 1583 et 1102 du code civil ; que de plus ces énonciations sont conformes à celles figurant sur la facture jointe au mandat ; que cependant ces pièces n’étaient pas en possession de la comptable au jour du payement ; qu’ainsi Mme Z... a ouvert sa caisse sans avoir disposé des pièces prévues par la réglementation et commis un manquement au regard des dispositions de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 susvisé ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

Attendu qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, « lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce […] » ; qu’aux termes de l’article 1 ^er du décret du 10 décembre 2012 susvisé, «  la somme maximale pouvant être mise à la charge du comptable, conformément aux dispositions du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée (ouvre un nouvel onglet), est fixée à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré  » ;

Attendu que l’ordonnateur considère que la commune de Grand-Couronne n’a subi aucun préjudice puisque les crédits avaient été inscrits à son budget ; que la comptable estime qu’en ayant clairement exprimé sa volonté au moyen du bon de commande, la collectivité ne pouvait avoir subi de préjudice ;

Attendu que le budget est un acte de prévision n’emportant pas décision d’exécuter la dépense et que l’appréciation du service fait ne relève pas du juge des comptes ;

Attendu que le manquement pour lequel le ministère public poursuit Mme Z... tient à l’achat d’un véhicule neuf ; que cet achat a fait l’objet d’une décision du représentant de l’ordonnateur ; qu’ainsi la volonté de la collectivité de procéder à cette acquisition est suffisamment exprimée à travers le bon de commande correspondant ;

Attendu en conséquence que le manquement commis par Mme Z... n’a causé aucun préjudice à la commune de Grand-Couronne ;

Attendu qu’il y a lieu, en l’absence de circonstances particulières à l’espèce, de mettre à la charge de Mme Z... une somme de 226,50 € ;

PAR CES MOTIFS,

Article 1 : il est mis à la charge deMme X... une somme irrémissible de cent euros (100 €) au titre de l’exercice 2012 ;

Article 2 : Mme X... ne pourra être déchargée de sa gestion terminée le 31 décembre 2012 qu’après apurement de la somme mentionnée à l’article 1 ;

Article 3 : il est mis à la charge deM. Y... une somme irrémissible de deux cent vingt-trois euros cinquante (223,50 €) au titre de l’exercice 2013 ;

Article 4 :  M. Y... ne pourra être déchargé de sa gestion terminée le 30 septembre 2013 qu’après apurement de la somme mentionnée à l’article 3 ;

Article 5 : il est mis à la charge deMme Z... une somme irrémissible de deux cent vingt-six euros cinquante (226,50 €) au titre de l’exercice 2015 ;

Article 6 :  Mme Z... ne pourra être déchargée de sa gestion terminée le 31 décembre 2015 qu’après apurement de la somme mentionnée à l’article 5 ;

Fait et jugé à la chambre régionale des comptes Normandie par M. Christian Michaut, président,
M. Rémy Janner, président de section, MM. Marc Baudais, Jean-Marc Pasquet et Mme Clémence Barray, premiers conseillers.

Collationné, certifié conforme à la minute étant au Greffe

de la chambre et délivré par moi secrétaire général

Pascale DAYGUE

La République Française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

CONDITIONS D'APPEL :

Code des juridictions financières – article R. 242-19 et suivants : «  Les jugements rendus par les chambres régionales des comptes peuvent être attaqués dans leurs dispositions définitives par la voie de l'appel devant la Cour des comptes  » (…) – article R. 242-23 « L’appel doit être formé dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement.  »