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13 décembre 2018
Cartographie jurisprudentielle
LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,
siégeant à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant :
Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1 er de son livre III relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;
Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles L. 221-14 et R. 221-16 ;
Vu le code rural et de la pêche maritime ;
Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;
Vu l’article 124 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) ;
Vu le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l’application de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques ;
Vu l’arrêté du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier prévu par l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration ;
Vu le réquisitoire du 4 mai 2016 par lequel le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, a saisi le Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière de la chambre départementale d’agriculture de Tarn-et-Garonne conformément aux dispositions de l’article L. 314-1 du code des juridictions financières alors en vigueur ;
Vu la décision du 24 mai 2016 par laquelle le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a désigné M. Sylvain Huet, président de section de chambre régionale des comptes, en qualité de rapporteur de l’affaire ;
Vu les lettres recommandées du procureur général du 5 septembre 2016, ensemble les avis de réception de ces lettres, par lesquelles, conformément aux dispositions de l’article L. 314-4 du code des juridictions financières alors en vigueur, ont été respectivement mis en cause, au regard des faits de l’espèce, M. Philippe X..., président de la chambre départementale d’agriculture de Tarn-et-Garonne du 26 février 2007 au 20 février 2013 et M. Jean-Paul Y..., président de ladite chambre depuis le 21 février 2013 ;
Vu la lettre du 23 janvier 2017 du président de la Cour de discipline budgétaire et financière transmettant au ministère public le dossier de l’affaire après le dépôt du rapport de M. Huet, en application de l’article L. 314-4 du code des juridictions financières alors en vigueur ;
Vu la lettre du 7 mars 2017 du procureur général informant le président de la Cour de discipline budgétaire et financière, après communication du dossier de l’affaire, de sa décision de poursuivre la procédure en application de l’article L. 314-4 du code des juridictions financières alors en vigueur ;
Vu les lettres du 10 mars 2017 par lesquelles le président de la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l’article L. 314-5 du code des juridictions financières alors en vigueur, a transmis pour avis le dossier de l’affaire au ministre de l’économie et des finances et au ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt ;
Vu la lettre du 4 mai 2017 par laquelle le directeur de cabinet du ministre de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt a répondu à la demande d’avis ;
Vu la décision du 8 septembre 2017 du procureur général renvoyant MM. Philippe X... et Jean-Paul Y... devant la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l’article L. 314-6 du code des juridictions financières ;
Vu les lettres recommandées adressées par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à MM. X... et Y..., le 10 juillet 2018, leur transmettant la décision de renvoi du procureur général, les avisant qu’ils pouvaient produire un mémoire en défense dans les conditions prévues à l’article L. 314-8 du code des juridictions financières, et les citant à comparaître le 16 novembre 2018 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble les avis de réception et distribution de ces lettres ;
Vu la pièce remise par M. Y... le 15 novembre 2018 ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Entendu le représentant du ministère public, présentant la décision de renvoi, en application de l’article L. 314-12 du code des juridictions financières ;
Entendu le procureur général en ses conclusions, en application de l’article L. 314-12 du code des juridictions financières ;
Entendu en leurs explications et observations MM. X... et Y..., les intéressés ayant eu la parole en dernier ;
Après en avoir délibéré ;
Sur la compétence de la Cour
1. Considérant qu’en application du b) du I de l’article L. 312-1 du code des juridictions financières, la Cour de discipline budgétaire et financière est compétente pour connaître des infractions susceptibles d’avoir été commises dans l’exercice de leurs fonctions par « Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics […] » ; qu’aux termes de l’article L. 510-1 du code rural et de la pêche maritime, les chambres départementales d’agriculture « sont des établissements publics placés sous la tutelle de l’État et administrés par des élus représentant l’activité agricole, les groupements professionnels agricoles et les propriétaires forestiers » ; que l’article D. 511-73 du même code précise que le président de la chambre d’agriculture « remplit les fonctions d’ordonnateur » ; qu’il en résulte que les présidents des chambres départementales d’agriculture sont justiciables de la Cour ;
Sur la prescription
2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 314-2 du code des juridictions financières : « La Cour ne peut être saisie après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre. » ; qu’il en résulte que ne peuvent être valablement poursuivies et sanctionnées dans la présente affaire que les infractions commises moins de cinq ans avant la date du réquisitoire du procureur général susvisé, soit les faits commis depuis le 4 mai 2011 ;
Sur les faits, leur qualification juridique et l’imputation des responsabilités
3. Considérant qu’entre 2011 et 2014, la chambre départementale d’agriculture de Tarn-et-Garonne a, dans chacun de ses budgets, attribué des subventions aux organisations syndicales Z… et A… ; que les montants effectivement versés sur la période se sont élevés à 72 059 € dont 54 045 € pour le syndicat Z… et 18 014 € pour le syndicat A… ;
4. Considérant, en premier lieu, que les versements effectués entre 2011 et 2014 ont été précédés de la signature de conventions annuelles avec les deux syndicats ; que ces conventions précisent que l’objet des subventions est de définir un partenariat pour la mise en œuvre d’actions d’intérêt général agricole dans le département et définissent les obligations à la charge des bénéficiaires, qui portent notamment sur la production de leurs comptes de résultat, de leurs budgets prévisionnels et de comptes rendus d’activité ;
5. Considérant que, pour l’exercice 2011, n’ont été produits par les syndicats Z… et A… que des documents comptables généraux et, s’agissant du syndicat A..., une note sommaire ne permettant pas d’établir la réalité et la substance des actions réalisées ; que pour les exercices 2012 à 2014, aucun des documents requis par les conventions n’a été transmis par les syndicats Z... et A... ;
6. Considérant qu’il résulte de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 susvisée, de l’article 1 erdu décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 susvisé et de l’arrêté du 11 octobre 2006 susvisé que lorsqu’une subvention octroyée par une personne publique dépasse 23 000 €, l’organisme qui l’attribue est tenu de conclure une convention avec le bénéficiaire définissant l’objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d’utilisation de la subvention ; que lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, le bénéficiaire doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l’objet de la subvention ; que le compte rendu financier est constitué d’un tableau des charges et des produits affectés à la réalisation du projet ou de l’action subventionnée ; qu’il retrace l’emploi des fonds alloués pour l’exécution des obligations prévues dans la convention ;
7. Considérant que le fait, pour la chambre départementale d’agriculture de Tarn-et-Garonne, d’avoir versé des subventions d’un montant supérieur au seuil indiqué ci-dessus sans disposer des documents exigés des bénéficiaires par les textes précités constitue une infraction aux règles d’exécution des dépenses au sens de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières ;
8. Considérant, en second lieu, qu’il ressort du dossier, notamment des déclarations des deux ordonnateurs successifs ainsi que d’une note émanant de la chambre départementale d’agriculture de Tarn-et-Garonne elle-même, que les subventions versées par celle-ci aux syndicats Z... et A... entre 2011 et 2014 ont, en tout ou partie, contribué au soutien et au financement du fonctionnement de ces deux organisations syndicales locales et non à la mise en œuvre par elles d’actions d’intérêt général agricole déterminées ;
9. Considérant que les chambres d’agriculture sont soumises au principe de spécialité qui s’applique aux établissements publics, dont il résulte qu’un établissement public ne peut se livrer à des activités excédant le cadre des missions qui lui ont été assignées par les textes qui l’ont institué ; que le premier alinéa du I de l’article L. 514-2 du code rural et de la pêche maritime, qui autorise les chambres d’agriculture à « créer ou subventionner tous établissements, institutions ou services d’utilité agricole, toutes entreprises collectives d’intérêt agricole », ne déroge pas à ce principe ; qu’ainsi, une chambre d’agriculture ne peut intervenir au profit d’organismes tiers, en leur versant des subventions, qu’en vue de concourir à des actions d’intérêt général agricole relevant des missions que lui assigne le code rural et de la pêche maritime ; que n’entre pas dans ce cadre une contribution générale au financement des structures locales des syndicats d’exploitants agricoles ;
10. Considérant en outre qu’un financement public des organisations syndicales d’exploitants agricoles a été institué par la loi de finances pour 2002 susvisée ; que le versement des sommes prévues à cet effet, initialement confié à l’Association nationale pour le développement agricole (ANDA) puis à l’Agence du développement agricole et rural (ANDAR), est désormais opéré par l’État directement à partir d’un programme de son budget général ; que le législateur n’a pas prévu la participation des chambres d’agriculture au financement public de ces organisations syndicales ;
11. Considérant que le versement, par la chambre d’agriculture de Tarn-et-Garonne, de subventions à des organisations syndicales en méconnaissance des obligations définies ci-dessus est constitutif d’un avantage injustifié au sens de l’article L. 313-6 du code des juridictions financières, octroyé aux syndicats Z... et A... et entraînant un préjudice financier pour la chambre départementale d’agriculture ;
12. Considérant qu’en application des articles D. 511-64, D. 511-73 et D. 511-79 du code rural et de la pêche maritime, le président de la chambre d’agriculture est « ordonnateur des dépenses et des recettes, dans les conditions prévues par le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique » et, à compter du 1 er janvier 2013 « dans les conditions prévues par les titres Ier et III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. » ;
13. Considérant que les manquements relevés sont imputables à MM. X... et Y..., présidents successifs de la chambre départementale d’agriculture de Tarn-et-Garonne, qui ont signé les conventions annuelles avec les deux syndicats sans s’assurer de la fourniture des justificatifs qu’elles exigeaient et qui ont signé les ordres de paiement irréguliers par lesquels ont été financés des soutiens au fonctionnement des organisations syndicales locales et non pas des actions d’intérêt général agricole ;
Sur les circonstances
14. Considérant qu’il est établi que le montant des subventions accordées par la chambre départementale d’agriculture aux syndicats Z... et A... est modeste par rapport à son budget ; que, toutefois, le préfet de Tarn-et-Garonne avait rappelé à plusieurs reprises, à l’occasion de l’approbation des budgets de la chambre départementale, les règles concernant les subventions aux organisations syndicales agricoles, notamment l’interdiction du financement de leur fonctionnement ; que la chambre départementale d’agriculture de Tarn-et-Garonne est affiliée à la chambre régionale d’agriculture de la région Midi-Pyrénées au sein de laquelle son président siège ; que MM. X... et Y... ne pouvaient en conséquence ignorer l’arrêt rendu par la Cour de discipline budgétaire et financière, le 22 décembre 2010, concernant cette chambre régionale d’agriculture et portant sur des faits similaires à ceux de la présente affaire ; que ces faits sont de nature à constituer des circonstances aggravantes de responsabilité ;
Sur l’amende
15. Considérant qu’il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de l’espèce en infligeant à M. Philippe X... une amende de 3 000 euros et à M. Jean-Paul Y... une amende de 3 000 euros ;
Sur la publication de l’arrêt
16. Considérant qu’il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française, selon les modalités prévues par les articles L. 221-14 et R. 221-16 du code des relations entre le public et l’administration, et, sous forme anonymisée, sur le site Internet de la Cour, en application de l’article L. 313-15 du code des juridictions financières ; qu’il y a lieu également de mettre en place un lien entre le site Internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication ;
ARRÊTE :
Article 1 er: M. Philippe X... est condamné à une amende de 3 000 € (trois mille euros).
Article 2 : M. Jean-Paul Y... est condamné à une amende de 3 000 € (trois mille euros).
Article 3 : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française et, sous forme anonymisée, sur le site Internet de la Cour. Un lien sera créé entre le site Internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.
Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, première section, le 16 novembre deux mille dix-huit par M. Bouchez, conseiller d’État, président ; M. Derepas, conseiller d’État ; M. Bertucci, Mmes Coudurier et Casas, conseillers maîtres à la Cour des comptes.
Notifié le 13 décembre 2018.
En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce requis de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.
En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président de la Cour et la greffière.
Le président, La greffière,
Rémi BOUCHEZ Isabelle REYT