Cour de discipline budgétaire et financière

LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE,

siégeant à la Cour des comptes, en audience publique, a rendu l’arrêt suivant :

Vu le code des juridictions financières, notamment le titre 1 ^er de son livre III relatif à la Cour de discipline budgétaire et financière ;

Vu le code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles   L. 221-14 et R. 221-16 ;

Vu le code rural et de la pêche maritime ;

Vu la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations ;

Vu l’article 124 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) ;

Vu le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 pris pour l’application de l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 et relatif à la transparence financière des aides octroyées par les personnes publiques ;

Vu l’arrêté du 11 octobre 2006 relatif au compte rendu financier prévu par l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration ;

Vu la communication en date du 20 avril 2016, enregistrée le 21 avril 2016 au parquet général, par laquelle la présidente de la septième chambre de la Cour des comptes a informé le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière de la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme, conformément aux dispositions de l’article L. 314-1 du code des juridictions financières alors en vigueur ;

Vu le réquisitoire du 14 décembre 2016 par lequel le procureur général près la Cour des comptes, ministère public près la Cour de discipline budgétaire et financière, a saisi le Premier président de la Cour des comptes, président de la Cour de discipline budgétaire et financière, de faits relatifs à la gestion administrative et financière de la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme, conformément aux dispositions de l’article L. 314-1 du code des juridictions financières alors en vigueur ;

Vu la décision du 18 janvier 2017 par laquelle le président de la Cour de discipline budgétaire et financière a désigné Mme Carole Pelletier, première conseillère de chambre régionale des comptes, en qualité de rapporteure de l’affaire ;

Vu la lettre recommandée du procureur général du 6 septembre 2017, ensemble l’avis de réception de cette lettre, par laquelle, conformément aux dispositions de l’article L. 314-5 du code des juridictions financières, a été mis en cause, au regard des faits de l’espèce, M. Gérard X..., président de la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme jusqu’au 22 février 2013 ;

Vu la lettre du 20 décembre 2017 du président de la Cour de discipline budgétaire et financière transmettant au ministère public le dossier de l’affaire après le dépôt du rapport de Mme Pelletier, en application de l’article L. 314-6 du code des juridictions financières ;

Vu la décision du 14 juin 2018 du procureur général renvoyant M. X... devant la Cour de discipline budgétaire et financière, en application de l’article L. 314-6 du code des juridictions financières ;

Vu la lettre recommandée adressée par la greffière de la Cour de discipline budgétaire et financière à M. X..., le 10 juillet 2018, lui transmettant la décision de renvoi du procureur général, l’avisant qu’il pouvait produire un mémoire en défense dans les conditions prévues à l’article L. 314-8 du code des juridictions financières et le citant à comparaître le 16 novembre 2018 devant la Cour de discipline budgétaire et financière, ensemble l’avis de réception de cette lettre ;

Vu le mémoire en défense produit par Maître Eyraud dans l’intérêt de M. X... le 26 octobre 2018, ensemble les pièces à l’appui transmises les 26 octobre et 14 novembre 2018 ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu le représentant du ministère public, présentant la décision de renvoi, en application de l’article L. 314-12 du code des juridictions financières ;

Entendu le procureur général en ses conclusions, en application de l’article L. 314-12 du code des juridictions financières ;

Entendu en sa plaidoirie Maître Eyraud pour M. X..., M. X... ayant été invité à présenter ses explications et observations, la défense ayant eu la parole en dernier ;

Après en avoir délibéré ;

Sur la compétence de la Cour

1.                  Considérant qu’en application du b) du I de l’article L. 312-1 du code des juridictions financières, la Cour de discipline budgétaire et financière est compétente pour connaître des infractions susceptibles d’avoir été commises dans l’exercice de leurs fonctions par «  Tout fonctionnaire ou agent civil ou militaire de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics  […] » ; qu’en application de l’article L. 510-1 du code rural et de la pêche maritime, les chambres départementales d’agriculture «  sont des établissements publics placés sous la tutelle de l’État et administrés par des élus représentant l’activité agricole, les groupements professionnels agricoles et les propriétaires forestiers  » ; que l’article D. 511-73 du même code précise que le président de la chambre d’agriculture «  remplit les fonctions d’ordonnateur  » ; qu’il en résulte que le président d’une chambre départementale d’agriculture est justiciable de la Cour ;

Sur la prescription

2.                  Considérant qu’aux termes de l’article L. 314-2 du code des juridictions financières : «  La Cour ne peut être saisie après l’expiration d’un délai de cinq années révolues à compter du jour où aura été commis le fait de nature à donner lieu à l’application des sanctions prévues par le présent titre.  » ; qu’il en résulte que ne peuvent être valablement poursuivies et sanctionnées dans la présente affaire que les infractions commises moins de cinq ans avant la date à laquelle a été déférée au parquet général la communication susvisée de la présidente de la septième chambre, soit les faits commis depuis le 20 avril 2011 ;

Sur les faits, leur qualification juridique et l’imputation des responsabilités

Sur la nature et les conditions de versement des contributions de la chambre d’agriculture du Puy-de-Dôme à l’association Y...

3.                 Considérant qu’entre 2011 et 2013, la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme a prévu dans chacun de ses budgets le versement d’une contribution annuelle à l’association Y..., dont elle était l’un des adhérents ; que les montants effectivement versés à l’association pendant cette période se sont élevés à 120 288 € en 2011, 122 693 € en 2012 et 80 000 € en 2013, soit un montant cumulé de 322 981 € ;

4.                 Considérant que l’association Y... a été créée le 16 novembre 1983 ; qu’elle est administrée par un comité de direction au sein duquel la chambre départementale d’agriculture n’était pas représentée au cours des années 2011 à 2013 ; que le représentant de la chambre départementale d’agriculture aux assemblées générales de l’association est le président de la chambre ; que les statuts de l’association prévoient que son financement est notamment assuré par le versement de cotisations de ses membres ;

5.                 Considérant que le montant de ces cotisations n’est pas fixé de manière générale et uniforme pour l’ensemble des adhérents de l’association mais est individualisé et modulé dans des proportions importantes ; que d’ailleurs, certains adhérents tels que les organisations syndicales Z... et A..., également membres de l’association, ne paient pas de cotisation ; que le montant des contributions versées par la chambre départementale d’agriculture a représenté 45,9 % des sommes versées par tous les membres en 2011, 46,9 % en 2012 et 61,2 % en 2013, soit une part très substantielle des ressources de l’association ; que si elles étaient prévues par une délibération annuelle de l’assemblée générale ordinaire de l’association et qualifiées par elle de cotisations, ces contributions faisaient l’objet chaque année, dans leur principe et leur montant, d’une décision de la chambre départementale d’agriculture à l’occasion de l’adoption de son budget ; qu’au demeurant, l’adhésion de la chambre départementale d’agriculture à cette association pouvait elle-même être remise en cause à tout moment ; qu’ainsi, ces contributions ne peuvent être regardées comme la traduction d’une quelconque obligation à laquelle la chambre départementale d’agriculture ne pouvait échapper, ainsi que le confirme leur remise en cause, en 2013, à la suite du changement de président de la chambre départementale ; que, dès lors, les contributions versées par la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme à l’association Y..., entre 2011 et 2013, doivent être qualifiées de subventions au sens et pour l’application des dispositions de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, qui ont pour objet d’assurer la transparence des contributions de toute nature apportées à titre facultatif, et hors du cadre de la commande publique, par des autorités administratives à des organismes de droit privé ;

6.                  Considérant que les versements effectués n’ont fait l’objet d’aucune convention entre la chambre départementale d’agriculture et l’association ; qu’aucune pièce justificative, notamment un compte rendu d’activité ou un compte rendu financier, n’a été produite par l’association pour justifier de l’utilisation des fonds reçus ;

7.                 Considérant qu’il résulte de l’article 10 de la loi du 12 avril 2000 susvisée, de l’article 1^erdu décret du 6 juin 2001 susvisé et de l’arrêté du 11 octobre 2006 susvisé que lorsqu’une subvention octroyée par une personne publique dépasse 23 000 €, l’organisme qui l’attribue est tenu de conclure une convention avec le bénéficiaire définissant l’objet, le montant, les modalités de versement et les conditions d’utilisation de la subvention ; que lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, le bénéficiaire doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l’objet de la subvention ; que le compte rendu financier est constitué d’un tableau des charges et des produits affectés à la réalisation du projet ou de l’action subventionnée ; qu’il retrace l’emploi des fonds alloués pour l’exécution des obligations prévues dans la convention ;

8.                 Considérant que le fait, pour la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme, d’avoir versé à l’association Y... des contributions d’un montant supérieur au seuil indiqué ci-dessus sans avoir conclu la convention prévue ni disposer des documents exigés des bénéficiaires par les textes précités constitue une infraction aux règles d’exécution des dépenses au sens de l’article L. 313-4 du code des juridictions financières ;

Sur l’objet des contributions versées à l’association Y...

9.                  Considérant, d’une part, que l’objet de l’association Y..., tel que défini par l’article II des statuts modifiés par l’assemblée générale du 13 août 2001 est de «  mettre en œuvre tous les moyens propres à promouvoir l’agriculture du Puy-de-Dôme  », notamment par la mise en place d’opérations de communication et de formation ; que toutefois les plus importantes d’entre elles, notamment la publication d’un hebdomadaire « L’Auvergne agricole », ont cessé en 2009 ; qu’ en l’absence de convention et de compte rendu d’exécution établis conformément aux dispositions précitées de la loi du 12 avril 2000 et de ses textes d’application, il n’était pas possible à la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme de connaître l’utilisation exacte des contributions versées par elle en 2011, 2012 et 2013 ni de vérifier que les dépenses qu’elles permettaient de financer correspondaient à un intérêt général agricole relevant de ses propres missions ;

10.             Considérant, d’autre part, que l’association Y... a accordé chaque année, de 2011 à 2013, des subventions à l’organisation syndicale Z...; que les montants alloués se sont élevés à 88 230 € en 2011, 89 995 € en 2012 et 91 795 € en 2013, soit un montant cumulé de 270 020 € ; que ces montants ont représenté chaque année un peu plus du tiers des charges d’exploitation de l’association ; qu’au cours de ces mêmes années, l’association a également mis gratuitement à la disposition de l’organisation syndicale Z... une grande partie des locaux qu’elle louait à la chambre départementale d’agriculture ; qu’au vu de l’ensemble de ces contributions, financières et en nature, il apparaît qu’en réalité, l’objet principal de l’association Y... était, au cours de cette période, de soutenir l’organisation syndicale Z... ;

11.              Considérant que les ressources de l’association Y... sont constituées quasi exclusivement des sommes versées par ses membres ; que la contribution de la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme a, comme il a été dit, représenté une part très substantielle de ces ressources ; qu’ainsi, il est établi que les subventions versées par la chambre départementale d’agriculture à l’association ont servi en grande partie à financer l’organisation syndicale Z... ; que la chambre départementale d’agriculture, représentée dans les instances de l’association, ne pouvait ignorer que l’association contribuait au financement d’une organisation syndicale d’exploitants agricoles ;

12.              Considérant que les chambres d’agriculture sont soumises au principe de spécialité qui s’applique aux établissements publics, dont il résulte qu’un établissement public ne peut se livrer à des activités excédant le cadre des missions qui lui ont été assignées par les textes qui l’ont institué ; que le premier alinéa du I de l’article L. 514-2 du code rural et de la pêche maritime, qui autorise les chambres d’agriculture à «  créer ou subventionner tous établissements, institutions ou services d’utilité agricole, toutes entreprises collectives d’intérêt agricole  », ne déroge pas à ce principe ; qu’ainsi, une chambre d’agriculture ne peut intervenir au profit d’organismes tiers, en leur versant des subventions, qu’en vue de concourir à des actions d’intérêt général agricole relevant des missions que lui assigne le code rural et de la pêche maritime ; que n’entre pas dans ce cadre une contribution générale au financement des structures locales des syndicats d’exploitants agricoles ;

13.             Considérant en outre qu’un financement public des organisations syndicales d’exploitants agricoles a été institué par la loi de finances pour 2002 susvisée ; que le versement des sommes prévues à cet effet, initialement confié à l’Association nationale pour le développement agricole (ANDA) puis à l’Agence du développement agricole et rural (ANDAR), est désormais opéré par l’État directement à partir d’un programme de son budget général ; que le législateur n’a pas prévu la participation des chambres d’agriculture au financement public de ces organisations syndicales ;

14.             Considérant que le financement d’une organisation syndicale par la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme, via l’association Y..., en méconnaissance des obligations définies ci-dessus, est constitutif d’un avantage injustifié au sens  de l’article  L. 313-6 du code des juridictions financières, octroyé à l’organisation syndicale Z... et entraînant un préjudice financier pour la chambre départementale d’agriculture ;

15.              Considérant qu’en application des articles D. 511-64, D. 511-73 et D. 511-79 du code rural, le président de la chambre d’agriculture est «  ordonnateur des dépenses et des recettes, dans les conditions prévues par le décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique  » et, à compter du 1 ^er janvier 2013 «  dans les conditions prévues par les titres Ier et III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique  » ;

16.             Considérant que les manquements relevés sont imputables à M. X..., président de la chambre départementale d’agriculture du Puy-de-Dôme, qui n’a pas mis en place le cadre contractuel permettant le versement de subventions à l’association Y... et qui a signé les ordres de paiement irréguliers par lesquels ont été financés, par l’intermédiaire de cette association, des soutiens au fonctionnement d’une organisation syndicale locale et non pas des actions d’intérêt général agricole ;

Sur les circonstances

17.              Considérant que si les versements de la chambre départementale d’agriculture à l’association Y... étaient mis en place depuis de très nombreuses années, ils faisaient l’objet de décisions annuelles de la chambre départementale et ne s’imposaient pas à elle ; que si le préfet n’avait jamais relevé de difficultés à propos de ces contributions lors du vote du budget de la chambre départementale d’agriculture, il appartenait au président de celle-ci de connaître les textes législatifs applicables et la jurisprudence de la Cour de discipline budgétaire et financière, qui a déjà eu l’occasion de sanctionner des faits similaires (CDBF, 22 décembre 2010, Chambre régionale d’agriculture de la région Midi-Pyrénées ) ; qu’enfin, si M. X... fait valoir qu’il n’avait qu’un pouvoir exécutif soumis aux instances délibératives, il lui appartenait, en qualité d’ordonnateur, de s’assurer que les dépenses étaient bien conformes aux textes en vigueur ;

18.             Considérant qu’il y a lieu, en l’espèce, de ne retenir ni circonstances atténuantes, ni circonstances aggravantes ;

Sur l’amende

19.             Considérant qu’il sera fait une juste appréciation des irrégularités commises et des circonstances de l’espèce en infligeant à M. X... une amende de 4 000 euros ;

Sur la publication de l’arrêt

20.              Considérant qu’il y a lieu, compte tenu des circonstances de l’espèce, de publier le présent arrêt au Journal officiel de la République française, selon les modalités prévues par les articles L. 221-14 et R. 221-16 du code des relations entre le public et l’administration, et, sous forme anonymisée, sur le site Internet de la Cour, en application de l’article L. 313-15 du code des juridictions financières ; qu’il y a lieu également de mettre en place un lien entre le site Internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication ;

ARRÊTE :

Article 1 ^er: M. Gérard X... est condamné à une amende de 4 000 € (quatre mille euros).

Article 2  : Le présent arrêt sera publié au Journal officiel de la République française et, sous forme anonymisée, sur le site Internet de la Cour. Un lien sera créé entre le site Internet de la Cour et le Journal officiel qui restera actif pendant un mois à compter de la publication.

Délibéré par la Cour de discipline budgétaire et financière, première section, le 16 novembre deux mille dix-huit par M. Bouchez, conseiller d’État, président ; M. Derepas, conseiller d’État ; M. Bertucci, Mmes Coudurier et Casas, conseillers maîtres à la Cour des comptes.

Notifié le 13 décembre 2018.

En conséquence, la République mande et ordonne à tous huissiers de justice sur ce requis de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous les commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par le président de la Cour et la greffière.

Le président,                                                                        La greffière,

Rémi BOUCHEZ                                                                Isabelle REYT