Chambres régionales ou territoriales des comptes — Crc centre val de loire

LA CHAMBRE,

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu l'article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifié ;

Vu les textes législatifs et réglementaires relatifs à la comptabilité des établissements publics médicaux-sociaux ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié ;

Vu le réquisitoire du ministère public n° R/19/031/REQ du 19 avril 2019 ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptables de l’EHPAD « Simon Hême » de Mer par M. X, M. Y, M. Z et M. A respectivement en fonction du 1 ^er janvier 2012 au 29 février 2012, du 1 ^er mars 2012 au 1 ^er juillet 2012, du 2 juillet 2012 au 31 mai 2016, et du 1 ^er juin 2016 au 31 décembre 2016 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes ou communiquées au cours de l’instruction ;

Vu l’ensemble des pièces du dossier ;

Vu le rapport n° 2019-0097 de Mme Annick Nenquin, première conseillère, communiqué au ministère public le 4 novembre 2019 ;

Vu les conclusions n° C/19/096/JAJF du 15 novembre 2019 du procureur financier ;

Après avoir entendu lors de l’audience publique du 3 décembre 2019, Mme Annick Nenquin, première conseillère, en son rapport et M. Jean-Marc Le Gall, procureur financier, en ses conclusions ; les autres parties, dûment avisées de la tenue de l’audience n’étant ni présentes ni représentées ;

Après avoir entendu en délibéré M. Jean-Claude Meftah, premier conseiller réviseur, en ses observations ;

Sur les présomptions de charge n° 1 et n° 2 soulevées à l’encontre de M. X et de M. Z

1-     Sur le rappel du réquisitoire

ATTENDU que, par réquisitoire susvisé du 19 avril 2019, le procureur financier, ayant saisi la chambre régionale des comptes aux fins de statuer sur la responsabilité encourue par les comptables de l’EHPAD « Simon Hême » de Mer, a relevé que les soldes des balances des valeurs inactives au cours de la période 2011 à 2016 font apparaître une différence en moins entre la balance de sortie de 2011 et la balance d’entrée de 2012, traduisant un manquant en valeurs de 6 101,96 €, et qu’ainsi l’enchaînement des soldes entre les exercices 2011 et 2012 n’est pas assuré ;

ATTENDU qu’il apparaît également une différence en moins entre la balance d’entrée de 2014 et la balance de sortie de 2013, traduisant un manquant en valeurs du même montant de 6 101,96 €, l’enchaînement des soldes n’étant pas assuré non plus entre les exercices 2013 et 2014 ;

Tableau n° 1 : Balances des valeurs inactives (en €)

Source : réquisitoire

ATTENDU que, selon le réquisitoire, les comptables de I'EHPAD « Simon Hême » de Mer paraissent avoir engagé leur responsabilité personnelle et pécuniaire pour avoir manqué à leur obligation de conservation des fonds et valeurs et de la tenue de la comptabilité, respectivement M. X lors de la comptabilisation de la balance d'entrée 2012 pour un montant de 6 101,96 € (charge n° 1) et M. Z lors de la comptabilisation de la balance d'entrée 2014 pour un montant de 6 101,96 € (charge n° 2) ;

2-     Sur le manquement des comptables à leurs obligations (charges n° 1 et n° 2)

-      Sur le droit applicable

ATTENDU qu’aux termes des dispositions de l'article 60 de la loi n ^o 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 modifiée « 1. (...) les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public, désignées ci-après par le terme d'organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent. / Les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. / La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée (...) » ;

ATTENDU qu’en application de l'article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 susvisé applicable jusqu’aux comptes 2012, les comptables sont notamment chargés de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés à l'organisme, de la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de comptabilité, et de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent ; qu’en application de l'article 12 du même décret, les comptables sont tenus d'exercer, en matière de patrimoine, le contrôle de la conservation des biens dont ils tiennent la comptabilité matière ;

ATTENDU qu’aux termes de l'article 18 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé applicable à compter de l’exercice 2013, « dans le poste comptable qu'il dirige, le comptable public est seul chargé : 1° De la tenue de la comptabilité générale ; 3° De la comptabilisation des valeurs inactives ; 9° De la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux personnes morales mentionnées à l'article 1 ^er; (...) 11° De la conservation des pièces justificativesdes opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité » ;

ATTENDU que l'instruction n° NOR:BUDE1404824J du 7 février 2014 relative aux modalités de gestion par les comptables publics des fonds et dépôts des personnes soignées ou hébergées en établissement public sanitaire dispose que « les deniers sont comptabilisés aux comptes 4631 ¹ et 4632 ² pour les malades ou les hébergés. Les objets précieux, titres de pension ou de rentes, valeurs mobilières ou moyens de règlement sont pris en charge dans la comptabilité des valeurs inactives » ; que, par ailleurs, aux termes de l'instruction budgétaire et comptable M22, « la classe 8 regroupe tous les comptes qui n'ont pas leur place dans les classes de comptes 1 à 7 du cadre comptable. Ainsi, elle est utilisée notamment pour suivre la compatibilité des valeurs inactives . / Compte 86. - Valeurs inactives : ce compte comprend les trois subdivisions principales suivantes :

-    861, comptes de position—titres et valeurs en portefeuille,

-    862, comptes de position—titres et valeurs chez les correspondants, - 863, comptes de prise en charge.

¹ 4631 : « fonds gérés pour le compte des malades ; majeurs protégés par la loi du 3 janvier 1968 ».

² 4632 : « fonds reçus ou déposés : usagers ».

Des subdivisions complémentaires sont créées par le comptable en tant que de besoin. Au compte 86 sont suivies les « valeurs inactives » que les comptables sont amenés à détenir dans l'exercice de leurs fonctions. Sont considérées comme valeurs « inactives », les valeurs qui ne constituent pas le portefeuille de l'établissement ou qui n'acquièrent leur valeur nominale que lorsqu'elles sont mises en circulation pour la rémunération d'une prestation de services de l'établissement (tickets de repas, droits d'entrée). / Le compte 861 est débité de la prise en charge des valeurs inactives par le crédit du compte 863. Les valeurs remises aux correspondants sont portées au débit du compte 862 par le crédit du compte 861 » ;

ATTENDU que le compte 863 « compte de prise en charge » doit être justifié en débit et en crédit, que les comptes 861 « titres et valeurs en portefeuille » et 862 « titres et valeurs chez les correspondants » doivent être justifiés pour leur solde par la production d'un procès-verbal formant compte d'emploi ou par un état de développement des soldes donnant le détail des valeurs détenues tant par le comptable que par les correspondants ; que l'instruction n° 13-0001 du 13 septembre 2012 relative aux comptes de gestion et financiers des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et des établissements publics de santé, prévoit que les comptes de gestion et financiers doivent être accompagnés des pièces se rapportant aux valeurs inactives, à savoir les comptes d'emploi des tickets (P612) et valeurs (P612 bis) signés par le comptable et l'ordonnateur, les procès-verbaux de vérification ou récolement (P510) et l'état de développement des soldes des autres comptes de valeurs ;

ATTENDU qu’il appartient au comptable de justifier les opérations passées et d’assurer la correcte reprise de la balance de sortie en balance d'entrée de l'exercice suivant ; qu’il résulte nécessairement du principe d’enchaînement des comptes annuels qui caractérise l’ensemble des systèmes comptables que le comptable qui a établi les soldes de clôture d’un exercice en reste chargé sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire jusqu’à la constatation, par le juge des comptes, de l’exacte reprise de ces soldes par le comptable en fonction, lors de l’ouverture de l’exercice suivant ;

-      Sur les éléments de fait

ATTENDU que le relevé des pièces générales P606 de l’EHPAD « Simon Hême » de Mer ne reprend ni procès-verbal formant compte d'emploi (excepté la pièce P606 de l’exercice 2013) ni état de développement des soldes donnant le détail des valeurs détenues tant par le comptable que par les correspondants ; que, dès lors, l'obligation concernant les documents relatifs à la comptabilité des valeurs inactives à fournir en fin d'exercice, énoncée dans l'instruction budgétaire et comptable M22 applicable aux établissements sociaux et médicaux-sociaux et dans l'instruction du 13 septembre 2012, n'a pas été respectée ;

-      Sur les réponses des parties

ATTENDU qu’en réponse, M. X, comptable, soutient qu’il s’agit d’un oubli de reprise de la balance d’entrée des valeurs inactives de 2012, que justifierait d’ailleurs la reprise du même montant (6 101,96 €) en balance de sortie de 2012 et d’entrée de 2013 ; qu’il produit la balance des valeurs inactives de l’EHPAD de 2011, dans laquelle apparaît la somme de 6 101,96 €, qu’il précise « qu’à cette époque, la saisie des données de la balance des valeurs inactives n’était pas automatisée et qu’il appartenait au comptable de saisir manuellement les chiffres dans le tableau (BE, mouvements de l’année et BS) avant validation du compte de gestion » ; qu’il ajoute que « les valeurs inactives dans les EHPAD sont notamment les objets détenus par le poste comptable dans son coffre pour le compte des pensionnaires (titres, numéraires, bijoux,divers objets...). Lors du dépôt, une quittance P1C était remise au déposant » ; qu’il croit se souvenir « qu’un titre faisait partie des valeurs détenues au coffre (enregistrement pour la contre-valeur en euros du montant en francs » ) et soutient également que « la remise de service du 1 ^er mars 2012, en présence de l’inspecteur principal de la DDFIP 41, a dû lister des valeurs présentes dans le coffre » et que la présence des centimes est « la conséquence de la conversion de francs en euros » ;

ATTENDU que M. X produit des pièces qui viennent conforter la thèse de l’oubli de saisie des valeurs inactives en balance d’entrée, et indique, d’une part, que « la fiche pratique HELIOS précise, au point A4, que l’oubli de saisie manuelle des montants de la balance des valeurs inactives conduit à présenter une balance à zéro », d’autre part, que le document « point de vigilance pour le compte de gestion 2017 précise, au chapitre 1.1.2 page 5, qu’à partir du CDG 2014, la saisie des valeurs inactives est sécurisée par la reprise automatique en BE des montants saisis de l’année précédente, charge aux comptables de saisir les opérations de l’exercice » ; que, selon lui, « il n’y avait donc pas de sécurisation pour les exercices antérieurs en cas d’oubli de saisie avant validation du CDG » ;

ATTENDU que M. Z, comptable, soutient également que l’absence de reprise de la balance d’entrée des valeurs inactives est consécutive à une omission ; que, toutefois, elle n’apporte aucune pièce permettant de justifier cette affirmation ;

ATTENDU que M. B, comptable en fonction, a produit des quittanciers détaillant la décomposition du montant de 6 101,96 € des valeurs inactives ;

-      Sur l’application du droit au cas d’espèce

ATTENDU, en premier lieu, qu’il ressort des pièces du dossier et des explications fournies par M. X que l’absence de reprise des soldes des valeurs inactives est bien consécutive à une omission d’écritures de la part du comptable, dès lors que la somme de 6 101,96 €, bien que non reprise en balance d’entrée de 2012, est reprise en balance d’entrée de 2013 ;

ATTENDU que, dès lors, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable à raison de la présomption de charge n° 1 à l’encontre de M. X, comptable de l’EHPAD « Simon Hême » de Mer au titre de sa gestion des comptes du 1 ^er janvier 2012 au 29 février 2012 ;

ATTENDU qu’aucune autre charge n’ayant été soulevée à l’encontre de M. X, qui était en fonction jusqu’au 29 février 2012, il y a lieu de le décharger et de le déclarer quitte de sa gestion des comptes du 1 ^er janvier 2012 au 29 février 2012 ;

ATTENDU, en second lieu, qu’en revanche, en l’absence de toute pièce justifiant la sortie de ces valeurs ou attestant de la perte de ces valeurs antérieurement aux fonctions de M. Z, l’absence de reprise des 6 101,96 € en balance d’entrée 2014 ne peut s’expliquer par une simple omission ; que, par voie de conséquence, il y a lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable à raison de la présomption de charge n° 2 à l’encontre de M. Z, comptable de l’EHPAD « Simon Hême » de Mer au titre de sa gestion des comptes de l’exercice 2014 ;

3-     Sur l’existence d’un préjudice financier (charge n° 2)

ATTENDU qu’aux termes du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée : « (...) lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers ou a dû rétribuer un commis d’office pour produire les comptes, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

ATTENDU qu’un préjudice financier résulte d'une perte provoquée par une opération de décaissement ou un défaut de recouvrement d'une recette, donnant lieu à une constatation dans la comptabilité de l'organisme et se traduisant par un appauvrissement patrimonial de la personne publique non recherché par cette dernière ;

ATTENDU que les comptables mis en cause ne se sont pas prononcés sur l’existence d’un préjudice financier ; que la comptable en fonction indique que les faits ne lui paraissent pas avoir causé un préjudice financier à l’établissement ; que le procureur financier conclut, dans ses conclusions orales, à l’existence d’un préjudice financier pour l’établissement ;

ATTENDU que, de l’absence de reprise en balance d’entrée de l’exercice 2014 des montants de valeurs inactives ou de la justification de leur reprise dans un exercice antérieur faisant suite à un oubli de saisie manuelle ou de la justification de leur restitution, il résulte une diminution du montant pris en charge de ces valeurs, laquelle n’est pas justifiée par une pièce attestant de la remise des valeurs conservées à l’hébergé ou aux ayants-droit ; que, dès lors, la somme des valeurs inactives non reprise en balance d’entrée de l’exercice 2014 est constitutive d’un manquant dans les valeurs confiées à la responsabilité du comptable ayant causé un préjudice financier à l’EHPAD « Simon Hême » de Mer, pour l’exercice 2014, à hauteur de 6 101,96 € ;

4-     Sur le débet (charge n° 2)

ATTENDU qu’en application du paragraphe VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, il y a lieu de constituer M. Z, comptable, débitrice de l’EHPAD « Simon Hême » de Mer pour la somme de 6 101,96 € ;

ATTENDU qu’aux termes du paragraphe VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 précitée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 24 mai 2019, date de réception du réquisitoire par M. Z ;

Sur la présomption de charge n° 3 soulevée à l’encontre de M. Z au titre de l’exercice 2016 ;

1- Sur le rappel du réquisitoire

ATTENDU que, par réquisitoire susvisé du 19 avril 2019, le procureur financier, ayant saisi la chambre régionale des comptes aux fins de statuer sur la responsabilité encourue par les comptables de l’EHPAD « Simon Hême » de Mer, a relevé qu’il ressort de l'état des restes à recouvrer du compte 4111 « Redevables amiables hospitalisés et consultants » arrêté au 31 décembre 2016 que le titre T-1132, émis le 15 novembre 2011 à l'encontre de la CPAM 41 pour un montant initial de 8 200 € et pris en charge par le comptable le 17 novembre 2011, reste à recouvrer pour un montant de 2 860,86 € ;

ATTENDU que, pour justifier des diligences menées, le comptable n'a produit que le bordereau de situation du débiteur, dont il ressort que ce titre aurait fait l'objet le 13 janvier 2012 d'un virement de la Banque de France d'un montant de 5 339,14 € ; que tout paiement, même partiel, vaut reconnaissance de la créance par le débiteur, et est donc interruptif de prescription ; qu’en l'absence de pièces justifiant de la notification aux débiteurs de diligences de nature à interrompre la prescription, la date de prescription de ce titre est intervenue le 13 janvier 2016, date à laquelle M. Z était en fonction ; qu’en ne procédant pas aux diligences qu'il lui incombait de mener en vue de recouvrer ou de préserver le titre susmentionné, M. Z paraît avoir manqué à ses obligations et, en conséquence, avoir engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire au titre de l'exercice 2016, pour un montant de 2 860,86 € ;

2- Sur le manquement du comptable à ses obligations

-      Sur le droit applicable

ATTENDU qu’aux termes de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes (...) », qu’en vertu de ce principe, il leur incombe, notamment, de procéder, par des diligences rapides, complètes et adéquates, à toutes mesures conservatoires des créances des organismes dont ils ont la charge ;

ATTENDU que l'article 19-1° du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, applicable à partir des comptes 2013, dispose que le comptable public est tenu d'exercer le contrôle « a) De la régularité de l'autorisation de percevoir la recette, b) Dans la limite des éléments dont il dispose, de la mise en recouvrement des créances et de la régularité des réductions et des annulations des ordres de recouvrer » ;

ATTENDU qu’en application des dispositions du 3° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), « l'action des comptables publics chargés de recouvrer les créances des régions, des départements, des communes et des établissements publics locaux se prescrit par quatre ans à compter de la prise en charge du titre de recettes. Le délai de quatre ans mentionné à l'alinéa précédent est interrompu par tous actes comportant reconnaissance de la part des débiteurs et par tous actes interruptifs de la prescription » ;

-      Sur les éléments de fait

ATTENDU que l'état des restes à recouvrer du compte 4111 « Redevables amiables hospitalisés et consultants » arrêté au 31 décembre 2016 mentionne que le titre T-1132, émis le 15 novembre 2011 à l'encontre de la Caisse primaire d’assurance maladie de Loir-et-Cher (CPAM 41) pour un montant initial de 8 200 €, pris en charge par le comptable le 17 novembre 2011, reste à recouvrer pour un montant de 2 860,86 € ; que, suivant le bordereau de situation du débiteur transmis par le comptable, ce titre a fait l'objet d’un paiement de la Banque de France de 5 339,14 € le 13 janvier 2012, d’une lettre de relance collective le 23 janvier 2012 et de multiples mises en demeure collectives entre le 23 février 2012 et le 19 juin 2018 ;

-      Sur les réponses des comptables

ATTENDU que M. Z, comptable en cause, a produit copie d’une mise en demeure émise à l’encontre de la CPAM 41 le 25 avril 2013 ;

ATTENDU que M. B, comptable en fonction, fait valoir que le titre a été soldé par le mandat 1485 émis le 21 décembre 2018, dans la mesure où « la CPAM avait pratiqué la compensation légale d’un indu avec la dotation soins 2011 » qu’elle doit verser à l’établissement ; qu’elle produit un courrier de la CPAM 41 et une copie d’écran Hélios du mandat n° 1485 émis dans le bordereau de mandat n° 116 du 21 décembre 2018 ; qu’elle précise que le transfert du compte de l’EHPAD « Simon Hême » de Mer à la Paierie départementale de Loir-et-Cher date du 1 er janvier 2019 et que les dossiers transférés ne lui permettent pas de se prononcer sur les démarches entreprises par les comptables pour obtenir des pièces justificatives ou renseignements de la part de l’ordonnateur ;

-     Sur l’application du droit au cas d’espèce

ATTENDU qu’il ressort des pièces produites durant l’instruction, et notamment du courrier adressé par la CPAM 41 à l’EHPAD le 16 novembre 2010, que la CPAM, lors du contrôle du suivi de la consommation médicale des résidents pour la période de janvier à décembre 2009, a relevé des anomalies ayant entraîné un préjudice pour l’assurance maladie, qu’elle en a informé l’établissement le 30 juillet 2010 et l’a invité à lui faire part de ses éventuelles remarques dans un délai d’un mois ; qu’en l’absence de réponse de l’établissement, la CPAM a considéré « que le préjudice constaté aux dépens de l’assurance maladie pour un montant évalué à 2 860,86 € (...) est imputable » à l’établissement et décidé que « conformément à l’article L. 133-4-4 du code de sécurité sociale, le montant de la créance sera recouvré par voie de retenue sur les sommes qui sont dues par l’EHPAD au titre du forfait soins » ;

ATTENDU que l’article L. 133-4-4 du code de la sécurité sociale prévoit effectivement que, « lorsqu'un organisme chargé de la gestion d'un régime obligatoire d'assurance maladie prend en charge, pour une personne résidant dans un établissement mentionné aux I, II et IV bis de l'articleL. 313-12 (ouvre un nouvel onglet)du code de l'action sociale et des familles, à titre individuel, des prestations d'assurance maladie qui relèvent des tarifs afférents aux soins fixés en application de l'articleL. 314-2 (ouvre un nouvel onglet)du même code, les sommes en cause, y compris lorsque celles-ci ont été prises en charge dans le cadre de la dispense d'avance des frais, sont déduites par la caisse mentionnée à l'articleL. 174-8 (ouvre un nouvel onglet)du présent code, sous réserve que l'établissement n'en conteste pas le caractère indu, des versements ultérieurs que la caisse alloue à l'établissement au titre du forfait de soins. Les modalités de reversement de ces sommes aux différents organismes d'assurance maladie concernés sont définies par décret » ;

ATTENDU que le montant initial du titre T-1132 émis à l'encontre de la CPAM 41 (8 200 €) correspond au montant du forfait de soins de 2011 ; que la somme de 2 860,86 € restant à recouvrer correspond au montant dû par l’EHPAD à la CPAM 41 dans le cadre de la déduction du forfait de soins ; enfin, que le titre 1132/2011 a été soldé par le mandat n° 1485 émis le 21 décembre 2018 ;

ATTENDU qu’il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité du comptable à raison de la présomption de charge n° 3 à l’encontre de M. Z, comptable de l’EHPAD « Simon Hême » de Mer, au titre de sa gestion des comptes de 2016 ;

Sur la présomption de charge n° 4 soulevée à l’encontre de M. Z au titre de l’exercice 2014