Chambres régionales ou territoriales des comptes — Crc pays de la loire

La Chambre,

Vu le réquisitoire n° 2019-03, en date du 4 avril 2019, par lequel le procureur financier a saisi la chambre en vue de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X..., comptable de la commune d’Olonne-sur-Mer, au titre de l’exercice 2015, notifié le 11 avril 2019 au comptable concerné ;

Vu les comptes rendus en qualité de comptable de la commune d’Olonne-sur-Mer par M. X..., du 1 ^er janvier 2015 au 31 décembre 2015 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes ou recueillies au cours de l’instruction ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifiée ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu le code général des collectivités territoriales (CGCT) ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 modifié dans sa rédaction issue de l’article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu l’arrêté NOR : INTB1823831A du 17 août 2018 du préfet de la Vendée portant création de la commune nouvelle « Les Sables-d'Olonne » en lieu et place des communes de Château‑d'Olonne, d'Olonne-sur-Mer et des Sables-d'Olonne (canton des Sables-d'Olonne, arrondissement des Sables-d'Olonne), à compter du 1 ^er janvier 2019 ;

Vu le rapport de M. Jean-Luc Marguet, premier conseiller, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du procureur financier ;

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Vu les pièces du dossier, en particulier la réponse de M. X..., en deux courriels des 13 mai et 3 juin 2019 enregistrés au greffe de la chambre respectivement les 22 mai et 12 juin 2019, et celle de M. Y…, ordonnateur, représenté par Mme Z…, adjointe déléguée aux finances agissant par délégation, par deux courriels du 14 juin et du 18 juin 2019, enregistrés au greffe de la chambre respectivement le 17 et le 18 juin 2019 ;

Entendu lors de l’audience publique du 19 septembre 2019, M. Jean-Luc Marguet, premier conseiller en son rapport, M. Stéphane Guillet, procureur financier, en les conclusions du ministère public, M. X..., comptable, et le maire de la commune d’Olonne‑sur‑Mer, informés de l’audience, n’étant ni présents ni représentés ; 

Entendu en délibéré M. Dominique Joubert, président de section, réviseur, en ses observations ;

Sur la présomption de charge unique, soulevée à l’encontre de M. X... au titre de l’exercice 2015 :

Attendu que, par le réquisitoire susvisé, le procureur financier a saisi la chambre régionale des comptes Pays de la Loire, de la responsabilité encourue par M. X... à raison du paiement en 2015 des mandats de solde de trois lots d’un marché de travaux passé en 2013 par la commune d’Olonne-sur-Mer, marché relatif à la « construction d’une médiathèque et du futur hôtel de ville », et comprenant dix-huit lots ; que ce marché a été passé, d’abord selon un appel d’offres ouvert en application des articles 33, 57 à 59 du code des marchés publics, pour tous les lots, dont le lot 10 et, dans un second temps, selon une procédure adaptée, pour les lots 13 et 16, prise en application de l’article 27-III-2 du même code ; que le paiement des mandats de solde en cause est intervenu sans tenir compte des pénalités de retard exigibles au vu des pièces du marché :

Attendu qu’avant de procéder au paiement du solde d’un marché, le comptable doit contrôler la validité de la dette, et notamment l’exactitude des calculs de liquidation, et la production des pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I à l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ; que la rubrique 43252 de ladite annexe I – « Paiement du solde de marchés de travaux passés selon une procédure formalisée », prévoit les pièces à fournir au comptable, et nécessaires à ses contrôles ; qu’en particulier la rubrique exige à l’appui du mandat la décision de réception, le décompte général et définitif, l’état liquidatif des pénalités de retard si l’ordonnateur en applique, ou, en cas d’exonération des pénalités, la délibération de l’autorité compétente ; que la rubrique 423 de cette même annexe, « Prestations fixées par contrat », prévoit la production du contrat et le cas échéant des avenants, et que l’annexe G de la liste des pièces justificatives précise à l’alinéa A que les marchés passés selon la procédure adaptée doivent comporter le prix ou les modalités de sa détermination, ainsi que les conditions de règlement ;

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Attendu que les cahiers des clauses administratives particulières (CCAP) du marché, respectivement en date du 24 mai 2013 pour le lot 10, et du 10 septembre 2013 pour les lots 13 et 16, listent en leur article 2-1, les pièces contractuelles du marché par ordre de priorité décroissante, parmi lesquelles figure en premier l’acte d’engagement, puis le CCAP ; qu’il en résulte que les stipulations des actes d’engagement priment le cas échéant sur celles figurant dans les CCAP respectifs ; que l’article 4 des actes d’engagement de l’ensemble des lots prévoit que le délai d’exécution, propre à chaque lot, s’entend à compter de « la date de notification de l’ordre de service ou du bon de commande » ;

Attendu que les CCAP prévoient en leur article 4-1-1 que « les prestations seront exécutées à compter de la réception par le titulaire de l’ordre de service de démarrage des travaux » avec un délai global d’exécution de la tranche ferme de 16 mois (y compris le délai de préparation et congés payés) et que « les délais d’exécution propres à chacun des lots s’insèrent dans ce délai d’ensemble » ; que l’article 9-2 desdits CCAP prévoit que la réception a lieu comme énoncé à l’article 41 du cahier des clauses administratives générales (CCAG) Travaux, et ne fait l’objet d’aucune stipulation particulière ; que l’article 4-3-1 desdits CCAP prévoit que « par dérogation à l’article 20-1 du CCAG travaux, lorsque le délai contractuel est dépassé, le titulaire encourt, sans mise en demeure préalable, une pénalité calculée pour les lots 10, 13, et 16 par application de la formule suivante, dans laquelle V est le montant des prestations HT, et R le nombre de jours de retard », soit P= V x R /1 000 ;

Attendu que l’ordre de service n°1 « démarrage des travaux » a été notifié le 27 septembre 2013 pour le lot 10, et le 31 mars 2014 pour les lots 13 et 16 ; que par l’ordre de service n° 2 du 18 novembre 2013 le chantier a été interrompu, à l’exception des lots 13 et 16, « pour diagnostic archéologique » ; que par l’ordre de service n° 3 du 24 mars 2014 la reprise des travaux a été décidée, suite à la « levée de la contrainte archéologique » ;

Attendu qu’au vu des décisions de réception de chaque lot joint aux mandats en cause, les dates d’achèvement des travaux excèdent le délai contractuel ; que nonobstant les stipulations contractuelles applicables, et malgré l’absence aussi bien d’un avenant, qui aurait prorogé le délai d’exécution, que d’une décision d’exonération de tout ou partie des pénalités par l’assemblée délibérante, aucune pénalité n’a été déduite lors de la présentation du solde de ces lots du marché par les mandats précités ; que le comptable ne pouvait se satisfaire d’une modification implicite des stipulations contractuelles ; qu’il en résultait ainsi une contradiction entre les pièces à l’appui des mandats en cause ; que faute d’avoir suspendu les paiements en cause et demandé à l’ordonnateur des explications ou la production des justifications nécessaires, M. X... aurait manqué aux obligations qui lui incombaient au titre des articles 18 et 19 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 susvisé ;

Attendu qu’en présence de pénalités de retard prévues par un marché et non liquidées, la responsabilité du comptable est engagée par le juge des comptes à concurrence du montant desdites pénalités, sauf si elles sont supérieures au montant du solde qui est alors seul pris en compte ; qu’au cas d’espèce, les pénalités exigibles excédaient pour chaque mandat le montant du solde et que la responsabilité du comptable n’est ainsi susceptible d’être engagée qu’à hauteur du montant total des mandats précités, soit 3 798,82 € :

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Attendu qu’en application de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable se trouve engagée dès lors qu'une dépense a été irrégulièrement payée ; que le ministère public en concluait que les opérations susmentionnées étaient présomptives d’irrégularités susceptibles de fonder la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X..., comptable de la commune d’Olonne‑sur‑Mer, au titre de sa gestion pour l’exercice 2015, du fait de manquements à ses obligations de contrôle de la validité de la dette, à hauteur du montant des pénalités plafonné par le montant des mandats en cause, de solde du marché par lot, soit 3 798,82 €, au titre de l’exercice 2015 ;

Attendu que, dans sa réponse, le comptable n’apporte pas d’élément sur la présomption de manquement soulevée à son encontre ;

Attendu que, dans sa réponse, l’ordonnateur admet qu’aucune délibération n’a été prise, ni aucune démarche entreprise, en vue d’assurer le recouvrement des pénalités concernées, et que les dates et les données du calcul des pénalités indiquées au réquisitoire sont correctes ; que cependant les points de départ et d’achèvement des travaux à considérer correspondraient en réalité au délai global du chantier, et non aux délais particuliers de chaque lot ; que le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) du marché n’a pas été correctement appliqué par le maître d’œuvre qui aurait dû adresser un ordre de service pour le démarrage de chaque lot et indiquer sur les PV de réception les dates effectives d’achèvement des travaux de chaque lot ; que les délais indiqués au CCAP étaient seulement indicatifs, les délais définitifs étant fixés par le calendrier détaillé d’exécution réalisé par l’OPC  et notifié par ordre de service ; qu’ainsi, aucun retard n’a selon lui été constaté pour les trois lots concernés, bien qu’il reconnaisse cependant que cela ne soit pas attesté par les documents de suivi du chantier ;

Attendu, toutefois, qu’il ressort des pièces du marché que les délais d’exécution prévus pour chaque lot n’avaient pas un caractère indicatif ; que ledit CCAP précise en son article 2-1 l’ordre de priorité décroissante des pièces contractuelles du marché ; que l’acte d’engagement, signé par le titulaire de chaque lot, est ainsi la pièce particulière placée au premier rang, devant le CCAP lui-même, puis le cahier des clauses techniques particulières (CCTP), la décomposition du prix global et forfaitaire du marché (DPGF) et le calendrier prévisionnel ; que l’acte d’engagement signé par chaque titulaire des lots 10, 13 et 16, fixe une durée de réalisation des travaux propre à chacun de ces lots ; qu’ainsi pour le lot 10 « Parquet bois massif », un délai d’exécution de deux semaines pour la tranche ferme et de quatre semaines pour la tranche conditionnelle était imparti ; que pour le lot 13 « Nettoyage de fin de chantier », le délai d’exécution était de deux semaines pour la tranche ferme et de deux semaines pour la tranche conditionnelle ; que pour le lot 16 « Auditorium », le délai d’exécution était de 11 semaines ; 

Attendu que le CCAP en son article 4 précise les pénalités de retard applicables en cas de dépassement de ces délais ; qu’il précise que les délais d’exécution sont propres à chaque lot ; que chaque intervention du titulaire sur le chantier fait l’objet d’un délai particulier, et que la durée cumulée de ces délais particuliers est au plus égale à la durée d’exécution propre au lot considéré ; qu’ainsi en affirmant que les délais indiqués aux CCAP n’étaient qu’indicatifs, l’ordonnateur méconnait la priorité contractuelle donnée aux délais indiqués dans les actes d’engagement des différents lots ;

Attendu, au regard du second moyen soulevé par l’ordonnateur, selon lequel les délais définitifs étaient ceux correspondant au calendrier détaillé d’exécution réalisé par l’OPC et notifié par ordre de service, qu’il résulte des éléments ci-devant exposés que les délais d’exécution, s’ils s’insèrent dans le délai d’ensemble du chantier, sont propres à chaque lot ; que l’ordonnateur lui-même dans son courrier indique que le maître d’œuvre aurait dû adresser un ordre de service pour le démarrage de chaque lot et indiquer sur les procès-verbaux de réception les dates effectives de chaque lot ;

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Attendu que le comptable, au moment du paiement, disposait des pièces du marché, notamment du CCAP, qui indiquait que des pénalités de retard étaient applicables à chaque lot pour chaque jour de retard ; qu’a été prise en compte au réquisitoire, pour le calcul des pénalités de retard, la période de préparation de deux mois prévue à l’article 8-1-1 du CCAP ;

Attendu qu’au moment du paiement des mandats en cause, le comptable aurait normalement dû constater le caractère incomplet des pièces à sa disposition en vue de lui permettre d’assurer son contrôle de la liquidation ; qu’en particulier les contradictions apparentes entre le procès-verbal des opérations préalables à la réception du chantier fixant la date d’achèvement des travaux au 30 juillet 2015 pour l’ensemble des lots, et le début des travaux notifié le 27 septembre 2013 pour le lot 1, et le 31 mars 2014 pour les lots 13 et 16, auraient dû, au vu de la durée d’exécution des travaux de chaque lot, fixée contractuellement par les actes d’engagement, le conduire à suspendre le paiement des mandats en cause ;

Attendu que M. X... n’établit ni n’allègue l’existence de circonstances constitutives de la force majeure ;

Attendu qu’il résulte de ce qui précède qu’en s’abstenant de suspendre les paiements litigieux, en raison de pièces justificatives insuffisantes, le comptable a manqué à ses obligations en matière de contrôle de validité de la dépense et ainsi engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire à hauteur de la somme de 3 798,92 € au titre de l’exercice 2015 ;

Attendu qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 , « La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue au I est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes dans les conditions qui suivent » ; que « Lorsque le manquement du comptable (…) n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce (…). Lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante »  ;

Attendu que le comptable dans sa réponse estime qu’il appartient à la commune de se prononcer sur le préjudice financier ;

Attendu que l’ordonnateur indique qu’aucun retard n’a été constaté pour les trois lots concernés, et qu’en l’absence de retard effectif, la collectivité n’aurait donc subi aucun préjudice financier ;

Attendu que le juge des comptes, dans son examen des conséquences du manquement du comptable, n’est pas lié, selon une jurisprudence constante, par l’appréciation faite par le comptable ou l’ordonnateur d’un éventuel préjudice financier ;

Attendu qu’en l’espèce l’affirmation de l’ordonnateur selon laquelle il n’y aurait aucun retard n’est pas attestée plus avant par les documents de suivi du chantier ; qu’il apparaît au contraire, au regard des procès-verbaux de réception des travaux, de la date de commencement de ces derniers et de la durée d’exécution des lots, que les dates d’achèvement des travaux excèdent les délais contractuels ; qu’ainsi, à défaut d’un avenant ayant modifié la durée contractuelle du marché, ou d’une délibération de l’assemblée délibérante ayant décidé l’exonération des pénalités de retard, la non application des susdites pénalités paraît privée de tout fondement ; qu’il est de jurisprudence constante que le caractère indû de paiements par un comptable sans liquidation de pénalités de retard d’un marché emporte l’existence d’un préjudice financier à l’organisme public concerné ;

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Attendu que, dès lors, M. X... a engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire selon les termes du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ; qu’ainsi, il y a lieu d’appliquer les dispositions du troisième alinéa du VI du même article, et de constituer M. X... débiteur de la commune d’Olonne-sur-Mer, aux droits et obligations de laquelle est venue la commune nouvelle des Sables-d'Olonne, à hauteur de la somme de 3 798,92 € pour l’exercice 2015 ;

Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ; qu’en l’espèce, cette date est le 11 avril 2019, date de réception du réquisitoire par M. X... ;

Attendu que le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense produit par le comptable et validé par le comptable supérieur le 17 juin 2010, porte sur l’année 2010 ; qu’il ne comporte aucune disposition établissant son caractère pluriannuel ; que dès lors ce plan n’était pas applicable à l’exercice 2015 ; que dès lors, il incombait au comptable de procéder à un contrôle exhaustif des dépenses de l’exercice 2015 ; qu’au surplus, les mandats en cause relevaient de la catégorie de dépenses des marchés à suivi exhaustif ; que, par suite, les dépenses n’auraient pu être payées dans le respect des règles du plan de contrôle sélectif produit par le comptable ;

Attendu qu’il en résulte que M. X... ne peut prétendre au bénéfice des dispositions du paragraphe IX, alinéa 2, de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, à savoir une remise gracieuse totale du débet ; qu’ainsi la somme laissée à sa charge sera au moins égale à 3 ‰ du montant du cautionnement du poste comptable (fixé à 177 000 € pour 2015), soit, en l’espèce, 531 € au titre de l’exercice 2015 ;

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Par ces motifs,

                                                                    DÉCIDE :

Article 1 ^er : En ce qui concerne M. X..., au titre de l’exercice 2015, présomption de charge unique :

M. X... est constitué débiteur de la commune d’Olonne-sur-Mer, aux droits et obligations de laquelle est venue la commune nouvelle des Sables-d'Olonne, à hauteur de la somme de trois mille sept-cent quatre-vingt-dix-huit euros et quatre-vingt-douze centimes (3 798,92 €) pour l’exercice 2015, augmentée des intérêts de droit à compter du 11 avril 2019.

Les paiements, objet du débet, sont intervenus en dehors des règles de contrôle sélectif des dépenses.

L’éventuelle remise gracieuse du ministre ne pourra être totale.

Article 2 : La décharge de M. X... pour l’exercice 2015 ne pourra intervenir qu’après constat de l’apurement du débet mis à sa charge.

Fait et jugé par M. Dominique Joubert, président de section, président de séance, M. Nicolas Renou, premier conseiller, M. Louis-Damien Fruchaud, conseiller.

En présence de Mme Sylvie Bayon, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

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Par ces motifs,

                                                                    DÉCIDE :

Article 1 ^er : En ce qui concerne M. X..., au titre de l’exercice 2015, présomption de charge unique :

M. X... est constitué débiteur de la commune d’Olonne-sur-Mer, aux droits et obligations de laquelle est venue la commune nouvelle des Sables-d'Olonne, à hauteur de la somme de trois mille sept-cent quatre-vingt-dix-huit euros et quatre-vingt-douze centimes (3 798,92 €) pour l’exercice 2015, augmentée des intérêts de droit à compter du 11 avril 2019.

Les paiements, objet du débet, sont intervenus en dehors des règles de contrôle sélectif des dépenses.

L’éventuelle remise gracieuse du ministre ne pourra être totale.

Article 2 : La décharge de M. X... pour l’exercice 2015 ne pourra intervenir qu’après constat de l’apurement du débet mis à sa charge.

Fait et jugé par M. Dominique Joubert, président de section, président de séance, M. Nicolas Renou, premier conseiller, M. Louis-Damien Fruchaud, conseiller.

En présence de Mme Sylvie Bayon, greffière de séance.

Signé :               Sylvie Bayon, greffière de séance

                          Dominique Joubert, président de séance

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En application des articles R. 242-19 à R. 242-21 du code des juridictions financières, les jugements prononcés par la chambre régionale des comptes peuvent être frappés d’appel devant la Cour des comptes dans le délai de deux mois à compter de la notification, et ce selon les modalités prévues aux articles R. 242-22 à R. 242-24 du même code. Ce délai est prolongé de deux mois pour les personnes domiciliées à l’étranger. La révision d’un jugement peut être demandée après expiration des délais d’appel, et ce dans les conditions prévues à l’article R. 242-29 du même code.