COUR DES COMPTES — Première Chambre

La Cour,

Vu le réquisitoire n° 2020-21 du 28 septembre 2020, par lequel la Procureure générale a saisi la Cour des comptes de présomptions de charge soulevées à l’encontre de MM. X et Y, successivement directeurs départementaux des finances publiques de la Nièvre, à raison d’opérations relatives aux exercices 2014 à 2018, ainsi que la preuve de sa notification à ces comptables qui en ont accusé réception respectivement, le 8 octobre 2020 et le 6 octobre 2020, et au directeur départemental des finances publiques de la Nièvre ainsi qu’au directeur général des finances publiques, qui en ont accusé réception le 1 ^er octobre 2020 ;

Vu les comptes rendus en qualité de directeur départemental des finances publiques de la Nièvre par M. X pour l’exercice 2014, au 31 août et par M. Y pour les exercices 2014, du 1 ^er septembre, à 2018 ;

Vu les conclusions du parquet en date du 28 septembre 2020 concluant à la décharge de M. X au titre de sa gestion pour les exercices 2011 du 21 novembre, à 2013 ;

Vu les justifications produites au soutien des comptes en jugement, et les pièces recueillies au cours de l’instruction ;

Vu le code civil ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 modifiée ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport à fin d’arrêt n° R 2020-1031-1 de M. Thierry Savy, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 644 du 18 décembre 2020 ;

Vu les réponses faites au réquisitoire et postérieurement au dépôt du rapport de M. Savy par M. X, les 16 octobre et 18 décembre 2020, ainsi que par M. Y, le 26 octobre 2020, et les pièces à l’appui ;

Vu les pièces au dossier ;

Entendu, lors de l’audience publique du 12 janvier 2021, M. Savy, en son rapport, M. Gabriel Ferriol, avocat général, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Daniel-Georges Courtois, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

Sur la charge n° 1 soulevée à l’encontre de MM. X et Y au titre des exercices 2014 à 2018

1. Attendu que par le réquisitoire susvisé la Procureure générale a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de MM.  X et Y pourrait être mise en jeu sur les exercices 2014 à 2018, à hauteur de 29 309 euros au moins, à raison du défaut de justification du solde débiteur du compte 463-42 « Trop perçu sur le produit des taxes et impôts à récupérer » ; que ce défaut de justification du solde pourrait révéler un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs, ainsi qu’une insuffisance de diligences en vue du recouvrement des créances concernées, voire un défaut de mise en recouvrement desdites créances ;

Sur le droit applicable

2. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, (…) de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d’un comptable public (…),  de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent » ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée (…) » ;

3. Attendu qu’en application du III de l’article 60 précité, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ne peut être mise en jeu à raison de la gestion de leurs prédécesseurs que pour les opérations prises en charge sans réserve lors de la remise de service ou qui n’auraient pas été contestées par le comptable entrant dans les délais réglementaires ;

4. Attendu qu’en application du V de l’article 60 précité, « Lorsque (…) le juge des comptes constate l'existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public. » ;

5. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « dans le poste comptable qu'il dirige, le comptable public est seul chargé : 1° De la tenue de la comptabilité générale ; (…) ; 5° Du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ; (…) 9° De la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux personnes morales mentionnées à l'article 1er ; (…) 11° De la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité » ;

Sur les faits

6. Attendu qu’au 31 décembre 2018, le solde du compte 463-42 « Trop perçu sur le produit des taxes et impôts à récupérer » où sont comptabilisés les créances acquises sur les collectivités locales et les établissements publics du fait de la comptabilisation d’un dégrèvement de la taxe d’urbanisme ou de la redevance d’archéologie préventive, est débiteur à hauteur de 29 309 euros ;

7. Attendu qu’il résulte de l’instruction que ce montant de 29 309 euros recouvre essentiellement un ensemble d’indus de taxes locales d’équipement, non dénoués dans l’ancienne application comptable CGL au 31 décembre 2011, et repris globalement dans la balance d’ouverture sous Chorus ;

8. Attendu qu’aucune pièce justificative relative aux créances composant ce solde n’a pu être produite au cours de l’instruction ; que faute de détails sur les composantes du solde avec notamment le nom de chaque débiteur, le montant et le millésime des créances inscrites au compte, etc., il est impossible d’individualiser ce solde débiteur ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables

9. Attendu que dans leurs observations susvisées, les comptables font valoir que le solde débiteur est lié aux opérations de bascule de l’application CGL dans l’application Chorus au 1er janvier 2012 et à la reprise, sans analyse particulière, de l’ensemble des opérations enregistrées préalablement ; que cette situation relèverait d’un cas de force majeure ; que précédemment sous CGL, les opérations du compte 463-42 n’étaient pas suivies individuellement, de sorte que ces opérations non dénouées sous CGL ne pouvaient désormais plus être reconstituées ; qu’en dépit de demandes formulées, à plusieurs reprises, auprès de l’administration centrale, il n’a pas été possible d’obtenir le détail des opérations en balance d'ouverture de Chorus ; que l’administration centrale avait indiqué que ces types de montants seraient examinés dans le cadre d’une solution exceptionnelle et qu’aucune action ne devait être entreprise par les comptables sur ces sommes ; que cependant aucune réponse particulière de l’administration centrale n’a été apportée, dans la gestion des difficultés liées au basculement dans l’application comptable Chorus, permettant aux comptables successifs de connaître la réalité et le détail des opérations que retraçait cette ligne de compte ;

10. Attendu que les comptables font également valoir qu’il ne leur était pas possible de formuler des réserves sur la gestion de leur prédécesseur, au motif que des réserves ne peuvent pas être globales ;

11. Attendu que M. X précise que sa prise de fonctions s’ est effectuée en outre dans un contexte particulièrement difficile, une forte tension sociale et que le service des produits divers connaissait des dysfonctionnements importants ;

12. Attendu que pour sa part M. X critique le fait que le rapport propose, en rupture avec une jurisprudence constante, de mettre en jeu la responsabilité du comptable en fonctions lors de la bascule Chorus au 1er janvier 2012 ;

13. Attendu enfin qu’ils rappellent que l’obligation du comptable d’assurer le recouvrement des créances se réalise dans la limite des éléments dont il dispose ; que l’absence totale de connaissance des informations indispensables à l’émission de titres constitue selon eux une limite susceptible d’exonérer le comptable de sa responsabilité ; que, par ailleurs, les créances ayant un fait générateur qui remonte à un temps inconnu et sans que l’on puisse identifier une date de constatation comptable, elles pourraient relever de gestions antérieures dont la date de prescription se situerait avant 2014 de telle sorte que l’irrégularité éventuelle du comptable pourrait se trouver prescrite ;

Sur l’existence d’un manquement

14. Attendu que le solde débiteur du compte 463-42 n’est pas justifié au 31 décembre 2018, à hauteur de 29 309 euros ;

15. Attendu que, pour exonérer le comptable de sa responsabilité au titre de la force majeure, celle-ci doit être extérieure, imprévisible et irrésistible ; que le désordre comptable constaté doit être imputable à la force majeure ; qu’une situation de force majeure ne se présume pas mais doit être consatée par le juge des comptes, en application du V de l’article 60 précité ; que cette constatation résulte de l’appréciation, par le juge, de la situation particulière dans laquelle se trouvait placé le comptable ainsi que des diligences qu’il lui appartenait, en l’espèce, d’exercer ;

16. Attendu qu’en l’espèce, l’instruction a permis de confirmer que le solde non justifié recouvre essentiellement des opérations antérieures à la bascule dans l’application comptable Chorus, et reprises globalement dans la balance d’ouverture sous cette application, sans analyse particulière, ni information permettant d’apprécier la réalité des créances, leur ancienneté ou encore l’identité des débiteurs ; que les désordres sur ce compte liés à la bascule dans l’application Chorus revêtent pour les comptables successifs un caractère extérieur et imprévisible ;

17. Attendu que, pour apprécier si la situation revêt en outre pour les comptables successifs un caractère irrésistible, il y a lieu d’apprécier quelles actions concrètes ils étaient en mesure d’exercer en vue d’obtenir les informations manquantes sur cette ligne de compte, et ensuite d’engager les diligences adéquates, complètes et rapides afin de recouvrer les créances qui auraient été éventuellement dues ; qu’en l’espèce, ils ont interrogé en plusieurs occasions l’administration centrale en charge de l’application comptable ; que celle-ci leur a indiqué de n’engager aucune diligence dans l’attente d’un traitement national de cette anomalie, traitement qui n’est jamais intervenu ; qu’en conséquence, les comptables successifs n’ont pas été en mesure de connaître la réalité ni le détail des opérations censées être retracées dans cette ligne de compte ; qu’ils ne pouvaient, dans cette situation, pas exercer utilement d’autres diligences ; qu’il y a donc lieu, en l’espèce, de considérer que la situation présentait, de leur point de vue, un caractère irrésistible, et relevait d’un cas de force majeure ; que l’impossibilité, devant laquelle ils se trouvaient placés, de justifier le compte était imputable à cette situation de force majeure ;

18. Attendu que, dans cette situation et sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres arguments évoqués à charge et à décharge, il n’y a pas lieu à considérer que les comptables successifs auraient commis un manquement ; qu’il n’y a donc pas lieu d’engager leur responsabilité personnelle et pécuniaire à ce titre ;

Sur la charge n° 2 soulevée à l’encontre de MM. X et Y au titre des exercices 2014 à 2018

19. Attendu que par le réquisitoire susvisé la Procureure générale a estimé que la responsabilité personnelle et pécuniaire de MM.  X et Y pourrait être mise en jeu sur les exercices 2014 à 2018, à hauteur de 1 067,14 euros, à raison du défaut de justification du solde débiteur du compte 274-48 « Autres prêts et avances à des particuliers » ; que ce défaut de justification du solde pourrait révéler une insuffisance de diligences en vue du recouvrement de la créance concernée, voire un défaut de mise en recouvrement de ladite créance ;

Sur le droit applicable

20. Attendu qu’aux termes du I de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, (…) de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d’un comptable public (…),  de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent » ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics « se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée (…) » ;

21. Attendu qu’en application du III de l’article 60 modifié de la loi du 23 février 1963 susvisée, la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ne peut être mise en jeu à raison de la gestion de leurs prédécesseurs que pour les opérations prises en charge sans réserve lors de la remise de service ou qui n’auraient pas été contestées par le comptable entrant dans les délais réglementaires ;

22. Attendu qu’aux termes de l’article 18 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « dans le poste comptable qu'il dirige, le comptable public est seul chargé : 1° De la tenue de la comptabilité générale ; (…) ; 5° Du recouvrement des ordres de recouvrer et des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou tout autre titre exécutoire ; (…) 9° De la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux personnes morales mentionnées à l'article 1er ; (…) 11° De la conservation des pièces justificatives des opérations transmises par les ordonnateurs et des documents de comptabilité » ;

Sur les faits

23. Attendu qu’au 31 décembre 2018, le solde du compte 274-48 « Autres prêts et avances à des particuliers » où sont comptabilisés les prêts sociaux accordés à des particuliers, est débiteur à hauteur de 1 067,14 euros ;

24. Attendu que le solde débiteur, inchangé depuis la balance d’ouverture de l’exercice 2012, a pour origine une seule écriture de prêt accordé, le 27 octobre 2010, par le recteur de l’académie de Dijon à une enseignante, pour l’amélioration de son habitat ; que depuis l’octroi de ce prêt et la première échéance de remboursement fixée au 18 mai 2011, aucun remboursement n’a été enregistré, ni aucun titre émis, ni aucune action en recouvrement effectuée ;

Sur les éléments apportés à décharge par les comptables

25. Attendu que dans leurs observations susvisées, les comptables font valoir que du fait du versement du prêt pour moitié par le département central ministériel et par la DDFiP de la Nièvre, et des nombreux changements intervenus au cours de la période sous revue concernant ces prêts, que ce soit de réglementation, d’outil ou bien encore d’assignation, les responsabilités se seraient trouvées diluées et confondues ;

Sur l’existence d’un manquement

26. Attendu que le solde débiteur du compte non  justifié au 31 décembre 2018, à hauteur de 1 067,14 euros a fait apparaitre qu’il s’ agissait d’une créance non mise en recouvrement sur un agent public ; que la date retenue pour le décompte du délai de prescription prévue par l’article 2224 du code civil susvisé étant la date d’exigibilité de la créance, soit la date de la première échéance prévue qui aurait dû intervenir le 18 mai 2011, la prescription était acquise à la débitrice le 19 mai 2016 ;

27. Attendu que M. Y a manqué à ses obligations de tenue de la comptabilité ; qu’il n’a pas émis de réserve sur la gestion de son prédécesseur ; que par voie de conséquence, et sans qu’y fassent obstacle les éléments de contexte invoqués à décharge, il doit être tenu pour responsable du défaut de mise en recouvrement de la créance ;

28. Attendu qu’il y a donc lieu d’engager à ce motif la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. Y, comptable en fonction, au titre de l’exercice 2016 ;

Sur l’existence d’un préjudice financier pour le trésor

29. Attendu que l’absence de diligences rapides, adéquates et complètes en vue de la mise en recouvrement d’une créance constitue un manquement du comptable entrainant un préjudice financier au détriment de la personne publique concernée, sauf si la créance est irrécouvrable ; que tel n’est pas le cas en l’espèce ; qu’en conséquence, le défaut de mise en recouvrement a causé un préjudice à l’État au sens des dispositions du troisième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, dont le montant est égal au montant des créances non recouvrées ;

30. Attendu qu’aux termes du même article, « lorsque le manquement du comptable (…) a causé un préjudice financier à l’État (…), le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ; qu’ainsi il y a lieu de constituer M. Y débiteur de l’État pour la somme de 1 067,14 euros ;

31. Attendu qu’aux termes du VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, « les débets portent intérêt au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics » ; qu’en l’espèce, cette date est le 6 octobre 2020, date de réception du réquisitoire par M. Y ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 ^er  : M. Y est constitué débiteur envers l’État de la somme de 1 067,14 euros, au titre de l’année 2016 augmentée des intérêts de droit à compter du 6 octobre 2020.

Article 2 : M. X est déchargé de sa gestion pour l’exercice 2014 au 31 août. Il est quitte et libéré de sa gestion au 31 août 2014.

Article 3 :  La décharge de M.Y au titre des années 2016 et 2018 ne pourra être donnée qu’après apurement du débet fixé ci-dessus.

Fait et jugé par M. François Kruger, président de section, présidant la formation de délibéré, MM. Daniel-Georges Courtois, Frédéric Angermann, conseillers maîtres, et Mme Mathilde Lignot-Leloup, conseillère maître.

En présence de Mme Marie-Hélène Paris-Varin, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.